共同富裕视阈下生态补偿财政政策研究

崔惠玉

(东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025)

提要： 2021年8月召开的中央财经委员会第十次会议明确指出“要在高质量发展中促进共同富裕”，引发对高质量发展与共同富裕的大讨论。共同富裕是普遍富裕基础上的差别富裕，是物质生活和精神生活的全面富裕，是从部分到整体的逐步富裕，也是从低层次到高层次的过程富裕，更是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的全面提升。自2005年党的十六届五中全会首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则建立生态补偿机制”以来，生态补偿机制在实践中将“经济蛋糕”和“生态蛋糕”有机结合，实现了经济效益和生态效益的辩证统一，协调了生态保护者与受益者之间的利益关系，成为新时代实现共同富裕的重要手段。基于共同富裕视角，梳理了生态补偿制度的理论逻辑，提出生态补偿财政政策的建立应当以可持续为目标，坚持人本主义理念，完善纵向生态补偿制度，构建横向生态补偿引导机制，建立以政府为主导，多元化生态补偿机制，实现效率与公平的有机结合。

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征[1]。2021年8月17日召开的中央财经委员会第十次会议明确指出：要在高质量发展中促进共同富裕。会议对共同富裕问题进行了专题研究，探讨了共同富裕的内涵、实现共同富裕的路径、实现共同富裕的长期性、艰巨性及复杂性[2]。共同富裕是普遍富裕基础上的差别富裕，共同富裕必须通过发展创造更多的财富来实现，不可能靠现有财富的平均分配来实现，因此共同富裕不可能是同时、同步和同等的。共同富裕是物质生活和精神生活的共同富裕，更是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的全面提升，是国家治理体系和治理能力现代化水平的明显提高。共同富裕是社会主义的本质要求，从精准扶贫到区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，到党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念[3]，再到党的十九大报告提出的到2035年“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”和2050年“全体人民共同富裕基本实现”的具体目标，无一不表明共同富裕是公平和效率在更高层面的结合体和统一体。2021年《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》发布，共同富裕目标正式落地实施[4]。

共同富裕是高质量发展的价值目标，而绿色发展和协调发展则是高质量发展的重要内容。改革开放以来，我国经济得到了快速发展，同时也给生态环境带来了一定的损害，例如空气和水资源污染、土地荒漠化和水土流失、物种濒危灭绝等问题，生态环境可持续性降低，不利于经济社会可持续发展。2005年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”加快建立生态补偿机制[5]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也要求设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例[6]。2012年，党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。2013年党的十八届三中全会提出“要划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。这些纲领性文件在推动我国各地生态补偿实践方面起到了重要指导作用。近几年来，随着生态文明建设的不断推进，建立健全生态补偿机制已经成为新时代生态文明建设的重要着力点。尤其是党的十九大提出加快生态文明体制改革、建设美丽中国的新战略，并将建立市场化、多元化生态补偿机制作为生态文明体制改革的重要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将健全生态补偿机制作为绿色发展的重要内容，提出建立生态产品价值实现机制，制定实施生态保护补偿条例，进一步建立健全生态补偿机制[7]。2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要围绕生态文明建设总体目标，进一步推进生态保护补偿制度建设，发挥生态保护补偿的政策导向作用，对建立健全生态保护补偿机制提出具体要求[8]。总之，生态补偿机制在实践中将“经济蛋糕”和“生态蛋糕”有机结合，协调了生态保护者与受益者之间的利益关系，实现了经济效益和生态效益的辩证统一，成为新时代实现共同富裕的重要保障。

加强生态文明建设、实现共同富裕作为国家重大战略目标，两者既有相对独立的一面，又有显著的因果关系[9]。生态文明建设中的生态补偿机制是基于生态文明作为一种公共产品，是协调生态保护者与受益者利益关系的工具和手段，实质上是生态产品价值化的实现过程，当生态产品实现“有偿使用”的时候，“生态产品交易”能够有效提升农村居民的收入，实现城乡之间财富的转移，从而实现共同富裕。依靠生态补偿机制实现共同富裕，不仅要求生态资源在不同区域之间合理分配，而且要实现区域之间经济协调发展。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在优化资源配置、调节收入分配、实现经济稳定和发展等方面发挥了重要作用。因此，以共同富裕为目标，充分发挥财政政策在完善生态补偿机制中的作用具有重要意义。

