试析民国初期海关监督对地方派系的依附性——以粤海关监督罗诚为例

张诗丰 许宗茂

1919年6月，位于广州的护法军政府(以下简称“军政府”)以伪造单据和勒索受贿为名缉拿粤海关监督罗诚，(1)1917年9月，孙中山在广州建立护法军政府，任陆海军大元帅，与北京政府形成南北对峙。次年5月，护法军政府改组，取消大元帅制而行七总裁制，孙中山去粤。1920年，驱桂返粤的孙中山开始筹建正式政府，次年军政府为中华民国政府(广州)取代。罗诚潜逃后，军政府又下令护法诸省对其进行通缉。民国建立以后，海关监督很少出现在公众视野中，此案因为涉案金额巨大，牵涉人数众多，引起护法诸省的震动，媒体竞相报道，“海关监督”一词成为当时公众热议的话题。(2)《罗诚舞弊被撤之内情》，《广肇周报》1919年第8期，第4页。

近代海关就其建制而言，本是由税务司署和海关监督衙门(公署)两个机构组成，外籍税务司负责监管、查私、征税以及税收统计，海关监督则负责对税款的收缴、保管和报解。但晚清以来税务司不断扩展职权，几乎蚕食了海关监督所有的职能，以至学界的研究多聚焦于税务司，几乎将税务司等同于近代海关。

近年来对海关监督的研究日渐丰富，任智勇提出了近代海关的税务司与海关监督并立的二元体制，使学界开始重新关注和审视海关监督的地位。(3)任智勇：《晚清海关再研究——以二元体制为中心》，中国人民大学出版社2012年版。孙修福和谢松都探讨了近代海关监督职能被税务司逐渐侵夺的过程，前者关注海关监督针对税务司进行的反抗和维权的过程，(4)孙修福：《试论近代海关监督及其维权斗争》，《民国档案》2005年第4期。后者认为海关监督的职权消解是近现代政府管理制度对封建传统的扬弃。(5)谢松：《浅析近代史中海关监督的角色演化》，《钟声悠远——近代中国海关史研究涉及若干基本问题略考》，中国海关出版社2020年版，第184-219页。在海关监督的职能研究中，费志杰讨论了海关监督在华洋军火贸易中所起到的作用。(6)费志杰、文双发:《试析海关监督在近代华洋军火贸易中的重要角色——以盛宣怀为例》，《史林》2013年第6期。川岛真考察了各地海关监督兼办地方外交的职能。(7)【日】川岛真：《中国近代外交的形成》，北京大学出版社2012年版。不过以上研究多集中在晚清时期，民国时期(尤其是民国初期)的成果较少，一方面是因为辛亥革命以后海关监督的职权进一步消解，可供探索的领域远不及税务司；另一方面因为这一时期政局不稳，海关监督一职的流动性大，平均任期仅数月，(8)以粤海关为例，从1912年1月民国建立到1920年10月粤军驱逐盘踞广东的桂系军阀，不到9年时间粤海关先后有16任海关监督。参见孙修福：《中国近代海关高级职员年表》，中国海关出版社2004年版，第832-833页。很多情况下，监督任内的情况“中央难以与闻，未见系统的数据记录”，(9)陈勇：《近代常关衰落另论》，《中国社会经济史研究》2017年第4期。要全局性地把握这一时期海关监督的情况绝非易事。

而罗诚在梧州关和粤海关连续任职3年之久，涉及他的政府公报和媒体报道较为详尽，可以一窥这一时期海关监督所处的政治生态。他是如何获得监督一职的？如何在南北两个政府形成对峙之际游刃有余，并形成贪腐窝案？又和各方势力如何调处？此前学界对海关监督的研究中，多重视其与税务司或中央政府之间的互动，本文拟加入地方派系(桂系)的动因，关注海关监督与它的关系，对海关监督的行为与动机加强解释。

