“两邻”理念视域下的城市社区治理创新

李国青 郭美玲

[摘  要]当前我国城市社区治理以政府、社区与居民之间的纵向互动为主，社区中居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向联系与互动极为有限。以纵向互动为主的社区治理模式存在服务难以精准、治理成本增加、不利于居民自治等局限性。“两邻”理念为城市社区治理创新提供了新视角，即以强化社区中居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向联系与互动为切入点，促进纵向互动关系的优化，从而形成良性循环，实现社区的善治。

[关键词]“两邻”理念;社区治理;陌生人社会;居民自治

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）05-0069-06

[收稿日期]2022-04-01

[作者簡介]李国青（1972—  ），男，满族，辽宁绥中人，东北大学文法学院副教授，管理学博士，主要从事城乡社区治理、乡村振兴研究。

郭美玲（1998—  ），女，河北保定人，东北大学文法学院硕士研究生，主要从事城市社区治理研究。

2013年8月，习近平总书记考察沈阳市沈河区多福社区时强调：“社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。”[1]2017年6月，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调城乡社区治理要“形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围”[2]。习近平总书记提出的“与邻为善、以邻为伴”（以下简称“两邻”）理念具有怎样的深刻内涵？对我国社区治理创新具有怎样的指导意义？学者们对此进行了初步探讨。张雷在《新时代社区治理“两邻理论”初探》一文中，首次将“与邻为善、以邻为伴”概括为新时代社区治理“两邻理论”，并对这一理论的提出过程、基本内涵和重大意义进行了初步阐述。[3]之后，张雷和秦森又阐述了“两邻理论”对社会工作创新的现实指导意义。[4]有学者认为，“两邻”理念是新时代打造新型社区关系的新思路，是共建、共治、共享社会发展理念的基层化和具体化表达，开创了社会治理新模式。[5]也有学者将“两邻”理念具体化为互动、互信、互爱、互助和共商、共建、共治、共享，剖析了“两邻”理念所针对的社区治理陌生人社会困境、矛盾纠纷困境、集体行动困境、居民自治困境和社区归属感困境，并针对当前社区治理模式的弊端，提出了通过促进社区中居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向联系与互动重塑社区邻里关系的具体举措。[6]总的来说，到目前为止学者们对“两邻”理念及其对社区治理创新指导意义的研究还是初步的，缺少深入系统的学术研究。

一、社区治理中的纵向互动及其局限性

（一）社区治理中的纵向互动

当前我国社区治理以政府、社区与居民之间的纵向互动为主，其纵向互动主要体现在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制及社区治理的触角进一步向网格、楼栋、单元延伸。

所谓“两级政府、三级管理、四级网络”就是在市区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向管理体制，强调市、区、街道、社区四级管理服务网络。党和国家的路线、方针、政策，上级党委和政府的决策部署和服务规划，经由市、区、街道、社区四级管理服务网络，自上而下层层贯彻落实。社区直接与广大居民接触，宣传和贯彻落实上级的决策部署，并直接向居民提供各种社区服务。同时，社区作为党委政府与居民之间的桥梁和纽带，要向党委政府反映社区居民的诉求和呼声，做好居民与上级部门间的信息沟通。

鉴于对社区维稳以及精细化治理、精准化服务要求的不断提高，社区纵向治理和服务的触角不断向下延伸，社区治理单元不断细分，社区之下划分为网格，网格之下划分为楼栋，楼栋之下进一步划分为单元，分别配备网格长、楼长和单元长，推动社区治理和服务不断向网格、楼栋、单元延伸。当前，我国城市社区治理基本上形成了市—区—街道—社区—网格—楼栋—单元—居民的纵向互动模式。这种纵向互动模式具有较强的行政化色彩，虽然对于逐级贯彻落实上级的决策部署发挥了较好的作用，但在社区治理和服务方面也存在难以克服的局限性。

（二）社区治理纵向互动的局限性

1.难以为社区居民提供全面精准的治理和服务。就纵向互动来说，社区治理和服务针对的是原子化的、分立的个体，如社区居民中的照护需求、家庭矛盾、邻里纠纷等都需要社区提供单独的照护服务和调解服务。而政府和社区工作人员数量有限，掌握的资源也有限，因此，他们能够与广大社区居民互动的范围和频率，以及他们所能提供社区服务的针对性、种类、内容和所覆盖的人群，也必然是十分有限的。尤其是对于社区老年人、残疾人等弱势群体，一方面，他们解读政策信息、运用现代信息技术等能力较弱;另一方面，由于社区工作人员数量有限，提供社区服务难以做到社区群体的全覆盖，弱势群体的利益诉求往往无法表达、无处表达、无效表达，整个社区治理和服务存在许多盲点和薄弱环节。

