我国边境城镇体系建设的条件、价值与政策建议

孙久文 崔雅琪

(1.陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000； 2.中国人民大学 应用经济学院，北京 100872)

提要： 进入“十四五”时期，我国生产力由原来的沿海单向布局逐步向沿海内陆双向布局转变，新时代国家发展战略明确了边境城镇作为内陆对外开放直接窗口的重要作用，提出从区域协调发展的理论高度强化边境地区城镇功能的需要。研究认为，迈向现代化的我国边境城镇体系建设的基本战略要同国家战略紧密相扣，优化职能定位、空间结构和组织形态，主要任务是加快边境城镇对外开放发展、产业市场化发展、体系现代化发展和社会全面发展。未来建设我国边境城镇体系的政策措施，要考虑民族地区城镇化的特殊要求，城市与乡镇建设并重，增强节点城市引领作用，通过建设边境自由贸易区和边境开放经济带构建跨境合作机制，拓展边境城镇参与国际合作的领域。

自“一带一路”倡议提出以来，国务院先后印发了《关于支持边境重点地区开发开放若干政策措施的意见》《兴边富民行动“十三五”规划》等一系列文件，明确新时代边境城镇作为内陆对外开放直接窗口的重要作用，以及从国家区域发展战略的高度加快边境城镇体系建设的需要。迈入新时代，《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出要强化边境地区城镇功能。边境城镇将以此为指导，优化职能定位、空间结构和组织形态，作为对外开放的排头兵参与边境自由贸易区和边境开放经济带的建设，拓展边境城镇参与国际合作的领域。在国家“十四五”规划当中，进一步把边境地区的发展提高到一个新的高度，提出“推进兴边富民、稳边固边，大力改善边境地区生产生活条件，完善边境城镇体系，支持边境口岸建设，加快抵边村镇和抵边通道建设，推动边境贸易创新发展，加大对重点边境地区发展精准支持力度”，边境地区的建设与发展进入一个新的时期。

在此背景下，围绕我国边境城镇体系建设方面的主要历程与发展目标，贯彻国家“十四五”规划，需要系统梳理我国边境城镇体系现状及特征，研究边境城镇体系建设的总体战略、重点任务和政策举措，不仅对边境地区加快城镇体系建设、强化城镇功能、保证“十四五”时期实现共同富裕和区域协调发展具有重要意义，而且对我国依托“一带一路”经济走廊建立对外开放的战略高地，开启同中亚、南亚、西亚、东北亚、东南亚地区的亚洲国家的经贸平台，加快形成面向东欧国家的商贸物流枢纽，进一步发展高质量外向型经济，应对贸易保护主义，提高中国在经济全球化和世界舞台的影响力，具有深远战略意义。

一、我国边境地区城镇体系建设的特征与条件

面向“十四五”时期，国家大力实施区域协调发展战略，推动国民经济高质量发展。在这个新的发展阶段，中国高质量发展离不开各个地区的协同并进。作为一个海陆兼备的国家，中国拥有长约2.28万千米的陆上边境线。若将省级行政单位作为研究的空间尺度，边境地区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西以及甘肃共9个省(自治区)，总面积约为595.1万平方千米，同朝鲜、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、越南等14个国家接壤，具有得天独厚的区位优势[1]。新时代背景下，构建科学合理的边境城镇体系对2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国的战略意义重大。

(一)边境城镇体系及其特征分析

中国陆上边境线漫长，边境各省份分别处于不同的国际经济圈：东北三省与内蒙古东部面向东北亚，内蒙古西部和新疆沟通中亚，西藏朝向南亚，云南、广西以东南亚为重点发展对象。结合现有文献，将边境省份一分为五[1]，划分为五个地区展开对城镇体系的分析具有合理性。

1．东北边境地区

辽中南城市群和哈长城市群是东北边境地区城镇体系的核心。辽中南城市群位于东北边境地区南部，规划范围包括以沈阳和大连为中心的9个市，分别是辽宁省的沈阳市、大连市、鞍山市、抚顺市、本溪市、丹东市、辽阳市、营口市、盘锦市。总面积为8.38万平方千米。2020年常住人口为2821万人，GDP为1.90万亿元，分别占全国的2.04%、2.55%。哈长城市群由11个市州构成，具体包括黑龙江省哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、牡丹江市，吉林省长春市、吉林市、四平市、辽源市、松原市、延边朝鲜族自治州，总面积为27.85万平方千米。常住人口总数为4693万人，GDP为2.56万亿元，分别占全国的3.39%、3.44%，是东北边境地区城镇体系的关键组成部分，处于京哈广大动脉的北段，对推进新型城镇化、拓展区域发展新空间起着关键作用。