一、晚清民国之际海关监督职能和身份的转变

(一)职能的日渐消解

海关监督这一称谓出现在康熙年间。1684年，清政府开放海禁，先后设立粤、闽、浙、江四大海关，正式以海关名义管理对外贸易，并“天下海关在福建省者，辖以将军，在浙江、江苏者辖以巡抚，惟广东粤海关专设监督，诚重其任也。”(10)梁廷枏总纂、袁钟仁校注：《粤海关志校注本》，广东人民出版社2002年版，第114页。此时的海关监督不仅是口岸唯一的“税收专员”，也是清政府外交政策的执行者。

但是，清政府的对外贸易制度与同一时期西方贸易扩张的需求产生了不可调和的矛盾，这直接导致了两次鸦片战争的爆发，外籍税务司制度也应运而生。早期的外籍税务司地位次于海关监督，旨在“帮办税务”，协助后者进行征税，税款由税务司移交海关监督，再转呈户部进行分配。洋务运动开始以后，关税在中央财政收入中愈发重要，因外籍税务司熟悉关务，行政效率卓著，清政府开始倚重外籍税务司系统，使其获得了与海关监督相同的地位。外籍税务司不仅日渐获得新关的行政、税收之权，还侵夺原本属于监督的外交职权，并涉足邮政、博览会、海军建设、教育等多个领域。到1901年，为支付赔款，《辛丑条约》规定通商口岸50里内常关的管理权也移交税务司。

辛亥革命爆发以后，清政府在列强和总税务司的逼迫下，同意“各海关税项暂由总税务司统辖以备拨付洋债赔款”。(11)《税务处字第2373号扎文》，载中国近代史资料丛刊编辑委员会：《中国海关与辛亥革命》，中华书局1983年版，第24页。这使海关监督丧失了最后一项重要职能——税收的保管权，余下的唯有50里外常关征税、单照签发和名义上对各关税款的查核权。至1918年，北京政府为偿清内债本息，给各地海关监督下令，将50里外常关税收也按月交附近通商口岸税务司转解总税务司。(12)《筹拟委托总税务司保管五十里外常关及沿江海内地常关税款简章》，载海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》(第二卷)，中国海关出版社2003年版，第225页。自此，海关监督和税务司的地位彻底逆转。

虽然清政府和民国政府也意识到外籍税务司系统有着太阿倒持的风险，不断剥离其兼办职能，并在总税务司署之上设立税务处辖制，以降低其影响力，但这些举措无助于海关监督职能和影响力的恢复。晚清民国之际，政局动荡，相较于外籍税务司系统的垂直管理和高度集中，海关监督职能削弱，受制于地方，各自为政，权力自然也趋于消解。(13)谢松：《近代中国海关史研究涉及若干基本问题略考》，中国海关出版社2020年版，第210页。

(二)从“包衣”到“幕僚”

这一时期，海关监督的来源也出现了变化。海关监督设立之初，皇帝将粤海关贸易收入视为私产，指派内务府的包衣来担任海关监督，粤海关有“天子南库”之称，海关监督也自称“奴才”。