2.增加了社区治理的难度和成本。在单纯的纵向互动关系中，政府和社区需要在了解居民个体需求的基础上进行针对性的治理和服务。随着我国城市化进程不断加快，城市社区数量和规模快速扩张，社区居民异质化程度也逐渐加深。不同群体具有不同的利益诉求、生活方式和价值观念，对社区公共服务和管理也会提出不同的要求。由于缺乏协调公共利益的合理机制与道德基础，多元化利益增加了原子化个体的理性行为及集体行动困境。[7]在此背景下，了解居民个体需求并提供针对性的服务会加重社区和政府的负担。此外，难以破解城市社区治理的“陌生人社会”难题。社区治理纵向互动形成的垂直关系网络将不平等的行动者结合到不对等的层级和依附关系之中，无论垂直关系网络多么密集，对参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作，无法很好地解决集体行动的困境。[8]社区居民关系疏远、信任度低，常常发生矛盾纠纷，且难以调和，需要社区出面协调;至于居民之间的互助与合作则更为困难，使许多本来可以由居民之间自行解决的问题，最后不得不交由社区或政府解决，又进一步增加了社区治理的难度和成本，降低了社区治理效能。

3.不利于社区居民自治。社区治理的纵向互动更多的是一种自上而下的单一向度，关注的重点是治理主体的不断向下延伸，忽视了居民在社区治理中既是被管理者也是管理者的特殊身份。在这种纵向管理体制中，替民当家、大包大攬、有事找社区、社区事务社区做等观念依然存在，加重了社区居民的依赖心理。居民对社区治理表现出“事不关己高高挂起”的态度，在政府、社区的治理和服务中处于被动接受的一方，主动参与社区治理的比例较低，且参与方式上以个体的原子化参与为主，居民之间往往由于缺乏有效的沟通而难以达成共识与合作，最终难以形成自下而上的、自治的、互动的社区治理体制，难以实现社区居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。

二、“两邻”理念与社区治理的新视角

（一）“两邻”理念直面社区治理的困境

“两邻”理念对社区治理之所以具有重大的指导意义，根本原因在于它直面社区治理的五大困境，突破了社区治理中单纯的政府—社区—居民纵向互动的思维模式，从加强居民与居民、居民与组织、组织与组织之间横向联系互动的角度提出了破解之道。

1.“两邻”理念直面城市社区治理的“陌生人社会”困境。当前，我国城市社区总体上处于“陌生人社会”状态，社区社会资本普遍呈现出缺失和脆弱的特点，邻里之间不相识、不往来，关系疏远，情感冷漠，信任度低，缺少互帮互助的氛围。这种情况极大地增加了社会治理的难度和成本。“两邻”理念就是要通过重塑社区生活中人与人之间的关系，还原中国社区“原初”的温情，实现居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的互动、互信、互爱、互助和共商、共建、共治、共享，破解城市社区治理中的“陌生人社会”治理难题。

2.“两邻”理念直面社区治理中的矛盾纠纷困境。在当前城市社区，邻里之间缺乏与邻为善、相互体谅的氛围，常常会因为噪音扰民、无序养犬、房屋漏水、停车占道、私搭乱建等问题发生矛盾纠纷，有时甚至非常尖锐，比如近期由噪音扰民催生的“震楼神器”以及由无序养犬引发的若干起严重社会事件。这些矛盾纠纷长期难以有效解决，“两邻”理念所倡导的邻里之间的善意与包容恰恰是化解这些矛盾纠纷的一剂良药。

3.“两邻”理念直面社区治理中的集体行动困境。奥尔森认为，集体行动存在着两大障碍：一是理性的无知，即在涉及集体行动的范围内，个人会意识到自己的影响无足轻重，并因此采取不负责任的态度;二是“搭便车”，即个人总是希望别人去努力，而自己坐享其成。在城市社区治理中表现为：每个人往往只关心自己家里的事情，对别人和社区公共事务漠不关心，社区居民组织难以形成，社区协商议事、公共活动和公益事业往往没人参与。“两邻”理念就是倡导居民走出家门，关爱他人，与他人一起参与公共生活，共同面对和解决社区公共问题。