二、研究进展

近几年来，我国在生态补偿领域的理论研究不断完善，具有中国特色的生态补偿机制在实践中不断形成。研究主要围绕以下几个方面。

一是关于生态补偿机制理论框架方面的研究。陶国根提出生态文明建设多元主体协同治理是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，认为生态文明建设多元主体协同治理的形成机制应着力从主体互动机制、资源整合机制、利益协调机制、监督惩罚机制和制度保障机制等五个方面进行系统构建，并从理念、机制和行动三个层面对生态文明建设多元主体协同治理的实现路径进行系统设计[10]。周晓博等基于国家治理的角度对生态补偿机制进行研究，将生态补偿界定为治理主体自愿谈判形成以完成特定生态环境活动为条件的契约，并据此治理生态环境外部收益问题的过程，既要符合国家治理特征，顺应国家治理的演变趋势，也要与其他外部治理手段有所区别[11]。彭文英等立足于生命共同体理念探讨跨区域生态保护补偿机制构建，认为跨区域生态保护补偿机制构建应遵循共建共治共享的区域共赢、权责统一利益义务兼顾、因地制宜分域分类有序推进、政府主导市场化运作全社会参与原则，按照生态系统服务的空间类型、功能类型、属性特征类型，构建“权责统一”的分域分类的跨区域生态保护补偿机制[12]。郑云辰从补偿主体的角度对流域生态补偿框架进行分析，认为多元化生态补偿机制的核心在于依靠多元补偿主体，去分担一个共同的补偿量，通过协同运作，实现多渠道补偿，从而提高生态补偿的效率[13]。

二是关于生态补偿核算方法的研究。刘超等认为需要通过建立动态价格体系，核算更加契合地区实际的生态系统服务价值，并且利用市场价值法、替代成本法、影子工程法等方法，构建生态系统服务核算的动态价格体系，对京津冀地区的生态系统服务价值进行合理测度[14]。李芬等采用费用分析法对三江源生态保护成本进行动态核算，并将生态保护成本作为生态补偿标准下限，从实际需求角度分析基于生态保护成本的生态补偿标准核算范围与指标体系[15]。杨海乐等将选择容量价值引入生态补偿标准和自然资源资产价值核算，值将经济发展状况与资源环境状况相融合，实现了经济社会发展与生态环境保护的价值统一[16]。王奕淇从公平的视角出发，认为补偿标准应在生态服务价值供给的基础上剔除本地区的自身消费[17]。

三是关于协调多元生态补偿体系各主体关系的研究。丘水林认为企业和社会的理性决策亦会导致集体行动困境，只能在局部性问题方面修正市场失灵问题，而政府则拥有行政权威和动员调用社会资源的能力，是弥补生态产品市场失灵的主导力量[18]。赵晶晶等通过研究发现，政府与市场在流域生态补偿中的关系演进以及实践探索过程均呈现出不断协同的趋势，协同过程应遵循平等-协同、生态服务价值定量化、成本最小化、效益最大化等原则，明确政府与市场的角色定位，合理界定政府与市场的作用[19]。邢华和邢普耀运用制度性集体行动分析框架，得出纵向政府可以运用其行政权威和信息优势进行干预，促进横向政府间协调发展合作倾向的产生；纵向政府可以运用激励政策和行政权威促进横向政府间合作的达成与执行；纵向政府亦可以增进横向政府间的信任和共同价值，促进自组织合作的产生[20]。

四是关于生态扶贫方面的研究。从价值取向维度来看，生态扶贫彰显出不断满足人民群众日益增长对优美生态环境的总体需求；从远景目标维度来看，生态扶贫战略在维护国家生态安全基线中的地位和作用更加显著；从体制机制维度看，生态扶贫战略凸显出人类在生态文明建设中的创造力与执行力，建构出多方协同推进的生态扶贫大格局[21]。张宜红和薛华通过研究不同生态扶贫实践模式，认为在实施过程中存在生态补偿政策依据不明朗、部分贫困户参与生态补偿扶贫存在障碍、生态补偿脱贫效应存在差异、生态补偿扶贫资金筹措使用机制不完善、生态补偿扶贫部门衔接不顺畅等困境，抑制了生态补偿扶贫实施效果[22]。李一花和李佳通过研究得出生态补偿政策实施可以显著改善居民贫困状况，自然资源规模的扩大和环境质量的改善正向激励减贫效应的实现;居民就业的多样化和城市化水平的提高可以促进减贫效应的实现[23]。