太平天国运动以后，地方督抚的权力日渐强大，侵夺中央对地方的管理权和人事任命权。督抚们倚重通晓西方的专门人才来提供技术方面的建议，将这些人延揽进入自己的幕府，成为幕僚。幕僚和幕主之间纯属私人关系，不受中央政府的限制。同时，督抚们迭开保案，保举幕僚做官，而中央鲜有梗阻，这使入幕成为出仕的快捷方式。处于通商口岸的海关监督虽职能不断消解，但仍需代表督抚与外国领事、洋行和税务司沟通，依赖洋务知识，所以督抚常委派重要的幕僚来担任。以李鸿章幕府为例，他的几位重要幕僚都被保为或兼任海关道(监督)，如周馥(津海关道)、盛宣怀(历任津海关道和东海关监督)、薛福成(浙海关道)等。(14)孙修福：《中国近代海关高级职员年表》，中国海关出版社2004年版，第798、835页。福尔索姆认为幕主是在通过保举官员进入通商口岸来扩展其权力网的广度及深度，形成强大的地方派系势力。(15)【美】K·E·福尔索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，中国社会科学出版社2001年版，第144页。辛亥革命以后，地方派系驱逐原来的海关监督并委任新人。李志茗却认为这些地方派系虽有现代政治制度的躯壳，其周围所形成的权力网以及实际运作情形却与晚清幕府制度相差无几。(16)李志茗：《离异与回归——中国幕府制度的嬗变》，《史林》2008年第5期，第25页。所以，民国初期的海关监督多出自幕府，和地方派系关系紧密。如表1所示，以广州军政府时期及陈炯明治粤时期的粤海关为例，在1916年到1922年间历任粤海关监督大多有着相似的履历，即留学归国并曾在地方上的幕府工作过。

表1 广东军政府时期历任粤海关监督的留学经历和幕僚经历

二、幕僚出身的罗诚与桂系的渊源

罗诚是典型的幕僚出身。他字开轩，湖南衡州府清泉县人，(17)《清驻意大利大臣黄诰为咨送参赛华商人员物品清册事致外务部咨呈》，郭慧编选：《光绪三十二年中国参加意大利米兰赛会史料(中)》，《历史档案》2006年第2期，第19页。精通英、法、意三国语言。(18)《清驻意大利大臣黄诰为米兰赛会华商不愿洋员充当随员事致外务部函》，郭慧选编：《光绪三十二年中国参加意大利米兰赛会史料(上)》，《历史档案》2006年第1期，第42页。1899年，罗诚担任芦汉铁路公司法文参赞，受到时任芦汉铁路南段总办郑孝胥的赏识。(19)李君：《存在之由与变迁之故——1931年以前之郑孝胥探研》，河北师范大学博士学位论文，2007年，第104页。1903年，郑孝胥赴广西督办边防事务，罗诚加入郑幕担任洋务文案，负责和法属越南的交涉。(20)当时同在郑孝胥幕府工作的孟森在日记中记录了罗诚作为洋务文案对法交涉的内容，参见孟森、吴慈培著，谭苦盦整理：《孟心史日记、吴慈培日记(中国近现代稀见史料丛刊第5辑)》，凤凰出版社2018年版，第26页。1906年，罗诚随郑孝胥离桂赴沪。郑担任预备立宪公会会长，罗被保为渔业产品参展团团长赴意参加米兰世界博览会，授分省补用通判职。(21)李明勋等主编：《张謇全集(8)柳西草堂日记啬翁自订年谱》，上海辞书出版社2012年版，第624页。在意大利期间，罗诚“极力辩论，争此体面”，使江浙渔业公司参展的温州鱼类罐头获得了大会金奖。(22)《清驻意大利大臣黄诰为详述密拉喏赛会情形事致外务部函》，郭慧选编：《光绪三十二年中国参加意大利米兰赛会史料(中)》，《历史档案》2006年第2期，第18页。罗诚的交涉能力得到了中央和地方的肯定。

罗诚担任海关监督也是由幕主保举。从意大利归国后，罗诚入陆荣廷幕府。二人在郑孝胥督办广西军务之际就是旧相识，郑走后，陆荣廷任广西提督，民国建立以后，任两广巡阅使和广西督军，势力覆盖两广。1916年，罗诚开始担任梧州关监督兼特派交涉员。(23)《广西省军政民政司法职官年表》，刘寿林编：《辛亥以后十七年职官年表》，中华书局1966年版，第426页。梧州是广西财政的主要来源，有“无梧州是无广西”的说法。罗诚之前的两任监督分别是莫荣新和王懋，此二人都是陆荣廷的重要幕僚。(24)王懋曾以监督身份替陆荣廷秘密出资拉拢南下护法的海军，参见《海军南下护法经过》，杨志本主编：《中华民国海军史料》，海洋出版社1987年版，第942页。所以，罗诚能获得监督一职，与其长期服务陆幕是分不开的。媒体也不加掩饰地指出罗诚和桂系的关系“素厚”。(25)《罗诚舞弊被撤之内情》，《广肇周报》1919年第8期，第4页。