4.“两邻”理念直面社区治理中的居民自治困境。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民自治应是社区治理的主要形式。然而，在实践中，社区治理行政化现象严重，居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治局面并没有形成，其根本原因在于居民在社区生活中组织化程度低，缺乏自治能力。“两邻”理念就是要创造条件，让居民在互动中增进互信、互爱、互助，在共商、共建、共治、共享中增强自治能力。

5.“两邻”理念直面社区治理中居民归属感缺乏的困境。“社区”原本是指人们由情感纽带结合在一起形成的社会生活“共同体”。然而，现实中的城市社区多由陌生人组成，生活在其中的居民缺乏社会联系和社会交往，很少参与公共生活。因此，居民往往缺乏对社区的认同感和归属感，感觉不被关心，也不关心别人。“两邻”理念不仅倡导邻里之间互爱互助，而且要以邻为伴，为每个人的心灵安家，让每个人都找到心灵的归属，从而不再孤独，获得由内而外的幸福。

（二）“两邻”理念为社区治理提供新视角

“两邻”理念将社区治理视角从治理主体的纵向延伸转移到治理客体的横向互动上来，从治理客体的角度切入，通过强化居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向联系与互动，增强他们互助合作、协商共治和集体行动的能力，使其由单纯的社区治理客体变成参与社区治理的重要主体，在减轻政府和社区负担的同时，进一步协助政府和社区进行治理。简单来说，基于“两邻”理念的社区治理模式可以概括为：以加强社区中居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向联系与互动为切入点，进而促进政府、社区与居民之间纵向互动关系的优化，最终形成一个横向互动与纵向互动互相促进的良性循环，从而实现社区的善治。

1.能够为社区居民提供全面精准的治理和服务。基于“两邻”理念的社区治理模式能够有效克服以纵向互动为主的社区治理模式的局限。横向互动搭建起居民关系网络，使社区居民由相互隔绝的原子化状态转变成一种密切联系的共同体状态，使得社区纵向治理和服务面对的不再是分立的个体，而是群体，便于社区了解居民需求，进而提供有针对性的治理和服务。

2.降低社区治理成本。“两邻”理念通过横向互动关系网络把社区居民联结起来，使居民之间的信任与合作得到加强，有助于解决集体行动的困境。居民之间互帮互助、协商共治，在减轻政府和社区负担的同时，可以协助其进行治理，从而降低社区治理成本。

3.提升居民自治能力。社区居民之间与邻为善、以邻为伴，才能打破陌生人社会人与人之间疏远冷淡的关系，实现社区生活中的互动、互信、互爱、互助和共商、共建、共治、共享，从而在没有政府和社区介入的情况下，就可以实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，从而极大提升居民自治能力。

三、践行“两邻”理念强化社区横向互动的举措

（一）创造条件促进互动互信互爱互助

互动是实现互信互爱互助的前提，居民在社区生活中的互动与交往被视为社区社会资本的主要来源，持续性的社会互动形成社区关系网络、信任与互惠规范，从而有利于社区公共事务的管理和公共产品的创造。因此要创造条件，强化社区居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的横向互动，通过互动，增强他们之间的互信、互爱、互助。

1.实施党建引领，强化互动领导核心。社区党组织是社区治理的领导核心，践行“两邻”理念，重塑社区邻里关系，离不开党建引领。首先，要实施社区大党建。以社区党组织为中心，联合各驻区单位党组织，建立联席会议机制、共驻共建機制，搭建起党组织间开放性的互联互动纽带。此外，要实施邻里党建。建立在职党员进社区制度，由社区党组织将在职党员和社区自管离退休党员进行混合编组，在社区党组织下面建立网格党支部，在网格党支部下面设楼院的党小组，充分发挥党组织的组织动员和党员的联系带动作用，组织带动社区各类组织及居民开展各种联谊活动、志愿服务活动、协商议事活动等。党员在活动中要亮出自己的身份，以实际行动引领社区居民践行“两邻”理念，促进社区各类组织之间、各类组织与居民之间以及居民相互之间的良性互动。

