乡城流动人口农村退出的意义、障碍与推进路径探讨

张广济

乡城流动人口指从农村流入城镇，有明确的留城意愿和较强的留城能力，在城镇有稳定居住场所，且持续生活较长时间的农村户籍人口，亦即事实上的城镇常住人口。乡城流动人口是人口城镇化的先行群体，但受现行农地等利好政策的影响，该群体较普遍地以“籍在乡，人进城”的方式栖居于城镇，兼得城乡两利，处于虚城镇化和半城镇化状态，其完全城镇化尚有待于户籍迁移、职业转移和公共服务体系转换等环节的最终完成。而在这一系列转化的连续统中，乡城流动人口农村退出居于基础和前提位置。

一

乡城流动人口农村退出是城镇化战略的需要，从以下三点可见：

(一)农村退出是调整人口结构、优化城乡关系的需要

发展经济学认为，在工业化的不同阶段，工农关系、城乡关系呈现不同特征。工业化初期，农业支持工业；工业化中期，工农自养，平等发展；工业化后期或后工业化阶段，工业反哺农业，城市反哺乡村。我国目前所处的工业化阶段，通过相关指标数据对比，即可做出基本判断。

表1数据显示，2021年，我国“人均GDP”“三次产业所占比重”已呈现出后工业化阶段特征；“常住人口城镇化率”“第一产业就业人员占比”具备工业化后期特征。虽不能据此判断中国已完全进入工业化后期阶段，但至少表明中国已具备鲜明的工业化后期特征，以工业反哺农业，以城市反哺农村，已成为统筹城乡发展的战略需要。

表1 工业化阶段指标与我国相关指标数据对比

工业反哺农业，城市反哺农村，既需要调整产业结构，也需要调整人口结构，使城镇人口占比超过农村人口占比，这样多数人补贴少数人，城市反哺农村才能成为可能。虽然第七次全国人口普查数据显示，2021年大陆14.12亿总人口中，城镇化率已达64.72%，城镇人口占比已大于农村人口占比。(1)国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：《第七次全国人口普查公报》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817197.html。但换个角度则不难发现，实际上，我国城乡人口占比结构性问题仍很突出。一是统计口径的调整扩大了城镇人口占比。1990年后，人口普查中将城镇常住人口，甚至区镇所辖的实际管理的农村人口纳入了城镇人口范畴，这就扩大了城镇人口规模。2020年公安部以户籍为口径进行的调查则显示，我国城镇户籍人口77083万，城镇化率为45.4%，农村户籍人口64095万，占54.6%。(2)何春中：《公安部：截至2020年底我国城镇化率达到达45.4%》，《中国青年报数字报》，hteps//news.cyol.com/gb/artic/es/2021-05/10/content-pwp40tx98.html。工业反哺农业，城市反哺农村，仍然是少数人补贴多数人，不符合工业化发展特定阶段的规律性要求，仍需进一步调整城乡人口结构。二是从国际经验上看，距离合理的人口结构尚有差距。目前发达国家城市人口占比一般超过70%，美国为82%，英国为83%，瑞典为87%，日本达92%，卡塔尔为99%，俄罗斯达到74%，巴西达到87%。我国城市人口占比距发达国家70%的最低线尚有较大差距。这说明，引导农村人口退出农村，是人口城镇化的战略需要。

(二)农村退出是优化人地比，提高农业规模效益的需要

人地比是衡量农业效益的重要指标。不同生产力条件下，农地面积与劳动力数量存在不同的结构性依赖关系。工业化以来，随着农业技术的进步与推广，农业生产所需劳动力逐渐减少。按国际经验，耕地与劳动力适配比为20：1，即每20亩耕地需要1个劳动力。2021年，我国耕地面积19.179亿亩，(3)国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局：《第三次全国国土调查主要数据公报》，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html。按该比例，约需1亿劳动力。每个劳动力家庭按4人算，农村人口在4亿左右比较合适。目前农村人口7.7亿，尚需转移3.7亿。即便假定1.7亿外出农民工均为城镇常驻人口，(4)人力资源和社会保障部农民工工作司：《2020年农民工监测调查报告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/jiuye/gzdt/202105/t20210528_415362.html。仍有2亿农村户籍人口需要转移。

