连云港公共财政支持技术创新模式研究

张 涛，陆 龙

（江苏海洋大学 商学院，江苏 连云港 222005）

一直以来科技创新备受社会关注，技术创新是推动经济增长的第一生产力，是应对国际形势前所未有变化的利器。

一、文献综述

关于政府财政支持科技创新的相关研究，国内学者从不同角度进行了研究，包括财政支持的定义、财政支持的方式、公共财政支持和财政支持的创新等方面。在财政支持界定方面，席鸿康和何丁（2019）认为，财政支持主要有两种类型：有偿、非刚性、间接补贴和部分补贴；自由、刚性、直接补贴、公共利益支出。根据支持项目的性质，采取不同的财政支持方式：竞争项目主要是间接补贴，公共项目主要是直接补贴。在金融支持的研究中，龚峰和曾爱玲(2015)认为，对科技创新的直接金融支持主要包括补贴、激励、贴息和政府采购四种形式。学者席鸿康和何丁（2019）认为，财政对科技创新活动的支持方式分为政府投资引导基金、政府和社会资本合作、政府购买服务、政策性融资四类。创新财政支持模式，进一步深化财政支持模式改革。在财政支持模式的研究方面，陆晓丽(2019)结合其他学者提出的财政支持方式，依据财政资助的直接作用对象，将我国目前财政资金支持科技创新模式分为：直接资助的财政补贴、税收优惠模式、资助金融机构的模式、资助创新人才的模式、政府投资引导基金模式等五类。在公共财政支持研究方面，按照市场关系分类主要有购买性支出和转移性支出。在财政支持创新的研究方面，国内研究主要集中在乡村振兴、农业、科技创新、企业、社会保障以及政策研究6个方向。对于公共财政与技术创新两者的关系，现有文献主要从以下三个方面展开：一是基于财政支持因素及效应分析：戴魁早和王梦颖（2020)认为，财政支出效应体现在地方政府土地财政对财政科技支出产生的偏向效应可能有利于地方创新投入增长。二是财政支持对技术创新的作用及必要性：秦善勇（2018）和胡绍雨（2021）认为补贴能提高企业的创新。三是财政支持技术创新的建议：胡绍雨(2021)认为，应提高财政专项资金的使用效率，积极引入绩效评价机制。秦鑫和林青青（2018)认为，应加大基础研究的投入力度，建立基础研究应用数据库。贾佳（2017)则认为，政府采购制度需要进一步完善。

综上所述，国内的研究大多是针对某一单位、某一区域或某一行业的财政科技投入效率的政策研究，普遍形成了加大地方财政科技投入有助于促进科技创新的共识，但基于微观数据的研究较少。对于连云港市来说，公共财政支持地方经济的研究还很薄弱，主要在财政支持乡村振兴、农业、社会保障等方面有少量研究，而公共财政支持创新的研究依旧空白。因此对连云港市地方财政支持科技创新开展针对性研究非常必要。

二、现状及问题

通过分析当前现状，找出连云港市公共财政支持科技创新存在的紧迫问题。

（一）公共财政支持技术创新现状分析

1.投入总量及研发经费强度。2020年，全市公共预算支出501.7亿元，全市累计减税减费120多亿元。2019年连云港市全社会研发经费投入66.98亿元，同比增长19.5%，占该地区国内生产总值的2.5%，同比提高了0.11个百分点,研发支出和投资密度达到历史最高水平。总体来说，科技投入总量及研发经费投入都在不断提高，但是与全国、全省相比还有较大差距，在全市在十三个市中仅高于宿迁，全市R&D经费投入目前依旧低于全省近1个百分点。因此加大财政投入、企业R&D投入，增加全市财政科技拨款，将极大助力连云港市企业发展，提升企业核心竞争力。

2.支持创新的投入方式。为了更好地鼓励各县区建立重大产业创新平台，2021年6月，连云港市印发《连云港市重大产业创新平台建设实施方案》（下称《方案》）。根据《方案》支持技术创新的方式如图1所示。具体来说，目前连云港市政府支持持技术创新主要从减税减费、财政支出政策、引导基金政策三方面入手。一是运用减税减费政策:减税减费政策通常包括一系列的减税和清理政策相结合。首先，“企业增值”试点项目完善了增值税扣除链，降低了税费成本。2021年上半年，连云港开发区超四千户企业享受税收优惠政策，累计实现减税降费2.1亿元人民币，促进经济高质量发展；如2020年1—9月份，康缘药业享受各类税费减免就达7348万元，其中仅社保费一项就减少了1448万元。减税降费为多种药品的阶段性临床研究提供了资金支持，企业研发创新的动力和热情被进一步激发。可以说，减免税费负担是连云港市政府支持企业技术创新的最重要手段之一，在力度及普及度上可以继续提升。二是进一步加大基础设施领域补短板力度。2020年以来全市先后下达省、区、市各级财政奖补资金3700万元，对2020年度新认定的、再次认定的和新增培育入库的省高新技术企业进行奖补。合理运用政府直接投资，通过资金来引导众多科技型企业加快产业转型升级。三是引导基金政策的运用，主要在两个方面设立贷款风险补偿资金池和连云港市政府投资基金。2017年，连云港市政府发布《连云港市政府投资产业发展基金管理暂行办法》，初始规模为2亿元人民币。支持中国制造2025战略规划的转型升级项目，资金主要投向江苏实体企业。总体来说，连云港市政府通过减税减费、财政支出政策、引导基金政策这三项投入方式在一定程度上为市企业科技创新发展注入了活力，但相比国内其他地区支持方式还相对单一。