综上所述，现有研究大多是基于生态补偿本身的研究，进一步推动了生态补偿机制的建立健全和完善。但从长期来看，我国生态补偿机制存在补偿标准模糊、主客体识别不够精准、生态补偿绩效评价缺失等问题，从而降低了生态补偿机制的运行效率。本文基于共同富裕的视角，梳理了共同富裕与生态文明建设之间的内在逻辑，探究了为实现共同富裕目标生态补偿的财政政策导向，提出了共同富裕视阈下生态补偿财政政策的完善之策。

三、共同富裕视角下生态补偿的理论逻辑

(一)生态环境改善是共同富裕的必然要求

新时代的共同富裕具有鲜明的中国特色，既要实现人的全面发展，又要追求社会全面进步，即通过高质量发展满足人民日益增长的美好生活需要，通过扩大中等收入群体实现全体人民的共同富裕，通过缩小区域、城乡差距、推动基本公共服务均等化实现地区间共同富裕[24]。从经济学意义上来说，共同富裕是在按劳分配的基础之上，追求全民收入差距的最小化，既需要解决城乡之间的收入差距，又需要解决区域之间的收入差距，以满足经济社会和谐稳定发展。共同富裕也是“全面富裕”，不仅仅是经济上的共同富裕，也是精神上的共同富裕。

经济发展水平提高能够提高居民的“物质富裕”程度，生态环境改善能够极大程度上提高居民的“精神富足”程度。关于幸福指数的调查统计表明，人均GDP高的地区幸福指数未必高，人均GDP低的地区幸福指数也很难高[25]。这说明当地区经济发展水平提高、人均收入水平提高、居民生活质量有所提升、“物质富裕”程度得到更大的满足时，居民将更多的追求“精神富足”，追求高质量的生态环境。当生态环境质量得到改善，“精神富足”和“物质富裕”都得到满足的时候，这就意味着新时代所追求的共同富裕基本实现了；如果生态环境质量没有改善、“精神富足”的追求得不到满足时，居民幸福指数就难以提升。与此相反，当地区经济发展水平较低时，尽管拥有良好的生态环境，但是缺乏生态价值理念，难以实现生态产品价值转化，那么“物质富裕”同样难以得到满足，居民幸福指数也很难提高。因此，提高经济发展水平和改善生态环境都是共同富裕所要追求的目标，是实现共同富裕的必然要求。

(二)生态补偿机制有效推动共同富裕目标的实现

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，坚持人与自然和谐共生的理念。从经济学的角度来看，生态环境的保护者能够将“绿水青山”等生态环境转换为生态产品价值，能够提高拥有丰富生态产品地区的经济发展水平，提高人均收入水平，实现“绿水青山”向“金山银山”的转变。生态补偿机制是生态产品价值实现的重要方式，也是推进实现共同富裕的重要制度，能够实现生态效益与经济效益的辩证统一。生态环境的公共物品属性以及外部性的存在，使得生态环境领域“搭便车”现象极易发生，而承担维护生态环境重任的地区往往是经济不发达的地区，如果一味的为了追求经济发展而“搭便车”，就会使该地区陷入“经济贫困—生态贫困—经济发展缓慢”的恶性循环。因此生态环境保护应该以政府为主导，建立健全生态补偿制度。生态补偿制度是指以保护环境、促进人与自然和谐发展为目的，通过经济手段协调各利益主体之间的矛盾与冲突的制度安排，保障经济社会与生态的可持续性。一方面，生态补偿制度安排能够对生态环境的保护者、受益者、破坏者的权利和义务进行明确界定，划分生态补偿中的受偿主体和补偿主体，避免生态产品过度使用问题，减少“搭便车”现象，激励生态环境保护行为。另一方面，生态补偿制度能够协调生态环境保护者、受益者和破坏者之间的关系，按照生态环境保护成本以及生态产品价值，给予生态环境保护者一定的经济补偿，既激励生态环境保护者保护环境的积极性，又能够协调各地区之间经济发展水平，促进生态环境保护地区的经济发展，推动地区间实现共同富裕。