2.开展多彩活动，增强互动切身体验。社区居民“两邻”意识的形成、互动关系的重塑离不开各种丰富多彩的社区公共活动。社区活动要具有地域特色和多样性，地域特色指活动体现当地历史和文化，例如在当地的传统节日当天，开展与节日有关的活动，以增强居民对社区的认同感和归属感;不同居民群体的需求和兴趣不同，在活动设计时要考虑群体差异性，举办覆盖多层次群体的多样性活动，例如没有年龄和性别限制的趣味运动会、有奖竞猜、歌唱比赛等，以提高社区居民的活动参与度。在活动的参与中，可以使居民快速地熟悉彼此，增强居民“与邻为善、以邻为伴”的意识，提升集体行动能力。

3.培育社会组织，形成互动组织协同。为改变社区居民一盘散沙、互不联系的原子化状态，要充分发挥社会组织的连接和带动作用，为居民提供社会互动的空间，以弥补社会转型中不断减少的非正式邻里互动。[9]作为社区协同治理的主体之一，社会组织如社区服务中心、法律援助中心、志愿者组织以及各种文体组织等，能够有效弥补政府功能的不足，为社区提供专业化、多样化的服务，充分调动社区居民的互动热情。因此，要加快社会组织的培育，鼓励和引导社会组织进社区。与此同时，要培育发展以社区居民为主体的各类社区社会组织，例如以兴趣爱好、共同利益、公益服务为基础的合唱团、书画协会、养犬协会、老年协会、残疾人服务协会等，并在此基础上成立社会组织联盟，以社会组织联盟的名义多组织开展各项文体活动和志愿服务，将社区居民重新“组织”起来，共同参与社区活动和社区服务。此外，要创建社区商户联盟，增进商户间的交流合作，引导其开展商户环境卫生、消防安全、占道经营等方面的自查互查活动，以缓解居民与商户、商户与商户间的矛盾纠纷，促进良好邻里氛围的形成。

4.打造公共空间，提供互动物质载体。公共空间是“两邻”理念落地的物质载体，可以有效地将社区居民集聚在一起，居民之间的交往互动和活动参与往往从公共空间开始。因此，重塑社区邻里关系，强化居民横向互动，打造和利用好社区公共空间至关重要。对于新社区，要做好合理规划，配备社区居民人际互动的必备空间场所，例如社区文化场馆、中心广场、儿童活动区等，满足居民基本生活需求和社交需求，促进居民社交礼仪的学习和感情沟通，从而增加社区社会资本存量。对于老社区，要与时俱进，对无法满足当今居民美好生活需要的部分要积极进行空间再造，例如社区废旧厂房、老旧车棚等都可以打造成公共空间。此外，可以利用社区公共空间为社会组织提供办公场所，实施社会组织“安家”工程，为社会组织各类活动的开展提供便利，增加居民之间的互动。

5.搭建网络空间，推进互动纵深发展。如果说社区公共空间是以老人和小孩为中心的互动场所，那么社区网络空间则主要针对的是中青年群体，也是对社区空间互动的脱域补充。[10]网络具有超时空性，能够突破时间和地域的限制，将处于不同工作场所的群体联结起来，搭建起中青年群体间的互动桥梁。因此，社区要加强建设社区网站、微信群、QQ群、官方微博、电子信箱、微信公众号等网络空间互动平台，大力推进社区居民在网络空间的联系和互动。以微信群为例，社区要以网格为单位，由网格员建立微信群，除特殊情况外，确保每户至少有一个人加入该群，保证居民能够快速接收社区的重要通知和活动信息。通过微信群，邻里间建立起联系，大家互通信息，置换物品，相约聚餐、健身，开展志愿活动，讨论社区事务，推动互动向纵深发展，增强居民间的互信、互爱、互助。

（二）多措并举实现共商共建共治共享

社区居民在实现互动、互信、互爱、互助的基础上，就可以进一步就社区公共事务和公益事业实现共商、共建、共治、共享。

共商是社区居民集思广益、沟通协商的决策过程。推动社区居民共商共议，首先，要建立居民需求和居民意见收集机制。收集不同年龄段人员及特殊群体的需求和意见，并运用大数据手段进行分析和归类，引导大家对最关心、最直接、最现实的问题开展协商。其次，健全居民（代表）会议、社区事务协调会、听证会、社区事务监督评议会等协商会议制度，优化议题生成、内容确定、议事监督、结果运用等协商程序。最后，设立协商议事场所，其中包括正式议事场所和非正式议事场所。建立社区居民议事厅和网格居民议事厅，并辅助以“网上议事厅”“移动议事厅”“微提案”等平台，实现居民议事厅规范化建设全覆盖，方便社区居民定期参与协商议事;引导社区利用文化广场、休闲长廊等场地设立相对固定的议事场所，建设社区网站、微信群、QQ群、官方微博、电子信箱、微信公众号等非正式网络议事平台，不定期开展听邻说事、请邻议事、由邻评事等活动，使社区邻里之间形成密切的伙伴关系，共商共议解决关乎居民切身利益的难点问题。