罗诚离开幕府后还如幕僚一样为幕主处理隐秘的个人事务。张勋复辟失败后，陆荣廷一面通电全国反对帝制，一面又悄悄地和遗老郑孝胥保持着联系。书信的内容尽是复辟的言论，自然不宜公诸于世，往来传鸿的中间人正是已被民国政府委任为梧州关监督的罗诚。此外，罗诚还根据陆的指示，悄悄安排了郑孝胥的两位子侄在其处谋职。(26)劳祖德整理：《郑孝胥日记》(第3册)，中华书局1993年版，第1696-1697页。

三、桂系治粤时期的罗诚

1917年，孙中山南下护法，建立军政府，南北形成对峙。罗诚也在此时转任粤海关监督，进入了北京政府、南方政府和桂系多方角力的风暴中心。

(一)北京政府任命的军政府官员

孙中山南下任军政府大元帅以后，由于自身实力有限，需要借重地方派系的力量，尤其是控制着两广的陆荣廷。所以，在成立大元帅府之初，他就任命陆荣廷为元帅。(27)孙中山同时任命陆荣廷和唐继尧为元帅，但二人均未就任。陆荣廷控制着广东的财税和官员任命大权，对于护法的理念并无追求，只是出于派系的实际利益，为与北京分庭抗礼，勉强和孙中山走到了一起，但是并不希望孙中山获得实际权力。军政府在广东的发展处处受到桂系限制，成立后的一年内，全部财政收入不足50万元，主要依靠华侨捐款。(28)王美嘉：《粤海关关于孙中山任护法军政府大元帅期间广东财政状况情报选》，《民国档案》1987年第1期，第56页。

孙中山计划从海关监督处着手改善财政，将其纳入到大元帅府的控制之下。1917年9月，军政府各部部长正式就任，北京政府也任命罗诚为粤海关监督兼广东省特派交涉员。孙中山拒绝承认北京政府任命，计划撤换罗诚，改任一位国民党人。不过此举遭到了桂系的广东督军莫荣新的拒绝，莫还增派10名卫兵去保卫海关监督署。(29)广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，广东人民出版社1996年版，第142页。孙中山只好作罢，同意罗诚继续留任。罗诚成为军政府中唯一一个由北京政府任命的官员，并定期向北京政府财政部呈送本地常关的船照、月报和税则。(30)《粤海关监督罗诚呈复自奉文日起将呈报北京各部文件一概截止呈侯军政府各部核办文》，《军政公报-公文》1918年10月19日，修字第15号，第27-28页。很显然，与梧州关监督任命一样，罗诚的粤海关监督一职是桂系安排的，北京政府只是予以追认而已。此时桂系秉承“以粤养桂”的策略，以大量的桂系官员取代原粤籍官员，罗诚此时取代粤籍的海关监督梁澜勲，不过是桂系为了先于孙中山掌握广东的常关税收罢了。