从公共产品的角度来看，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。共同富裕追求的是人人都平等的机会，生态环境作为公共产品，人人都应该平等的享有良好的生态环境。生态补偿制度能够有效解决生态环境作为公共物品以及外部性所带来的“搭便车”等问题，既能够通过激励生态保护者保护环境的积极性，实现生态效益；又能够促进生态环境保护地区经济发展，实现经济效益。在一定程度上促进生态环境保护地区形成“生态效益—经济效益—更高的生态效益”良性循环，将“生态蛋糕”和“经济蛋糕”的分配有机结合起来，实现经济上的“共同富裕”和精神上的“共同富裕”，达到经济社会与生态环境和谐共存、可持续发展的目标。所以，生态补偿机制为生态产品价值实现提供了新方法，推动了共同富裕目标的实现。

(三)生态补偿是建立共同富裕长效机制的重要途径

从本质上来说，共同富裕并不是简单意味着财富分配的平均度问题，而是持续提升人们创造财富的能力。因而共同富裕的充分必要条件是保障所有人获得基本能力[26]：可持续的创富能力和协调发展能力。而生态补偿机制的建立能够为人们提供创造财富的途径，提升人们“共同致富”的能力(见图1)。一方面，生态补偿机制通过实现生态产品价值，为生态环境保护地区人们提供收入来源。生态环境重点保护地区往往是经济不发达地区，人们收入来源较窄，教育水平落后，生态补偿机制能够使当地居民充分发挥自身所长，利用其对于当地生态环境的了解，通过保护生态环境来获得收入，进而能够获得更高的教育水平和生态环境保护技术，创造财富的能力又得到进一步提升，逐步实现共同富裕。另一方面，生态补偿机制通过资金重新分配，实现区域协调发展。生态补偿机制能够使不同地区之间通过协议等方式达成合作，实现资金从生态产品受益者向生产者转移，不仅能够激励生态产品生产地区进一步保护生态环境的积极性，而且能够为生态产品生产地区经济发展提供机遇，增加经济发展动力，进一步实现区域之间协调发展。

图1 生态补偿与共同富裕逻辑关系图

四、共同富裕视角下生态补偿的财政政策导向

(一)共同富裕视角下生态补偿财政政策的必要性

建立完善生态补偿机制实现“经济蛋糕”和“生态蛋糕”的辩证统一，是推动共同富裕实现的必然要求。共同富裕追求全民收入差距的最小化，既需要解决城乡之间收入差距，又需要解决区域之间收入差距。而生态补偿机制的建立和完善，既要协调不同区域之间利益关系，又要鼓励和引导不同区域参与生态补偿的积极性。从公共产品视角来看，共同富裕和生态文明建设都是公共产品，如果仅依靠市场手段调节，势必产生“免费搭车”和“外部负效应”现象，财政作为连接经济、社会、政治三个子系统的纽带[27]，通过财政政策的制定参与经济社会发展，在优化资源配置、调节收入分配、实现经济稳定和发展等方面发挥重要作用。通过财政政策来建立和完善生态补偿机制不仅能够有效的协调不同区域之间的利益关系，又能够利用财政资金鼓励和引导地方政府参与到生态补偿机制中，充分发挥生态补偿机制保护环境和促进社会公平的作用，助力共同富裕目标的实现。

(二)建立可持续的生态补偿财政政策

生态补偿机制的建立为实现共同富裕提供了新思路。共同富裕目标的实现是通过提升人们创造财富的能力来实现的，从而保障共同富裕的长期化。同时共同富裕目标也对生态补偿机制提出了新要求，即建立可持续的生态补偿制度。由此，生态补偿财政政策的制定和完善应该以实现共同富裕长期化为目标，建立可持续的生态补偿财政政策。可持续的生态补偿财政政策就是要求财政政策制定能够为生态环境保护地区提供持续创造财富的能力，包括稳定的政府补贴、有序的多元化生态补贴、适当合理的产业转型以及良好的生态环境等。首先，生态补偿财政政策的制定应当为生态补偿机制提供稳定的资金来源。不仅要建立合理稳定的地方政府财源体系，为地方政府参与和引导生态补偿提供资金支持，而且财政政策的制定应当激励市场、社会等多个主体参与到生态补偿当中，引导多元主体建立持续、稳定的生态补偿资金投入体系，以此来保障生态补偿机制的稳定和可持续。其次，生态补偿财政政策应当帮助生态环境重点保护地区建立可持续的产业结构。生态保护重点地区往往是经济发展相对落后的地区，只有建立以绿色产业为主的产业结构，才能在保护生态环境的同时，为当地提供可持续的财政资金来源。最后，经济可持续也意味着生态可持续。生态补偿财政政策不仅要帮助环境保护重点地区发展经济，也要帮助其提高生态保护能力，实现生态环境的可持续，这也是实现共同富裕目标的必然要求。