2.内蒙古边境地区

呼包鄂榆城市群是内蒙古边境地区城镇体系的轴心。呼包鄂榆城市群横跨内蒙古自治区和陕西省，规划范围包括：内蒙古自治区的呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市，陕西省的榆林市。呼包鄂榆城市群的总面积为13.17万平方千米。2020年常住人口总数为1006万人，GDP为1.42万亿元，分别占全国的0.73%、1.91%。内蒙古地域狭长，除呼包鄂榆城市群外，蒙东的呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟、赤峰市、通辽市也是内蒙古边境地区城镇体系的关键组成部分。与内蒙古边境地区相连的还有一段甘肃边境地区，边境线长65千米，属酒泉市肃北蒙古族自治县①。

3.新疆边境地区

新疆是我国面积最大的边境省份，形成“一圈多群三轴”的城镇总体空间格局。“一圈”指乌鲁木齐都市圈，是我国西北边境地区建成的重要经济增长极，发挥对外交流通道、重要能源工业基地和人文旅游交流中心的作用。“多群”指喀什-阿图什、伊犁河谷、库尔勒、克奎乌、阿克苏、库车、麦盖提-莎车-泽普-叶城、和田-墨玉-洛浦、阿勒泰-北屯、博乐-阿拉山口-精河等绿洲城镇组群[3]，是新疆新型城镇化的核心空间构成。“三轴”指兰新线城镇发展轴、南疆铁路城镇发展轴、喀什-和田新兴城镇发展轴。

4.西藏边境地区

西藏是我国人口密度最低的省区，农牧民居住分散，广大边境地区的发展面临诸多困难。在此背景下，加快特色中小型边境城镇建设对西藏繁荣稳定发展发挥着不可替代的作用。近年来，西藏在边陲小城镇的空间布局与组织形态架构中进一步强化中心节点城市——拉萨的带动作用，日喀则作为副中心城市的拱卫辅助作用也得到发挥，从而构成藏南宽谷山原城镇发展区、藏东南山地城镇发展区、藏东“三江”流域城镇发展区、藏北高原城镇发展区和藏西高原城镇发展区五个特色城镇区域。

5.西南边境地区

西南边境地区主要包括云南和广西两省区。云南省依据“强区、富带、兴群、促廊”的空间体系建设路线，开发“一区、一带、五群”为主体的点线面结合总体空间结构。“一区”指的是滇中城市集聚区，“一带”即边境开放城镇带，“五群”即滇西城市群、滇东南城市群、滇东北城市群、滇西南城市群、滇西北城市群，使得全省空间获得点轴扩散、带状辐射的充分开发。广西则按照协同发展、以大促小的边境城镇组织形态建设方针，凭借交通基础设施的桥梁作用，发展增长极集聚能力强、周边卫星城镇优势互补的城市群与城镇群，形成北部湾城市群和桂中、桂北、桂东南城镇群，涵盖全省约五分之四的城镇人口。

(二)边境地区城镇体系建设的现实条件

1.边境地区特殊的地缘政治环境

复杂多变的地缘政治问题始终制约着我国边境地区城镇体系建设。首先，边境地区与邻国接壤，扮演着抵御外部风险的角色，处于国家核心的战略地位，是维护国家安全的重要空间。因此，巩固和发展与邻国的政治关系，边境地区首当其冲。基于这一特殊的职能，边境地区城镇体系的建设形势愈加复杂，在建设过程中须因地制宜地进行合理规划与布局。其次，随着对外开放范围不断扩大、程度不断加深，特别是“一带一路”倡议的提出，国与国之间的交流愈加频繁，在边境地区形成全方位、多层次、宽领域开放格局的同时，也易滋生不稳定因素，进而阻碍边境地区城镇体系建设。再次，边境地区地形沿国境线狭长，城镇分布少，致使区域结构不稳定，城镇体系构建起来有难度。总之，囿于复杂多变的地缘政治环境，深化边境地区城镇体系建设任重道远。