现代经济学尤其重视“人口量大小”与“生产效率”之间的关系，并重点强调“适当人口量”的意义。“适当人口量”首先是一个人口数量的概念，即当土地、技术、管理等因素数量一定时，能生产最多产品的人口量；(5)张培刚：《农业与工业化》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第94页。其次，它还是一个经济效益概念，是“给予每人最高收入的一个变动数字”，人口量适当能使每个人的收入最高。有研究证明，在我国，有劳动力6.01人、经营面积6.7-13.4公顷的家庭农场，平均收益最高。(6)国家统计局河南调查总队：《河南家庭农场经营状况典型调查分析》，https://m.tuliu.com/mip/wnews/read-42756.html。目前我国人均耕地1.4亩，人多地少，人地矛盾突出，规模效益低。乡城流动人口农村退出，其宅基地使用权、承包地经营权可以以流转、入股、退回等方式向专业大户、家庭农场、农业合作社或集体经济组织集中，促进农地规模化集约化经营。所以，促进乡城流动人口农村退出，保持农业“适当人口量”，是引导农地规模化集约化发展，提高农业规模效益的必然要求。

(三)农村退出是乡城流动人口追求城乡预期收入差异和适应家庭权力结构变化的必然选择

托达罗(Todaro，1969)模型认为，劳动力迁移决策最重要的影响因素不是现实的城乡收入差异，而是预期的城乡收入差异。当劳动力认为城市有带来更高收入的可能性时，就会倾向于做出城市迁移决策。劳动力供给曲线变化规律也证明了这一点。在一定范围内，收入升高，劳动力供给曲线会呈上升趋势，但该曲线并不会无限延伸；当收入上升到一定临界值时，劳动力供给曲线会出现下降态势。这种情况下，劳动力为追求预期收益，就会寻求职业转移。改革开放以来，农业生产力水平和粮食产量跃升式提高，农业收入已几乎达到顶点。对于农村劳动力而言，传统的种植业已难以满足其收入预期，势必通过职业转移追求更高的收入。而城镇制造、贸易、运输等产业的发展则为其提供了选择机会。特别是在新型城镇化战略背景下，小城镇将成为连结工业和农业、城市和农村的新的人口聚集区位。这为乡城流动人口退出农村提供了动力和机会。

农村退出也是乡城流动人口适应家庭权力结构变化的必然选择。目前，乡城流动人口多以跨代式家庭整体流动方式进入城镇，家庭中的“新生代”不仅成为家庭成员中的主要“谋生者”，而且成长为家庭事务的决策者、家庭未来的规划者。他们不仅追求托达罗模型揭示的城乡预期收入差异，而且追求城乡预期权益差异。与父辈和季节性农民工相比，他们更向往城市生活的便利性、环境的舒适性、公共服务的可及性、可期性，因而城镇是他们最理想的家庭区位。经济学相关研究表明，家庭的区位是由家庭中的主要谋生者决定的，家庭中其他成员的有酬就业也都必须在该区域内(7)张培刚：《农业与工业化》，第96页。。乡城流动人口家庭权力结构的这一变化决定了其家庭区位选择必将是城镇而非农村，退出农村将是他们的理性选择。

二

农村退出主要包括农村户籍退出、承包地经营权退出和宅基地使用权退出。各具体领域的退出存在什么障碍？如何认识这些障碍？这是思考乡城流动人口农村退出首先要廓清的基本问题。

(一)关于户籍退出的障碍与思考

户籍退出即将户籍从农村迁入城镇。随着城镇户籍制度的有序放开，农村户籍退出的机制已建立，理论上户籍退出的制度壁垒已初步打破。但现行政策下，户籍的权益属性依然突出。承包地经营权、宅基地使用权、村集体收益权和政策性补贴等相关权益，都附着于户籍之上。如果全家户籍均迁出农村，就可能意味着对农村权益的全面放弃，这对乡城流动人口而言是一笔不小的损失，因而普遍缺少户籍退出意愿。他们更倾向于“流而不退”，人进城，籍在乡，兼得城乡两利。因此，户籍与权益的制度性关联，成了乡城流动人口户籍退出的牵绊，有序切断农地权益与农村户籍的依附关系，将目前依附于户籍的农地权益转化为农村退出群体的利益保障，是推动农村户籍退出的关键所在。