(三)构建人本主义逻辑的生态补偿财政政策

共同富裕视角下的生态补偿机制的构建应当以人民为中心，遵循人本主义逻辑，充分体现人们在生态保护中的主体性、创造性和文明性，形成“人的发展—生态环境改善—人的发展”的逻辑框架。将人的发展作为生态补偿财政政策的出发点和落脚点，实现目标和手段的有机统一。一方面，生态补偿财政政策的制定应当从人的发展出发，通过提升人的能力来实现生态环境改善和生活水平提升，这也是实现生态补偿和共同富裕可持续的重要方式。生态补偿财政政策通过鼓励“人人参与”“人人努力”来促进人的能力提升，促进人的全面发展。另一方面，生态补偿财政政策应当以人的发展为最终目标，既包括人均收入的提升，实现“物质富裕”，又包括人能力的提升，实现“精神富足”。传统的物本主义逻辑以物的发展为最终目的，忽略人在发展中的重要性，难以具有可持续性。人本主义逻辑的生态补偿财政政策能够充分激发人的潜能，调动人们发展的积极性，同时实现人的发展和物的发展。

(四)构建兼顾效率与公平的生态补偿财政政策

共同富裕视角下生态补偿机制是公平和效率的统一，实现“生态蛋糕”与“经济蛋糕”的有机结合，既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”。生态补偿机制能够赋予生态产品可核算、可实现的价值，使生态环境保护地区能够从保护生态环境、提供优质生态产品中受益，将生态优势转化为发展优势，从而缩小地区发展差距、推动共同富裕。生态补偿财政政策的制定既要实现生态领域的效率与公平，又要兼顾经济领域的效率与公平。在效率原则指导下，生态补偿机制通过实现生态产品价值，既激发了生态保护地区保护环境的积极性，提高改善生态环境效率，又为生态保护地区的居民提供收益来源，提高当地经济发展水平，实现人均可支配收入的增加。在公平原则指导下，生态补偿机制赋予生态产品公平价值，不仅使每一个都能够公平的享受到生态补偿所带来的生态效益红利，实现全体公民满意程度的提高，而且能够通过转移支付、政府引导建立生态产品交易市场等方式，加强区域合作，实现资金的转移和公平分配，推动共同富裕目标的实现。所以生态补偿财政政策的制定要充分发挥出生态补偿机制兼顾效率与公平的特点，使其更好的助力共同富裕的实现。

五、 共同富裕视角下生态补偿财政政策的选择

(一)完善纵向生态补偿制度

纵向生态补偿制度是指中央政府通过纵向转移支付的方式为生态保护者提供资金支持，是生态补偿资金的重要来源之一。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》指出，在纵向生态补偿方面主要措施是要加大对重点生态功能区的转移支付力度，例如对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出地区的转移支付；同时建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制；探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，适当减少补偿资金规模。在完善纵向生态补偿制度方面主要采取的财政政策措施主要包括以下两个方面。

1.加大均衡性转移支付对于生态因素的考量

均衡性转移支付在资金使用过程中，地方政府具有较大的自主性，能够根据当地的实际情况，将资金在生态保护和经济发展之间合理分配，是中央对地方生态补偿最重要的转移支付方式。根据2019年中央对地方均衡转移支付办法规定，某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+省对下均等化努力程度奖励资金。其中均衡性转移支付系数按照均衡性转移支付总额、各地区标准收支缺口总额以及各地区财政困难程度系数①等因素确定。目前中央对地方均衡性转移支付主要取决于地方政府财政收支缺口以及地方政府困难程度等因素，缺少对于生态因素的考量。因此，在完善纵向生态补偿过程中，应当在均衡性转移支付额度确定时加入对于生态因素的考量，可以按照生态环境保护地区保护生态环境的成本和取得的收益，在综合考虑当地生态环境保护情况、经济发展情况和财政收支情况的基础上，适当增加生态环境保护地区均衡性转移支付力度。例如，在原有均衡性转移支付系数中加入生态环境保护因素，增加生态保护地区生态补偿资金数额。同时，在将生态因素加入均衡性转移支付额度确定过程中，应充分考虑各地区的实际情况，合理确定生态因素补偿标准，既要按照水资源、森林资源、大气等各项生态产品保护难度确定生态因素在均衡性转移支付中所占的比重，又要综合考虑各地区保护生态环境的能力和努力程度，充分发挥均衡性转移支付对于生态环境保护的作用，缓解生态环境保护地区经济发展与保护环境之间的冲突。