2.边境地区多元的民族文化背景

我国边境八个省(自治区)面积约占全国总面积的57%(甘肃省面积未计算在内)，但2020年第七次人口普查数据显示边境地区常住人口不足全国总人口的18%，东北区、内蒙古区在2012—2020年还存在人口流出趋势，因此边境地区人口密度低，边境城镇体系中不易形成超大型城市。同时，边境地区大多为多民族聚居地，有着多元的民族文化。由于不同民族在风俗习惯、生产生活等各个方面具有独特性和差异性，即“十里不同风，百里不同俗”，导致边境地区的不同区域、不同民族间难以进行分工合作，制约着我国边境地区城镇体系的形成与发展。进一步，由于跨境民族的大量存在，加之部分边境线缺乏天然屏障，使得边境地区易受境外宗教文化和思想的冲击，出现民族分裂主义、恐怖主义、宗教极端主义等危害边境安全的成分，加剧边境空间分布的碎片化、分散化，严重影响边境地区城镇体系的建设。

3.边境地区失衡的经济发展水平

从不同的空间层次考虑，边境地区经济发展水平失衡体现为三个方面。其一，边境地区与其他地区的经济发展失衡。五大边境地区经济发展水平相对落后，主要表现在城镇化率低、人均收入少、教育水平落后、基础设施建设不完善、失业率高等方面，导致边境地区的城镇化体系建设落后于国家平均水平以及沿海地区。2020年我国常住人口的城镇化率已逾60%，新疆区、西南区、西藏区均在全国平均线以下，五大地区中最低的西藏区不足36%。其二，七大城市群和其他边缘城市经济发展水平失衡。五大边境地区先后建成哈长城市群、辽中南城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、藏中南城市群、北部湾城市群、滇中城市群等七大边境城市群。作为边境城镇体系建设的主要承载空间，七大城市群内并未包含边境地区内的部分“老、少、边、山、穷”的边缘城市。若城市群的极化效应大于涓滴效应，则城市群与边缘城市经济发展水平差距将持续扩大。其三，七大城市群内部经济发展水平失衡。核心城市集聚城市群或边境地区内的优势资源，可能对城市群内其他城市产生阻碍作用或不利影响，使得城市群内部一体化程度低，并随着不断的累积因果循环效应，加剧城市群内部的不平衡，阻碍城市群发挥其带动作用，不利于边境地区形成具有完整性、层次性、动态性的边境城镇体系。

二、我国边境地区城镇体系建设的评价

经过几十年的发展与建设，我国边境地区的城镇体系已经初具规模，对边境地区的经济社会发展起到了支撑的作用。具体来讲，我们从三个方面来评价这些作用。

(一)边境城镇体系建设对“一带一路”的价值评价

随着“一带一路”倡议的推进，中国与“一带一路”国家的国际区域合作，逐渐成为我国对外经济贸易的基本盘。国家在辽宁、黑龙江、云南、广西等4个边境省区共12个片区进行自由贸易区试点，试点面积覆盖479.59平方千米。边境地区由此迎来对外开放的新局面：一方面吸引外商投资能力增强，另一方面对外投资规模和质量提升。迈入新时代后，2020年边境地区外商投资企业数相比2012年增加13.5%②，促使外商投资总额几何式增长，2020年的投资额是2012年的3.7倍(见图1)。边境地区外商投资总额大致以2012年、2016年和2019年为重要时间节点，增长速率出现转折。2012年党的十八大召开，社会主义迈入新时代，“一带一路”倡议提出后外资企业进驻条件进一步放宽，投资总额稳步上升；2016年是“十三五”开局之年，“十三五”时期将加快民族地区发展置于战略高地，习近平总书记提出构建人类命运共同体的新思想，边境地区外商投资额“引进来”的速率进一步加快；2019年全国两会审议通过了《外商投资法》，通过完善政策法规更好地为外商投资企业提供服务与便利，投资额增速继续上扬。

图1 2012—2020年边境地区外资企业数及投资总额

对外经济合作“走出去”战略取得丰硕成果。进入新时代以来，全球经贸摩擦加剧、新冠肺炎疫情暴发、投资增长乏力，我国边境地区依托制度与政策优势，对外直接投资总额逆势增长，2012—2020年基本保持年均13.8%的增速(见图2)。分区域来看，东北区、内蒙古区、新疆区、西藏区、西南区对外直接投资总额的年平均增长率分别达到8.9%、23.1%、20.2%、81.1%、17.0%，形成对外开放发展的新动力。城镇体系是边境地区对外开放的重要空间依托，建立完善的边境城镇体系是推进边境地区连接“一带一路”战略的关键一环。具体地，要调整和优化边境地区城镇体系，推动边境地区形成中心城镇，在“一带一路”倡议的推进下，不断拓展对外开放的新空间。