(二)关于农地退出的障碍与思考

1.承包地经营权退出障碍与思考。

现行政策设计中，将承包地经营权视为乡城流动人口抵御流动风险的兜底性保障，一直采取保护性政策。一方面以法律的形式确认承包人对承包地的占有、使用和收益权，(8)2002年国家颁布的《土地管理法》、2007年发布的《物权法》均从不同角度明确承包人对承包地依法享有占有、使用和收益的权利。另一方面通过延长承包期稳定承包关系。(9)1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》规定，第一轮土地承包期一般在15年以上，开启了我国第一轮土地承包。事实上，全国多数地区土地承包期为15年，即1984—1998年。1993年，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在第一轮承包期到期之后，再延长30年不变，明确了第二轮土地承包期为1999—2028年。2017年党的十九大提出保持土地承包关系稳定并长久不变，2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。在这一政策框架下，部分地方政府采取了“以土地换保障”或“让农民带地进城”的政策，引导农村剩余劳动力进入城镇。但该类“准退出”政策，在保障了乡城流动人口的土地权益的同时，也增强了农村的“拉力”，导致了乡城流动人口“流而不退”的现象，影响了乡城流动人口的城镇化进程。

这种以土地作为兜底性保障的思路，直接来源是对乡城流动人口城市经济机会、能力和收入水平的片面认知，深层来源则是20世纪50年代西方经济学提出的劳动力城市迁移须遵循“农业部门—城市非正规部门—城市正规部门”路径的理论。(10)张广济：《乡城流动人口市民化研究：历史脉络、现实困境与发展态势》，《关东学刊》2020年第5期。但事实上，随着经济结构的深度调整，就业结构已发生颠覆性变化。非正规就业以其对多层次劳动力强大的吸纳能力逐渐成为城镇主流就业形式，甚至成为一种制度安排，劳动力市场整体也出现非正规化趋势。2018年，国际非正规就业人口已超过就业总人口的61%，国内非正规就业人口已经占到城镇就业总人口的四分之三。(11)黄宗智：《中国的非正规经济》，《文化纵横》2021年第6期。非正规就业固然存在问题，但其天然地意味着低薪、贫困、排斥和城镇生活风险的观点，以及必须过渡到正规就业才能融入城镇社会的西方理论已不符合当代中国社会实际。这从下面两组数据对比即可看出。

表2显示，农民工与城镇私企职工月收入差距并不大，2018年410元，2019年505元，2020年738元。如排除2019年和2020年疫情影响农民工流动与就业等特殊因素，农民工收入已接近城镇私企职工收入水平。可以预期，随着经济社会发展的不断向好、非正规就业规范化水平的不断提升，农民工与城镇私企职工收入差距将越来越小。

表2 2018—2020年城镇职工与农民工月薪对照表 单位：元

表3显示，城乡居民人均可支配收入差距较大，2020年26703元，2021年28481元。但两组数据对比则依次反映出以下四层逻辑：第一，城乡居民人均可支配收入差距大于农民工和城镇私企职工的收入差距；第二，城乡之间地域和产业因素造成的收入差距，大于城镇私企职工和农民工工作性质因素造成的收入差距；第三，农地对乡城流动人口收入的贡献明显小于城镇就业对收入的贡献；第四，基于上述三点可见，农地的兜底保障功能正在弱化，进城务工增加收入对社会保障的支持功能将逐步凸显。