2.提高专项转移支付资金安排的合理性

专项转移支付也是纵向生态补偿的重要方式之一，对于弥补生态保护成本，缓解生态保护与经济发展之间的矛盾发挥着重要作用。例如，2008年我国开展了重点生态功能区转移支付，对主体功能区划中禁止开发区与部分限制开发区进行补偿，补偿范围从2008年的221个县域扩展到目前的818个县，补偿资金从60.51亿元提高到2020年的794.5亿元[28]，极大缓解了重点生态功能区财政压力问题，提高了该地区生态保护的积极性。但是从目前来看生态补偿专项转移支付资金安排仍需要进一步完善。一方面，生态保护专项转移支付项目存在重复交叉现象。例如森林、草原和风沙区等生态工程项目与重点生态功能区之间紧密关联，补偿区域没有明确的边界，重复率比较高，降低了转移支付资金使用效率，容易造成资金浪费[29]。应当对生态补偿专项转移支付资金进行整合，统一配置资金，细化资金使用方向，避免资金在紧密关联项目之间重复使用，提高生态补偿效率。另一方面，细化生态领域专项转移支付补偿对象。现阶段生态补偿专项转移支付仅仅对于资金使用方向做出规定，但没有具体细化到某一补偿对象，降低了生态补偿效果。应当充分了解各项生态补偿专项转移支付目标以及想要达到的效果，细化各项责任，明确责任主体，完善生态补偿专项转移支付资金分配方法，对于生态保护责任主体的成本和收益进行合理测算，进而精准确定专项转移支付补偿对象，避免资金浪费。

(二)构建横向生态补偿引导机制

《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出，我国横向生态补偿机制主要在于巩固跨省流域横向生态保护补偿机制试点成果；鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治；推动建立长江、黄河全流域横向生态保护补偿机制等方面。横向生态补偿机制能够通过地方政府间横向转移支付，调节生态环境保护者与受益者之间的利益关系，从而有效解决生态环境保护外部性问题，弥补纵向生态补偿机制的不足。但是从目前的财政体制来看，地方政府间缺乏有效的沟通协调方式，生态环境保护者和受益者之间责任难以界定，很难实现各地区协调发展、实现共同富裕的目标。因此需要构建横向生态补偿引导机制，明确界定中央政府和地方政府事权和支出责任，由中央政府引导地方政府间形成稳定的横向生态补偿机制。

1.明晰生态领域事权和支出责任

生态领域事权和支出责任的合理划分是建立健全生态补偿机制的基础，也是构建横向生态补偿引导机制的前提。从当前来看，生态环境领域中央和地方政府间事权和支出责任划分还存在着一定的模糊之处。一方面，2020年《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对生态环境领域中央和地方政府事权和支出责任进行了改革[30]，但在生态领域中央和地方政府事权与支出责任划分仍没有细化。虽然跨区域生态保护由中央和地方共同承担，但是并没有具体规定中央和地方承担支出责任的比重，尤其是生态保护重点地区往往难以负担保护生态环境的全部成本，需要中央政府承担更多的支出责任。另一方面，地方政府间事权和支出责任难以明确界定。生态环境保护具有极强的外部性，生态效益极易外溢到其他省份，但是地方政府往往只承担本地区的支出责任，对于其他地区外溢的生态效益承担事权和支出责任的积极性很弱。地方政府间在生态领域事权和支出责任存在着模糊地带，难以形成生态治理协作机制。清晰、明确地划分中央政府与地方政府、地方政府间事权和支出责任，才能构建稳定的横向生态补偿引导机制。首先，细化中央和地方政府事权和支出责任。在跨区域生态环境保护方面的事权由中央和地方政府共同承担的基础上，加强中央政府对于生态环境重点保护地区的事权和支出责任，减轻地方政府负担。例如三江源地区地方政府财力难以支撑生态保护责任，应当将其事权和支出责任归于中央政府，由中央政府负责三江源地区生态环境保护。其次，合理划分地方政府间事权和支出责任。对于外溢性较强或者跨区域的生态环境保护事权和支出责任，应当根据各地区的收益情况，合理明确地划分地方政府间事权和支出责任。