图2 2012—2020年边境地区对外直接投资存量

(二)边境城镇体系建设对区域协调发展的作用评价

我国正在大力实施区域协调发展战略，推动经济高质量发展。在这个新的发展阶段上，结合“十四五”规划对高水平区域协调发展的要求，明确边境地区战略定位，助推边境地区构建完善城镇体系，有利于优化生产力布局，开创边境城镇体系与“十四五”生产力布局耦合发展的新局面。

判定中国内部区域协调发展水平的理论研究日趋完善。马涛等构造了“十四五”时期产业分工、基础设施、环境治理、公共服务四者协同联动的高质量区域协调发展机制[4]，谢宝剑[5]、王佃利[6]、罗富政[7]等学者分别从市场、政府或社会组织的角度与互动关系讨论了构建区域经济协调关系的动能，还有学者从公共服务、权力信任等特定方面研究提升区域经济协调的有效路径。这些研究为边境城镇融入全国高水平区域协调发展的局面提供了理论依据。但是，边境地区具有独特的经济地理特征，如产业单一，地缘狭长跨省，中小城镇数量众多，必须具体问题具体分析。

2020年，边境五大区域第三产业所占比重均提升至50%左右，整个边境地区第二产业占比降低至34.40%(见表1)，产业结构单一、以外贸服务业为主的现象依然存在，先进制造业发展遭遇掣肘。因此“十四五”时期边境城镇须着眼于产业高级化发展，选择若干边境核心城市进行重点开发，合理规划完整、特色、富有竞争力的产业布局，积极承接沿海地区制造业转移，使之成为带动边境地区经济发展、平衡全国生产力布局的重要区域增长极；促进这些区域增长极与其所在区域的边境中小城镇互联互通，深入探究边境地区城镇体系的多层次发展机制、分工和合作模式、相互依赖关系、要素流动模式等问题，逐步建设完善的边境城镇体系，促进高质量区域一体化发展。

表1 2020年边境地区产业结构 %

(三)边境地区城镇体系建设的综合评价

综上所述，建设边境城镇体系对边境地区与国家经济发展意义重大。城镇是人口的集聚区域，因此有必要从人口规模角度衡量边境地区城镇体系建设情况。本文利用城区人口数据计算齐普夫系数，该系数由位序-规模法则求得，是评价区域或城市等级体系广泛采用的方法，反映区域或城市人口规模与城市位序间的线性关系。齐普夫系数大于1，说明高位序城市与中、低位序城市间的差距较大，区域单中心空间结构特征明显；当齐普夫系数小于1时，区域空间结构相对均衡，中等位序城市数量较多，城市群空间结构趋于多中心化；若齐普夫系数等于1，城市群空间结构接近于理想化城市布局。由图3可知：(1)2012—2020年西藏、内蒙古、新疆和东北等四个边境地区的齐普夫系数始终大于1，边境城镇体系的单中心结构明显。(2)西藏边境地区齐普夫系数均值为2.061，核心区与边缘区间的人口规模差距明显，且有较明显的上升趋势。(3)内蒙古边境地区、新疆边境地区、东北边境地区的齐普夫系数均值相差不大，分别为1.281、1.121、1.073，2012—2020年四大地区单中心化结构较为稳定。(4)西南边境地区的齐普夫系数均值为0.957，区域空间结构相对均衡。

图3 2012—2020年五大边境地区的齐普夫系数

综合来看，我国五大边境地区的城镇体系仍待进一步完善。在进入新发展阶段、开启新发展格局的大背景下，考虑边境城镇体系的职能定位、空间结构、组织形态，从城镇体系的经济体量、人口规模、内需动力、产业结构、公共服务等方面，对城镇体系的建设进行目标定位。