表3 城乡居民人均可支配收入对照表 单位：元

因此，破除农地兜底性保障功能的固有思维，推动承包地经营权退出，不会成为乡城流动人口城镇生活风险的来源，反而可以促进其城镇化进程。

2.宅基地使用权退出障碍与思考。

现行政策对农村住宅及宅基地使用权交易进行了严格限制，只允许在村集体内部流转，不允许城镇户籍人口购买，以保障农户“户有所居、民不失所”。这就造成一个二难困境：乡城流动人口想在城镇购房，但缺少资金，想出售农村住房，却难以售卖变现；城镇居民想在农村买房置业，满足田园生活需求，但政策不允许。这不仅导致房屋继续空置与贬值，而且影响了乡城流动人口聚拢资金进城购房的城镇化进程，导致事实上的退出障碍。

事实上，在对待宅基地使用权的态度上，乡城流动人口与第一代农民工不同。第一代农民工多是单人进城，季节性流动，家在农村；进城是手段，增收是目的；故乡是他们的精神家园，叶落归根是他们的必然选择，对农村住宅的需求是刚性的。乡城流动人口多是家庭整体移居城镇，进城不但为增收，还为了追求城镇优质生活；故乡是他们人生的起点，城镇才是他们的精神归宿。他们返乡的可能性很低，对农村住宅的需求也越来越弱。即便返乡，基于农村空置房多而且价格便宜的情况，他们认为，随时可以以便宜的价格买到住房。

因此，鉴于乡城流动人口已定居城镇的客观情况，改革农村宅基地使用权流转限制，打破城乡房地产市场流通渠道，允许城镇居民到农村购房，可为乡城流动人口退出农村提供政策工具与资金支持。

(三)养老保险障碍与思考

乡城流动人口养老保险曾尝试过“城保模式”“农保模式”和“综保模式”，但均未能走出困局。2014年，国家合并城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险，建立与城镇职工基本养老保险并列的城乡居民基本养老保险体系，专门为城镇非从业居民和农村居民提供基本养老保险服务。乡城流动人口养老保险以城乡居民基本养老保险为主。政策规定，保费由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。但实际执行中遭遇三个问题：一是缴费水平低。广东省、上海市、吉林省和贵州省作为华南、华东、东北和西南地区典型，基本代表了国内不同经济发展地区的社会保险缴费水平。2021年，广东省居民养老保险设十档，档位标准从180元/年到4800元/年不等；上海市也设十档，档位标准从500元/年到5300元/年不等；吉林省设11档，档位标准从200元/年到2000元/年不等；贵州省设10档，档位标准从100/年到3000元/年不等。集体补助、政府补贴视情况不同而异，但普遍金额很小，有的省份还没有，整体上存在缴费水平低的问题。二是保险待遇低。低缴费决定了低待遇。2020年，全国城乡居民养老保险待遇，年人均水平2088元，月均174元，保障功能极低。三是参保意愿差。低待遇必然导致低参保率。2020年，我国大陆具有参加城乡居民基本养老保险资格的约有7.71亿人，但同年底，参加城乡居民基本养老保险人数仅为5.42亿，尚有2.29亿人未参加城乡居民基本养老保险。

没有养老保险，或只有低水平的养老保险，加剧了乡城流动人口的养老担忧，也增强了他们对农地养老功能的依赖，形成农村退出障碍。如能将农地权益、农业补贴等政策性资源转入其养老保险体系，帮助其提高缴费档位标准，提升保险待遇，则有助于增强城镇“拉力”，化解乡城流动人口对农地的非必要依赖。

三

乡城流动人口农村退出虽条件尚不充分，但退出的必要性、价值与意义却日益彰显，因此到了为农村退出做理论准备与机制探索的阶段了。

(一)呼吁—退出

“呼吁—退出”是美国经济学家赫希曼于1960年代提出的一种理论。赫希曼认为，由于技术的进步和生产力水平的提高，各类组织的生产活动都会发生低效运行即可满足目标达成的现象。久而久之，必然导致绩效衰减、经济松弛和组织衰退，并进而引发组织成员的不满情绪。组织成员一般通过两种方式表达不满：一种是“退出”，即退出该组织；二是“呼吁”，即保留组织成员的身份，但会发出抱怨，制造舆论，发出倡议，促成改变。赫希曼认为，退出和呼吁一般是相互结合同时运用的。退出是市场力量作用的结果，而呼吁则是政治行为。赫希曼的“退出—呼吁”理论对思考乡城流动人口农村退出机制具有启发价值。