2.充分发挥中央财政资金的引导作用

中央政府在地方政府间横向生态补偿机制形成过程中起到至关重要的作用，中央财政资金是中央政府引导地方政府形成横向生态补偿的重要手段。首先，实施相应的激励手段。按照早建早补、早建多补、多建多补的原则，给予建立横向生态补偿的地区一定资金奖励，提高地方政府建立横向生态补偿的积极性。同时，横向生态补偿更加关注的是生态效益，中央政府奖励资金应当更加倾向于横向生态补偿产生生态效益明显的地区。而对于生态环境更加恶化，并且未积极建立横向生态补偿的地区，实施一定的惩罚或者合理缩减中央转移支付金额。其次，在横向生态补偿机制建立初期中央政府给予一定的资金补贴。生态补偿所产生的生态效益难以在短时间内产生效果，生态补偿的受益者难以在短时间内享受到生态效益所带来的经济效益，这就使得生态补偿受益的地方政府难以承担横向生态补偿所需资金，因此横向生态补偿机制难以建立。因此，对于财政自给能力差的地方政府，中央政府可以给予一定的横向生态补偿资金补贴，帮助其建立横向生态补偿机制；对于财政能够自给自足的地区，可独立承担其建立横向生态补偿所需资金。同时，要通过正确处理生态效益与经济效益之间的辩证关系，尽量缩短生态效益的滞后期，形成生态经济系统内部的时间协调[31]。

(三)建立以政府为主导，多元化生态补偿机制

生态补偿制度的资金来源大多是以中央政府转移支付或者地方政府间转移的形式，但是转移支付资金有限，往往不能完全满足生态补偿机制的资金需要。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》指出，应该以政府为主导构建多元化的生态补偿机制，包括补偿主体多元化、补偿方式多样化等，例如在合理科学控制总量的前提下，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，逐步开展市场化环境权交易等。在多元化生态补偿机制构建的过程中，财政政策可以发挥如下作用。

1.优化生态税收体系，鼓励市场和社会参与生态补偿

在生态补偿中政府、市场和社会主体都发挥着重要作用。政府补偿主要是通过转移支付等方式进行，市场补偿主要是在法律法规规定的范围内进行的产权交易等方式，而社会补偿是指在政府引导下，由社会公众组织通过组织协议进行的补偿，主要包括非政府组织参与型补偿、社会及个人捐助等形式。政府补偿既需要充分利用生态产品价格、数量等市场工具，又需要调动社会力量来补充；市场补偿既需要在政府相关规制下进行，又需要接受社会公众的监督；社会补偿则需要政府补偿和市场手段的配合[32]。因此生态领域税收政策能够充分调动市场和社会主体参与生态补偿的积极性。首先，对参与生态补偿、购买生态产品的市场主体实施税收优惠政策，实行增值税或企业所得税税收减免制度，激励市场主体参与生态补偿，构建多元化生态补偿融资渠道。市场主体作为生态产品的受益者，有责任对生态产品生产者进行资金补偿。但是由于生态产品的公共物品属性，市场主体很难意识到自身参与生态补偿的责任。因此可以通过税收优惠政策加以宣传，既可以让市场参与者了解自身在生态补偿中的责任，又可以提高市场参与生态补偿的积极性。其次，利用税收优惠政策，鼓励开展多元化生态补偿方式。以资金补偿为主的生态补偿方式难以具有可持续性，应当增加人力、物力、教育资源以及技术等方面的生态补偿，探索生态补偿新方式，将“输血式”补偿转变为“造血式”补偿，提高生态补偿的可持续性。例如，以政府为主导，在生态环境重点保护地区建立生态园区，对生态园区企业和支持生态园区的企业实行增值税、企业所得税等税收优惠政策，鼓励企业加大对生态园区进行技术、人才支持，创新生态产品技术研发，积极拓宽销售渠道，促进生态产业高质量发展。