三、“十四五”时期我国边境城镇体系建设的目标定位

“十四五”规划具体提出了边境地区城镇体系在未来五年建设的目标定位，这就是：进一步完善边境地区的城镇体系，发挥兴边富民、稳边固边的作用。

(一)边境城镇体系建设的基本战略

第一，要结合新时期国家发展战略，找准边境城镇体系建设的职能定位。基于边境经济欠发达、特殊区位优势和少数民族地理经济区等特征，兴边富民战略与“一带一路”倡议、西部大开发、精准扶贫、乡村振兴等国家战略作用区域有所重叠，新时代边境地区城镇化建设的深入，需要多重战略衔接配合，从而实现边境地区的现代化发展。特别地，边境城镇体系建设与“一带一路”倡议要打好“组合拳”，早在2017年国家发布的《兴边富民行动“十三五”规划》中就明确提出边境地区要积极融入“一带一路”经济廊道建设，发挥开放型经济战略高地的区位优势，以开放促发展。在“十四五”期间，建设和发展边境城镇更应注重与国家战略紧密结合。新中国成立70年来，尤其是改革开放40多年的时间里，国家陆续于边境地区创设共72个口岸，形成名副其实的对外开放前沿。在边境城镇体系建设中，要依托口岸城市、边境经济合作区和跨境经济合作区，加快边境各区域自由贸易区的建设，繁荣对外开放体系，完善边境地区跨境合作机制，进而促进边境城镇发展建设，形成良性循环。对外开放窗口的建设根基离不开人口的稳定与发展。现有研究显示，21世纪前十年我国边境地区人口主要呈南密北疏的空间分布格局，人口主要集中在地理位置重要的城市地区[8]。跨入“十四五”时期，边境地区城镇体系建设需要同时考虑对人口合理布局的带动作用，进而更好地完成边境地区促进民族团结、维护社会稳定与保卫国家主权的重要任务。

第二，要依托都市圈与城市群战略，优化边境城镇空间结构。边境城镇的中心城市与城市群是扩大对外开放的主要空间依托，科学规划边境城镇体系的发展和空间布局，特别是强化中心城市的带动功能，增加人口密度、经济密度，是边境城镇扩大对外开放的基本战略。沿海地区有京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群支撑区域经济发展，而边境城镇还缺少具备带动能力的大型城市群，亦没有国家中心城市[9]。统筹考虑边境地区城镇特殊的地理位置、人口条件与主权象征等因素，应抵边建立并政策扶持一批50万左右人口的中小型城市，例如黑河、绥芬河-东宁，防止边境城镇线向内萎缩。还要深入推行撤地设市，截至2021年，我国绝大部分地级行政单位均为地级市，现存地区仅有7个，均位于边境省份③。只有从作为省级政府派出机构的行政公署转变为具有相应财政能力和权限的人民政府，地方行政机关才能够高效地管理和发展辖区内各县域的经济水平，促进边境地区整体健康均衡发展。根据边境各省“十四五”规划，结合2021年4月国家发展和改革委员会印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中的要求，开设中心城镇试点是强化边境地区城镇功能、提高引产聚人能力的必由之路。随着一批新生抵边城镇的发展，边民将向边境抵边公路、边民互市贸易点、抵边聚居点适度集中，帮助边境城镇实现由“廊道”向“枢纽”的身份转变。随着边境中心城市聚集人口和产业并吸引国外的生产要素，边境增长极的增长力将进一步增强，促使形成建设边境现代化都市圈的良性循环。

第三，要落实军民融合与共建战略，强化边境城镇组织形态。完善的基础设施既是城镇化建设的重要支撑，也可为边防战备、执勤、军事管理和建设缔造有利条件。充分利用“十四五”时期生产力向西布局和“一带一路”倡议实施的有利契机，聚焦确保边境城镇边防安全和新型城镇化城乡融合发展的双重目标要求，坚定执行军民融合、平战结合的共建战略，最终加速边境城镇基础设施建设。随着基础设施和公共服务得到改善，可以全面增强边境城镇承载人口、连接城乡、支撑国防的能力，以及引产聚人能力。再者，从公共交通、公共教育、公共卫生、公共文化等多领域切实提高边境城镇寓军于民的服务质量，保障个人与企业多方主体的根本权益，能够促进边境城镇内部、边境城镇之间和跨境的经济交往以及戍疆战备合作，还能加剧人口的集聚和流动，促进农业转移人口城镇化，助力边境城镇增长极的形成。实现基本公共服务均等化也是推动边境城镇体系现代化建设的有效手段，有助于满足边境地区人民群众基本生活需要和促进机会均等，开创边境地区人民共享经济社会发展成果的生动局面，为提高对外开放的整体质量贡献力量。

(二)迈向现代化的我国边境城镇体系建设的路径与机制

1.以政策机制为主导，引导边境城镇对外开放发展

与我国其他地区城市相比，边境城镇产业基础本底差，虽然进出口贸易规模井喷式扩张，但是商品层次高低不齐，限制了对外开放乘数效应的充分释放。制度保障是提高边境城镇对外开放水平的根本保证，依托特惠的制度供给，改善边境地区经济对外开放的速度与质量是接下来一个时期的主要任务，但不可否认完成边境经济的全面跨越式发展存在难度。因此，发展边境城镇的适宜方略是重点扶植那些区位优势明显、具备特色产业基础、发展潜力佳的口岸，在条件优质的口岸县开展设市工作试点，赋予口岸地区政府更高的发展自主权。打造边境城市增长极，须避免政策制定的“不偏不倚”，才能筑就“政策高地”。针对目前发展遇到的困难，改革试点应该着眼于与国外的多元跨境合作机制、通关便利化以及对外贸易规范性等重要领域。以政策机制为带动，吸引各类优质生产要素向边境城市集聚，推动边境城镇对外开放由商品和要素流动型逐步向规则制度型转变。