共建是社区居民凝聚共识、面向共同体的构建过程。如果没有社区居民的参与，社区建设是不能真正开展起来的。提高社区建设的居民参与度，首先，要进行宣传教育，将共建思想体现在社区居民公约、社区文化墙等载体中，培养居民的参与意识，形成“社区是我家、建设靠大家”的良好氛围。其次，要为广大居民提供实实在在的服务，用关爱和服务把他们同社区紧紧联结在一起，使其切身感受到社区在生活中的重要地位，进而增强“主人翁”意识，共同参与社区建设。最后，要将社区共建的意识落实到具体实践中。引导居民共同参与社区建设规划的商议，使其达成共识并参与到具体的建设活动中，例如社区公共空间的打造、社区巷路的整治改造等。引导居民共同参与社区文化建设，一是居民共绘社区文化墙，通过涂鸦、墙画等大家喜闻乐见的形式，彰显“两邻”理念、文明创建、健康生活等内容，创建良好的社区文化环境。二是居民共办多彩文化活动，如“社区影像展”“共话社区故事”等，通过结伴参与，增进邻里间的互动和联络，并激发其对社区的认同感和归属感，进而构建社区共同体。

共治是社区居民群策群力、维护公序良俗的治理过程。社区共治的要义是社区居民的分工协作，社区工作者、社区志愿者、普通居民都可以视为社区协同共治主体，社区工作者引领专业服务过程，社区志愿者彰显能动的公益慈善气象，普通居民通力合作参与社区治理。具体来看，一是推动社区工作者引领专业调解服务，带动社区居民成立“邻里纠纷调处中心”，群策群力铸就社区和谐。二是汇聚居民力量，打造社区志愿者队伍。建立“以邻为伴”的群防群治网络，落实治安防范措施，定时定点开展大巡防，以打造平安社区环境，实现管理有序、秩序良好、人际和谐的目标。三是强化居民参与社区治理，赋予居民巡视、监督、发现问题上报等职责，培养其参与社区治理的主体意识和责任感，进而营造大家的事大家干、大家管的共治氛围。

共享是社区居民分享治理成果、迎接美好生活的收获过程。社区内一草一木的爱护，社区中互帮互助的践行，都有赖于社区居民的付出，也必然惠及每个个体和家庭。共享是共商共建共治之初的承诺，也是共商共建共治之后的获得。因此，首先，要以共商、共建、共治促进共享。社区居民结伴参与社区治理，从而共享社区治理成果。其次，要增强共享意识。政府应当发挥好宣传教育功能，普及文明共享理念，推进社区居民形成关于公共资源的文明共识和共享理念。最后，保障弱势群体的基本生活。深入践行“两邻”理念，构建起超越家庭亲缘性而达至社区地缘性的“公共美德”，有计划地整合多方力量，对贫困学生、空巢老人、残疾人等弱势群体进行有针对性的帮扶救助，用实际行动助力社区居民共享社区治理成果。

参考文献：

[1]习近平.社区建设要与邻为善、以邻为伴[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2013-08/30/content_2478143.htm.

[2]中共中央  国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[3]张雷.新时代社区治理“两邻理论”初探[N].中国社区报，2020-05-12（5）.

[4]张雷，秦森.社区治理“两邻理论”与社会工作创新[J].中国社會工作，2020（25）：20-22.

[5]刘平.“两邻”理念与中国特色社会主义基层社会治理常态化[N].沈阳日报，2021-04-01（8）.

[6]李国青.深入践行“两邻”理念  重塑社区邻里关系[N].中国社区报，2021-02-23（3）.

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[9]方亚琴，夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学，2019（07）：64-84+205-206.

[10]李艳丽，蔡芳媛.空间互动与社区认同：社区共同体培育的典型路径研究[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2020，33（5）：66-74.

责任编辑  宋桂祝