(二)桂系利益先于军政府

民国建立以后，各海关监督的主要职责是负责征收通商口岸五十里外常关税，据《财政部拟定新任各关监督办事暂行规则》，各关监督直属中央政府，不受地方节制，所得税款应该“径解财政部兑收，非有部令不得动用”。(31)《广东大都督训令第24号》，《广东公报》1912年1月14日。桂系控制广东以前，粤海关监督所管理的五十里外常关的税款都是按时解款，1915年汇解213,561元，1916年汇解177,771元。(32)《海关总税务司署机要通令第21号》(附件)，1918年1月16日，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》(第二卷)，中国海关出版社2003年版，第222页。但自罗诚上任粤海关监督以后，北京政府财政部便不再收到解款，也无税收凭证可供查核。(33)《近六年各常关收入支出暨净余统计表》，《中外经济周刊》1924年第52期，第53页。那么粤海关的常关税款去了哪里呢？1918年初，罗诚确实收到了北京政府财政部第398号命令，令他将本地常关税收移交粤海关税务司转呈中央，并从其处取回收据。他立即向桂系控制的广东省政府财政厅(而非军政府的财政部)进行了报告，并根据桂系的指示，“所有海关收入应该暂留此间政府使用，而不是呈交中央政府”。随后，常关税收存入广州金库，广州金库由广东督军莫荣新控制。莫每天都派员严密监督金库的情况，每天收到的捐税，不管数量多少，都要立即转给他，以应开支。(34)王美嘉：《粤海关关于孙中山任护法军政府大元帅期间广东财政状况情报选》，《民国档案》1987年第1期，第49-50页。罗诚违抗北京政府的命令所截留的五十里外常关税款最终都进入了桂系的口袋，孙中山的军政府却无法从截留的税款中获益。

由于税务司掌控关余，桂系控制了常关税，军政府财政日蹙。孙中山便打算收回广东盐余作为军政府日常开支。盐税本为中央固定收入，1913年五国银行团大借款后，盐税也成为担保，一如关税列入外人管理之下，盐余和关余一样仍归北京政府财政部。要收回广东盐余就需要和沙面的各国领事团进行协商，而军政府地位尚未得到各国承认，只能先通过广东地方层面，指示海关监督罗诚进行交涉，(35)民国建立以后，由于海关实权全操于总税务司之手，监督事务本不甚繁，所以地方上负责与各国进行交涉的工作均由海关监督兼任。参见【日】川岛真：《中国近代外交的形成》，北京大学出版社2012年版，第159页。但罗诚未加理会。直到1918年2月，孙中山先后与莫荣新和陆荣廷进行磋商，在保证“承担解决由此引起的任何外交问题的全部责任”后，陆才同意罗诚交涉。(36)广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，广东人民出版社1996年版，第140页。罗诚的交涉很有成果，次月各国同意军政府获分广东盐余的2/3，计每月40万元。孙中山和莫荣新都想独自控制这笔钱，孙为避免军政府分裂，协商后同意桂系从每月的广东盐余中渔利9万元交广东省财政厅，5万元交由桂系支付前线作战的滇军，余款才作为军政府开支。(37)赖泽涵：《广州革命政府的财政》，《中华民国历史与文化讨论集(第4册)：社会经济史》，中华民国历史与文化讨论集编辑委员会刊印1984年版，第37-40页。有了盐余交涉的成功经验，孙中山想让罗诚进一步与粤海关税务司及沙面领事团协商收回广东关余。但是当粤海关税务司表示“如果要赢得列强的同情和承认，最好不要插手关余”。(38)《粤海关税务司给总税务司的函》，1918年7月26日，粤海关博物馆编：《粤海关历史档案资料辑要(1685-1949)》，广东人民出版社2018年版，第373页。桂系首先退缩了，罗诚遂不再出面，改由伍廷芳和伍朝枢父子继续交涉，罗还进一步向沙面方面表示自己向来反对孙中山武力夺关、驱逐洋员的说法，以此撇清自己和孙的干系。(39)《魏阿兰致安格联密呈》，1918年9月3日，粤海关博物馆编：《粤海关历史档案资料辑要(1685-1949)》，广东人民出版社2018年版，第374页。