2.以乡村振兴为主线，促进边境城镇产业市场化发展

城市系统的成长和升级与产业发展及分工深化的过程密切联系。边境地区城镇体系建设不仅涉及对外开放问题，也涵盖提升经济效率的产业发展问题。以往的兴边富民项目大多由政府主导投资规划，政府政策注重保障边境地区的社会福利，但缺乏对边境地区的产业扶持，致使边境地区提升自身发展的能力不足。因此，边境城镇的产业发展需要树立与乡村振兴战略紧密耦合的新模式，结合国家“十四五”规划对高水平区域协调发展的要求，助推边境地区构建完善的城镇体系。边境城镇的产业发展亟需摆脱被动输血的外源型发展模式，转向以提高自身发展能力的内生式发展模式，以边境产业市场化发展推动边境建设适宜消费城市，加快边境地区融入国内国际双循环的新发展格局。在国内大循环中，通过强化边境地区与内陆地区的产业分工与合作，深化双方的经济往来，规范化搭建全国统一市场，进一步发挥好市场机制在区域协调发展中的作用，由经济较发达的沿海-内陆地区拉动边境地区经济增长。在政府引导方面，强调以巩固拓展脱贫攻坚成果和促进实现乡村振兴为主线任务，改善边民生活条件，推进教育、文化、医疗卫生、旅游高质量发展；注重边境和民族地区特色比较优势产业培育，提升边境城镇经济发展的效率与质量；还要强化乡村振兴战略的人才支撑和引进，重视科技创新对边境地区城镇产业发展的支撑作用，搭建产学研联通共享的研发平台，结合技术转移共同实现边境地区城镇的均衡发展，解决边境城镇产业发展的瓶颈问题。

3.以强化中心城市建设为基础，加快边境城镇体系现代化发展

边境地区应正视区域内城市发展不足和欠发达地区仍将阶段性存在的现实，充分挖掘地区内部的比较优势，打造边境地区高质量增长极，实行对内对外两头开放的增长极协同发展战略。对内承接沿海地区新兴产业和先进制造业产业转移，基于地区资源禀赋和自然地理环境加强要素流动和优化配置，避免边境七大城市群间同质化产能建设，最终实现供需两端的高质量双循环发展。对外发展依托边境口岸城市的外向型经济，搭建起边境地区东西双向的对外交流通道。边境地区城市群与中心城市是扩大对外开放的主要空间依托。一旦实现高水平对外开放，能够丰富边境城市发展内涵和提高城市多样性，从而保证对外开放为边境地区发展带来足够的正外部性。因此，科学规划城市群的目标定位、空间布局和组织形态，尤其是加强中心城市的带动功能，是边境地区在城镇体系建设中的主要任务之一。以中心城市的产业为支撑提高自身的发展能力，践行“先富带动后富”的思想，将边境城镇资源优势转化为经济发展优势是建设边境城镇的“终南捷径”。

4.以民族团结为要求，促进边境城镇社会全面发展

我国边境地区地广人稀，少数民族聚居，安定的环境对于边境经济的健康可持续发展格外关键。边境城镇北部连接俄蒙欧大通道，西部发展中国-中亚关系与上海合作组织，西南对应中国东盟自贸区和中国与印巴关系。边境少数民族与周边国家民族在历史文化、宗教信仰、风俗礼仪、语言文字等方面具有相似性，存在适宜互联互通的文化特性。然而，与我国边境地区毗邻的许多周边国家的社会经济发展尚处在较低水平，在毒品交易、商品走私、非法移民等非传统安全领域对我国边境地区发展带来威胁和压力。因此，应加快制定完善边境地区与临近国家和地区的合作机制与规则，增进互信，避免冲突，维护边境稳定，为促进我国边境城镇社会全面现代化创造必要条件。迈入新时代以来，边境城镇在多个国家战略的叠加扶持下，经济社会面貌日新月异，边境地区人民群众生活质量有较大提高。未来，要继续正确处理好中央与边境民族地区的政府间关系，给予边境地区政府适度自主权，缔造和推进利好的开发政策，进一步探索和实践因地制宜、全面发展边境城镇的路线(见图4)。