中央政府对乡城流动人口农村退出早已布局。早在2015年，国务院颁布的《土地管理法》、同年全国人大通过的《农村土地承包法》，均提及农村土地退出问题。同年10月，中央又提出支持引导乡城流动人口“依法自愿有偿转让”土地承包经营权、宅基地使用权和农村集体收益权的指导性意见。(12)中共中央十八届五中全会：《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm。因此，现行农地承包责任制长久不变的政策可以视为是城镇化过程中的过渡性保障政策，从长远看，乡城流动人口从农村退出，完全市民化，理论上已经得到政策支持，学术界理应为此发出“呼吁”，为“退出”做好思想、舆论和理论准备。

(二)制定退出原则

乡城流动人口农村退出，需要制定科学、合理、可持续的退出原则，保障包括退出者在内的多方权益。

1.统筹原则。

乡城流动人口农村退出需坚持统筹原则，做到城市与农村统筹，现实与发展协调，各方需求兼顾，重点扶持突出。从农村退出的角度看，城乡统筹就是要打破城乡资源壁垒，实现资源流动与耦合，为农村退出创造政策、资源和产业条件。现实与发展协调，就是杜绝短期行为，相关政策不但要满足退出群体现实的利益需求，还要为其未来发展提供更多的保障。各方需求兼顾，即保障退出方、留守方、输入地、输出地等多方权益。重点扶持，即采取倾斜性过渡政策，对乡城流动人口进行重点扶持。因为其退出行为，既是追求个体发展的理性选择，也是对国家发展战略的响应与支持，因此，应对其退出行为予以肯定、鼓励、支持和补偿。

2.自愿原则。

现行《农村土地承包法》规定，对进城落户的农户，可引导支持其“按照自愿有偿原则”，将承包地经营权转让给所在集体经济组织的成员或交回发包方，明确了农地退出的“自愿”和“有偿”原则。因此，乡城流动人口农地退出必须在法律框架内遵循自愿有偿原则进行。自愿和有偿互为表里，互相依赖。有研究表明，如果没有相应的补偿，乡城流动人口基本都不愿意退出农村，但如果将退出与补偿及城镇保障联系在一起，则体现出一定的退出意愿。(13)郑兴明：《中国城镇化进程中农民退出机制研究》，北京：人民出版社，2012年，第113页。因此，自愿原则，体现为两个层面的自觉：一是自愿不等于自发，并不是静待其产生退出意愿，而是要建立相关引导机制激发其产生退出意愿；二是引导机制的核心是利益保障机制，特别是明晰而有吸引力的农地退出补偿机制、公平公正的社保获取机制。

3.补偿原则。

按现行《农村土地承包法》的规定，承包方在承包期内交回承包地，则有权获得相应的补偿，而补偿标准是影响乡城流动人口农村退出决策的重要变量。只有补偿效用超过农地经济效用，他们才会考虑从农村退出。补偿应包括直接货币补偿和城市生活保障补偿。直接货币补偿即退出后给予的农地补偿。对此，国内已有一些实践探索，如按“退出补偿额”=“土地年平均流转价格”ד第二轮承包期剩余年限”的公式计算补偿额度。但乡城流动人口退地意愿并不高，因为按照国家政策，2028年第二轮承包期结束后，承包期还将再延长30年。如仅以第二轮承包期剩余年限计算补偿时间，农民自然不愿接受，更不会激发其退出土地的积极性。理论上，只有当退地的预期收益超过目前可见的农地收益时，退出才会成为主流选择。因此，退出补偿可以考虑补偿加补贴的形式。补偿额依据承包期内的土地平均收入计算，补贴即政府提供的各种政策性补贴，如农业直接补贴、养老保险和医疗保险补贴等。各种补贴以直接或间接、货币或非货币的方式补偿给退出者，以此调动农村退出积极性，具体补偿方式可将城市社会保障资格与待遇综合起来整体设计。