图1 支持技术创新的方式

（二）公共财政支持技术创新问题分析

1.企业研发投入不足，自主创新能力较弱。2019年，江苏省R&D经费投入2779.5亿元，R&D经费投入强度2.79%，连云港市R&D经费投入强度2%。人们普遍认为，3%的研发投入强度只能维持一个公司的生存，而超过5%的研发投入可以使其在市场上具有竞争力。尽管近年来全市R&D经费投入强度不断提高，但是依旧不能满足企业需求。投资强度不高，企业没有足够的资金进行创新，创新能力和创新水平难以提高，制约了企业核心竞争力的进一步提升，这不利于城市的长期经济和社会发展。

2.创新平台建设滞后，行业相对比较集中。技术创新中心主要以关键技术研发、产学研协同推动科技成果转化与产业化为目标。但是目前由于重大创新平台建设滞后，缺乏源源不断的技术供给，难以支撑全市企业向中高端行业迈进。从创新型企业的角度看，研发活动主要集中在大中型工业企业和高新技术企业中，政府投资相对集中。

3.财政支持科技创新方式单一。当前市财政主要通过财政补贴和税收优惠两种方式来支持本地企业科技创新。较之于国内发达地区普遍采用的政府引导基金、政府采购、对金融机构进行风险补偿等其他方式来说，我市财政支持企业创新的手段稍显单薄。同时，支持的企业类型也相对单一，如当前市财政补贴主要针对一些特定领域的企业进行创新支持，但这些企业本身已具有一定的创新能力且已发展成熟，忽视了其他早期成长性好，但缺乏资金的中小型科技企业。

三、模式构建与支持技术创新形式

（一）模式构建

连云港市财政科技支持效率不高。同时，金融支持模式采用“一刀切”的模式，缺乏细化和精确性，没有充分考虑城市企业面积、规模、资金密集度等因素。鉴于这些情况，为避免政府做科技创新的主体，对企业研发创新进行“一刀切”式的补贴以及采用投资预算管理降低支持效率的情况，提出战略联盟模式，如图2所示。所谓战略联盟模式，即以市场需求为主导，以企业为主体，联合高校和科研机构，充分利用高校和科研机构的资源和人力进行研发，形成科研成果。企业、高校、科研机构形成战略联盟，政府全程只起到引导作用。

图2 公共财政支持技术创新战略联盟模式

（二）支持技术创新的策略

针对目前连云港市公共财政支持技术创新存在的问题，为加快实施市创新驱动发展战略，营造良好的创新创业生态环境，提出以下几点策略：

1.加强引导服务，营造良好创新环境。大众创业和创新需要创造良好的发展环境。市政府应积极发布一系列促进创业和创新的文件，包括简化行政管理和下放权力、金融支持等方面的鼓励和支持政策，以解开创新和创业的枷锁。各部门主管单位也要提高思想认识，高度重视大众创新创业的战略意义，进一步见加强宣传、加强调研，及时发现和解决市创新实践中的新问题、新状况，学习其他地区好的方法和模式，提炼形成可复制的经验并加以推广。

2.搭建创新平台，提升区域竞争能力。一要着力建设园区，集中优势资源，最大限度地发挥好高新区、国际物流园、东中西合作示范区等园区作用，将各园区打造成区域政策最好、条件最佳、竞争能力最强的高新技术产业发展引领区。二要积极对接“一带一路”发展倡议，通过构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，与“一带一路”沿线各国发展战略对接与契合，加大对外开放力度，推动新兴产业合作，优化产业链分工布局，提升区域产业配套能力和综合竞争力。

3.加大投入，增强企业创新能力。政府需要不断拓宽融资渠道，以财政拨款为主，金融贷款、企业自筹、社会集资为辅，形成创新型多元化融资体系。如大力推广“苏科贷”等科技金融产品。截至目前，市2021年“苏科贷”业务累计发放贷款超过1.22亿元；“富民创业贷”业务累计发放贷款3.06亿元，在一定程度上缓解了当地创新企业融资难的问题。同时，也要充分引导各行业龙头企业发挥创新带头作用，以此全面提升本市企业市场竞争力。

4.协同发展，提升传统行业创新能力。从全市企业来看，传统产业占有很大的比重，在保证大中型工业企业和高新技术企业投入的同时，也要加大传统行业的支持力度。加强企业技术改造的能力，联合高校及科研机构，共同瞄准热门高新技术领域，助力企业突破技术壁垒。同时，也要推进两化融合，即信息化和工业化的深度结合，促进传统产业转型升级，推进连云港企业全面向中高端迈进。