图4 我国边境城镇体系建设的机制

四、我国边境地区城镇体系建设的政策建议

(一)增强节点城市增长极作用，提高边境地区生产要素配置效率

要充分发挥边境中心城市拱卫国门的区位优势，通过吸引各类优质生产资源向边境口岸城市集聚，打造跨境能源调配中心、贸易出口加工基地、国际商贸物流园区等产业发展的排头兵。还应加强边境五大区域、七个城市群间的合作与交流，敢于突破行政区划限制，破除资源要素跨区域流动障碍，提高土地、资本、劳动等生产要素配置效率。出于人口密度低和对边防安全的考虑，边境城镇体系中不宜涵盖超大型城市与特大城市，考虑边境地区的地理特征，可探索发展山地城镇化，平衡好边境经济活动在空间上的布局，集聚和分散都以适度为宜，不宜太过集聚招致边境城镇发展不均，也不宜过度分散使得资源配置效率低下。西藏、新疆等边境地区的重点举措是要加强边境集镇建设，而辽宁、内蒙古等省份则可依仗区域规划内城市群建设，以强化各节点城市溢出效应带动地区整体经济发展。

(二)加快民族地区城镇化的步伐，助推边境城镇健康均衡发展

推进民族地区城镇化，首先需要进一步推行撤地设市。在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的过程中，各省逐步实施了撤地设市的举措。除推行撤地设市以外，为深化边境民族地区城镇化，还可尝试提高建制市的级别，增加民族自治市和镇级市的建制，探索建立全国直辖市、地级市、民族自治市、县级市和镇级市共五个层次的市级行政级别[10]。在相关法律法规许可的前提下，谨慎地选择边境地区各民族自治州与民族自治县中条件成熟的自治州和自治县撤州撤县建市，建成民族自治市，使之融入国家城镇化发展大格局中；而在边境部分较为发达的地区(如辽宁省中南部地区)，考虑设立镇级市，令其承载吸收农村人口市民化的接纳地功能，从而推动边境城镇体系均衡协调建设。

(三)加快边境自由贸易区建设，完善边境地区跨境合作机制

完善边境地区跨境合作机制的重点任务之一是打造跨境自由贸易区。边境城镇体系在建设中可借鉴经济带的辐射形成机制，以已有跨境自由贸易区为节点，以“一带一路”经贸走廊为纽带，在同一通道上的城市和地区中确定新的跨境自由贸易区选址。同时，还可通过拓展自由贸易区建设的广度来丰富边境地区跨境合作机制。相较于边境辽阔的地域面积，现存试点的覆盖区域不足。随着经济的不断发展、城镇化率的持续提高，应逐步在未设立自由贸易区的4个边境省份进行试点，可选址在霍尔果斯、珲春、满洲里、普兰等边境口岸城市以及拉萨、长春、呼和浩特、乌鲁木齐等边境省会城市。边境地区口岸城市具有独特的地缘、族缘优势，随着试点片区之间的经济联系愈来愈多，在合适的时机将试点合作区升格为自由贸易区，支持网络化的边境城镇体系建设，有助于发挥口岸城市的辐射带动作用与人口产业聚集效应，成为边境地区的发展动力和支点。

(四)重点城市与乡镇建设并重，促进边境地区人口合理布局

首先，边境地区应推行“点-轴”模式，除继续支持边境若干城市群现有中心城市发展壮大外，还应重点激励满洲里、宽甸、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、塔城、可克达拉等边境城镇提升承载能力，打造一批50万左右人口边境中小城市的支撑体系。其次，囿于我国边境地区的生产生活条件，乡镇亦应成为边境地区城镇体系构建的重要一环。作为决定边境地区人口空间分布的关键因素，乡镇居民点具有较强的发展潜力与建设需求，在边境地区开展乡镇建设有助于引领边境地区人口合理布局。当前阶段，边境地区乡镇建设可与交通强国建设工程同步推进，如在川藏铁路雅安至林芝段、日喀则至吉隆、和田至日喀则铁路，边境公路G219和G331线与川藏公路G318线等战略骨干通道沿线，参考地质水文条件、国家战略需要、经济发展阶段等因素，挑选适宜的地点作为特色城镇建设试点。