2.建立生态补偿基金，合理界定政府和市场责任

建立生态补偿基金能够对分散的生态补偿资金统一管理，提高资金使用效率，促进生态补偿机制长效化发展。首先，按照政府、市场和社会各主体在生态环境方面的受益范围和各自的责任，合理划分出资比例，例如政府应当综合考虑生态产品的公共物品属性、生态效益对于地区经济发展水平和税收收入的影响；市场应当考虑生态产品的经济效益等。其次，生态补偿基金的管理应当通过市场化的运营，能够在一定程度上解决生态补偿资金不足的问题，达到收支平衡，给予生态环境保护者更多的补偿资金，以维持生态补偿机制的长效运行。最后，在生态补偿基金的基础上建立信息公开平台。生态补偿基金是将生态产品的生产者与受益者联系起来的重要纽带，建立信息公开平台既能够使生态补偿筹资情况更加公开透明，又能够将每笔资金的流向和其产生的生态效益更好的向社会公众说明，接受公众的监督。

(四)制定合理的生态补偿绩效评价体系

合理的生态补偿绩效评价体系是建立健全生态补偿体系的重要方式，能够更加有效的监督政府对生态补偿资金的使用，同时能够为评价生态补偿机制建立的效果提供科学的方法，为生态补偿机制奖惩办法提供依据，更好的激励地方政府有效的利用生态补偿资金，保障生态补偿资金真正用于生态保护和经济发展。

1.建立多元主体参与的绩效评价体系

构建多元主体参与的绩效评价体系是多元化生态补偿机制的必然要求。政府、市场和社会共同参与到生态补偿绩效评价体系中，一方面，能够对生态补偿产生的效果进行全方位、多角度的评价，使得绩效评价更加全面、客观，有效避免主观臆断和腐败现象的产生。另一方面，能够提高全民生态环境保护意识，政府、市场、社会主体形成统一战线，共同推动生态补偿机制的建立。建立多主体参与的绩效评价体系，首先，要构建多元主体生态补偿信息公开平台，提高生态补偿资金使用透明度。生态补偿信息只有得到充分披露，提高其透明度，才能提高政府、市场和社会主体对于生态补偿资金使用情况的了解程度，以便更加客观、公正的参与到绩效评价中，保证评价结果的真实性。其次，适当的引入第三方机构进行专业化评估。第三方机构专业性的评估机构能更科学、合理、客观，具有一定的权威性、公正性、规范性和专业性。同时引入的第三方主体需具备相应的行业资质和社会威信，以保证绩效评价的权威性、公正性和客观性。将政府、市场、社会以及第三方机构评价结果按照一定的标准，制定综合性指标，进而确定最终的绩效评价结果。

2.合理确定生态补偿绩效评价指标

生态补偿评价指标的建立应该以结果为导向，这里的“结果”主要指以生态效益与经济效益指标为主，结合地方政府努力程度、生态补偿多元化程度等指标进行综合评价。其中，生态效益主要表现为生态补偿制度实施后生态环境质量的改善情况，但是由于生态效益短期内难以显现出来，所以应当在最近几年的基础上对生态环境情况进行合理预测，进而判断生态补偿制度的生态效益。经济效益主要表现为生态补偿受偿地区经济发展情况以及居民满意程度等，可以对受偿地区GDP进行衡量以及对居民生活水平进行评价等。同时生态补偿绩效指标的建立应充分考虑当地的实际情况，对不同地区生态补偿绩效指标实行差异化管理，提高生态补偿绩效指标的科学性。

结 语

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中指出：到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型[33]。

从实践层面来看，生态保护地区一般都是经济欠发达地区，而生态受益地区一般属于经济较发达地区。因此，生态补偿机制不仅是对生态保护地区因为机会成本而给予的经济补偿，而且是支持生态保护地区能够加大生态环境保护投入，大力发展绿色经济和绿色产业，形成竞争力较强的产业集群，经过一定时期的积淀逐渐形成对欠发达地区经济社会发展有效支撑的重要保证。

共同富裕是普遍富裕基础上的差别富裕，是物质生活和精神生活的全面富裕，是从部分到整体的逐步富裕，也是从低层次到高层次的过程富裕。完善生态补偿机制，应当以可持续发展理念、人本主义逻辑以及兼顾效率与公平为导向，实施绿色财政税收政策，建立起与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制，同时可以利用生态补偿在内的多方资金，结合当地良好的生态环境，充分挖掘当地文化、历史、民族等特色，通过发展生态相关产业实现经济效益与环境效益的辩证统一，对推动共同富裕的实现具有重要意义。

注 释：

①困难程度系数=标准化处理后(“保工资、保运转、保民生”支出÷地方标准财政收入)×55%+标准化处理后(标准收支缺口÷标准支出)×45%。