4.渐进原则。

乡城流动人口农村退出是一个漫长的过程，特别在农村“拉力”稳定、城市未知风险犹存的情况下，其退出应遵循循序渐进的原则。渐进原则一方面体现为退出群体的渐进性。国家应鼓励在城市能稳定就业、有稳定住房，具备一定经济条件和风险抵御能力的乡城流动人口先行退出，然后再根据其他乡城流动人口城市融合的能力与深度，逐渐推动其进入退出日程。另一方面体现为退出领域的渐进性。农村户籍、承包地经营权、宅基地使用权不必同步完全退出，可以先部分退出，如户籍先退出，或宅基地使用权先退出，或承包地经营权先退出，然后择机陆续退出其他权益，直至完全退出。

(三)优化退出路线

乡城流动人口农村退出应遵循“准退出”—“部分退出”—“完全退出”的路线。“准退出”就是乡城流动人口在保留户籍、宅基地使用权、承包地经营权及村集体相关权益的条件下，通过流转的方式将其经营权或使用权流转给其他村民、村集体或农业经济组织，以利益分享的方式保障自己的土地利益。“部分退出”就是将户籍、宅基地使用权、承包地经营权及村集体相关权益分离，而从其中的某个(或某些)领域退出，同时仍保留其他方面的权益；“完全退出”就是户籍、宅基地使用权、承包地经营权，以及村集体相关权益等完全从农村退出，这是实质性的退出，退出之后，与农村再无利益关系。该退出路线循序渐进，更易被退出者接受。

目前，乡城流动人口农村退出处于“准退出”阶段，即人虽进城，但农村权益都在。下一步应进入“部分退出”阶段。该阶段可首先推动乡城流动人口宅基地使用权退出。建立全国统一大市场的战略部署，为此提供了理论依据和实践可行性。特别是打通城乡房地产市场制度壁垒方面，可率先进行政策实验。赋予城镇居民农村闲置房屋购买权，这不仅可满足城镇居民到农村买房置业以度假或养老的需要，而且可以增加乡城流动人口的货币收入，提升城市购房能力，促进其农村退出，待时机成熟后，再推动户籍、承包地经营权退出。

(四)创新社会保障机制，以“城镇进入”推动“农村退出”

在建立全国统一的社保体系条件尚不成熟的情况下，建立省级城乡耦合、区域协调的社保体系将是积极的过渡政策。

1.将农村政策性补贴转化为城镇社会保障资源。

乡城流动人口农村退出后，政府可采取直接干预的办法，将现有的政策性补贴纳入其城镇社会保障体系中。具体而言，将农业直接补贴纳入退出者的养老保险系统，按比例划入其个人与统筹账户，这样可提高退出者的养老保险缴费水平，而缴费方式、账户结构、养老金计算办法则与市民相同，可有效提高社保待遇，对退出者产生较强的吸引力；政府还可提供一定额度的职业培训、医疗保险和失业保险补贴，并直接按比例划入退出者相应账户，实现医保和失业保险同城化。

2.实行“区域协调，分程核算”的社保模式。

乡城流动人口养老保险参保意愿低、缴费难和便携性差的问题，可通过“区域协调，分程核算”的社保模式解决。所谓“区域协调，分程核算”，就是在不同行政区内缴纳养老保险后，统筹账户里面的基金不必随人员流动而转移到其他行政区社保账户中，而是采取分程核算的办法，根据参保者在本行政区内的保费缴纳情况，计算出其应得的退休金，然后划入参保者全国唯一的社会保障卡账户中。举例说，假如某人在A市工作5年并参保，然后流动到B市，工作并参保了3年，此后又回到家乡附近的C镇定居并参保。那么，该人退休时，A市、B市和最后所在C镇分别根据其在本区域内的保费缴纳情况，计算出其退休金，并分别注入该人社会保障卡账户。这样无需转移就可接续，又可以有效保障参保者的利益，激发其加入城镇社保体系的积极性，推动农村退出。