(五)打造边境城镇高质量与数字化的基础设施

建立健全边境城镇基础设施，要统筹边境地区城镇内部、城镇间与跨境交通三个层次：一是城镇内部建设要对包括电力、通信、邮政、广播电视、城内道路等诸多领域进行加强，提升电力供应与网络服务稳定性，实施智慧广电固边工作，使得发展结果更多地惠及边民；二是边境地区城镇间交通网络有待加强，应加快建设集安至桓仁、珲春至圈河、泸水至腾冲、墨脱经察隅至滇藏界等边境抵边公路，同时在塔什库尔干、隆子、绥芬河等地区建设边境机场，在部分地区可设置军民两用机场；三是跨境交通建设要求遵循“以铁路为主、公路、水运、航空为辅”的基本方针积极发展，促进开放型经济的发展壮大。特别需要提出的是，要加快数字经济基础设施建设，让边境地区跟上全国的数字经济发展的步伐。

(六)增进公共文化服务保障水平

增进边境城镇公共服务水平是边境地区城镇化建设的核心要务。边境城镇应兴建以能源、环保、信息、教育、医疗为代表的社会服务类基础设施，从而抬高边境地区整体公共服务质量。基于边境地区多为民族聚居区的事实，宜有针对性地挖掘民族特色文化资源，举办诸如黑龙江国际鹤文化艺术节、新疆国际民族舞蹈节等多元文化活动，打造创新性公共文化服务运行机制。同时城镇体系在建设时要注重对少数民族特色村寨的保护，把握好“物质”与“文化”的关系，可以在西藏、新疆地区选择一批民族特色突出、地域优势明显的村镇，以加强民族文化传承和发展为目标，以完善村落设施为目的，以结合旅游资源开发、生态治理、特色产业发展为途径，建设一批民族风情小镇。

(七)改善抵边村庄居住环境

在国家“十四五”规划当中，专门就“抵边村庄”的建设做出安排。提出：“新建抵边新村200个左右，实现抵边自然村道路、电力、通信、邮政、广电普遍覆盖。”建议在已经完成的异地扶贫搬迁的基础上，逐步将部分居住环境、发展条件欠佳的原有边境自然村转移至基础设施与公共服务设施相对完善的宜居村落，支撑边境城镇的人口集聚力。同时在有条件、有需要的地点新建200个左右的抵边新村，以强化边境地区戍边功能，突出重点，统筹兼顾，引导边境地区城镇格局的优化与完善。

结 语

在“一带一路”背景之下，中国的边境地区不仅是区域政策干预的欠发达地区，更是中国向西开放的重点区域。边境地区具有地缘政治、民族文化和经济社会发展水平的差异性，产业结构单一和地域结构单中心化是边境地区存在的共同问题。要实现兴边富民就需要做好以下三点：中心城市建设和城镇化引领、边境贸易与跨境合作机制构建、数字经济提升与文化服务保障。

城镇化在边境地区发展中至关重要，其个体收入效应、地区开发效果和制度优化作用都十分明显。当前中国整体进入新型城镇化的发展阶段，构建边境地区的城镇体系对于优化人口布局、提升产业吸引力和地区发展水平都具有长远的影响。除了向西开放的发展方向，边境地区要积极融入中国国内的大市场，即以国内大循环为依托，逐步加入国际大循环。具体而言，借助京津冀、长三角、粤港澳、长江中游、成渝五大城市群形成的高质量市场体系和城镇规模，向东北、西南、甘蒙、新疆、西藏五个方向辐射。其中，京津冀、成渝两大城市群在空间上更临近边境地区，对其市场辐射力和交通可达性的要求更高。因此，构建统一大市场的要求极为迫切，并经历从产品、要素向制度环境的转变。

综上，自区域协调发展战略上升为国家重大发展战略之后，其覆盖的全面性、政策的复杂性、制度的适应性要求就应运而生。在国际经济遇冷和国内疫情反弹的双重压力下，拉动和提升内需是最佳方案，而其区域解决路径就是新型城镇化。因此，构建边境地区的城镇体系是兴边富民的必由之路，也是实施区域协调发展战略的成功之道。

注 释：

①鉴于甘肃的边境线比较短，且只涉及马鬃山镇，本文是按照省级行政单位进行研究的，故数据当中未包括甘肃省。

②党的十八大后，社会主义进入新时代，2020年为可获得的最新数据，故本文选择2012年和2020年为重要时间节点。数据来源于2020年国民经济和社会发展统计公报。

③分别为大兴安岭地区(黑龙江省)、阿克苏地区(新疆维吾尔自治区)、喀什地区(新疆维吾尔自治区)、和田地区(新疆维吾尔自治区)、塔城地区(新疆维吾尔自治区)以及阿里地区(西藏藏族自治区)，其中阿勒泰地区与塔城地区由伊犁哈萨克自治州管辖。