通过在任期的几次交涉结果可以得见，罗诚的业务能力很强，但是他只服务幕主桂系的直接利益，实际上并不对南北两个政府负责。

(三)在改组军政府时期的转变

陆荣廷让粤海关监督罗诚在名义上接受北京政府的任命。一方面，因为陆坚持“反段不反冯”“两广地方军民政务，暂由两省自主，遇有重大事件，迳禀承大总统训示，不受非法内阁干涉”。(40)中国社会科学院近代史研究所、中华民国史研究室编：《中华民国史资料丛刊大事记》(第4辑)，中华书局1976年版，第29页。承认冯国璋大总统任命的合法性。另一方面，也是为了和北京政府保持必要的联系，以制衡孙中山在广东的发展。(41)北京政府对陆荣廷不断拉拢，甚至提出要授予他副总统的职位来结束内战。参见汪朝光：《中国近代通史第六卷：民国的初建(1912-1923)》，江苏人民出版社2007年版，第250页。

但到1918年8月，冯国璋代理总统任期结束，皖系组建安福国会，段祺瑞推徐世昌继任总统。而此时军政府也进行了改组，孙中山的大元帅制被迫取消，改为七总裁制，七人中孙中山被迫迁居上海，唐绍仪和唐继尧不在广州，伍廷芳和林葆怿不太出面，倾向桂系的岑春煊负责一般政务，陆荣廷则成为改组军政府的实际控制者。(42)汪朝光：《中国近代通史第六卷：民国的初建(1912-1923)》，江苏人民出版社2007年版，第346页。冯国璋、孙中山双双去职后，陆荣廷立即否认北京政府的合法性。罗诚紧随其后，当年9月他以粤海关监督兼广东特派交涉员的名义照会驻沙面各国领事转驻京各国公使，称北京政府“破坏法纪，凡所设施悉本专断，解散正式国会，而私构机关号召党徒自称国会，此岂足代表全国民意，当其结合之始，军政府早经通电否认近复私相授受，擅选大总统，如此违宪乱法，国何以治”，并表示军政府对于非法选举的大总统绝对不能承认，(43)《外交部令特派广东交涉员罗诚将军政府不承认非法选举之大总统情由照会驻粤各国领事转达驻京各国公使文》，《军政府公报-公文》，1918年9月21日，第7号，第12页。同时停止向北京非法政府呈送财政和外交公文。(44)《粤海关监督罗诚呈复自奉文日起将呈报北京各部文件一概截止呈侯军政府各部核办文》，《军政府公报-公文》1918年10月19日，修字第15号，第27-28页。10月，罗诚登报表明自己的立场，申明“从今后与北京政府断绝关系，服从军政府命令”。(45)《罗诚之态度》，《益世报》(北京)1918年10月20日，第2版。军政府马上就再次任命罗诚为粤海关监督兼广东特派交涉员。在军政府任职1年以后，罗诚才表示效忠军政府，这是因为他的幕主已经走到了前台。

四、“驱桂”运动与罗诚贪腐案事发

罗诚上任粤海关不久，坊间就传闻他“贪鄙素著”，常常在税款单据的骑缝页做手脚，贪污数额巨大。不仅如此，他手下的各税口委员都要通过贿赂他才得以委放。早有商人将他的贪腐行为控诉致军政府，但办案人员却以“查无证据”为由不了了之。(46)《罗诚舞弊被撤之内情》，《广肇周报》1919年第8期，第4页。果真查无证据吗？1917年，南北两地的政府都实施了《新订常关税法之施行细则》，规定常关税收单据分成四联以备核查，纳税人、监督、地方金库和上级机关各执一联，一加核对便能查实。(47)《新订常关税法之施行细则》，《申报》1917年2月7日。此外，控制广州金库的督军莫荣新也曾担任海关监督，熟悉此间流程。况且他每日要检查金库的税收情况，一笔一笔地过问，不可能一无所知。这只可能是罗诚的幕主有意纵容，陆荣廷为羁縻手下，常以各地统税局、饷捐局和造币厂委任，一年一任，轮流捞钱，卸任之后，陆必殷殷垂询：“你这一任弄了多少钱？”(48)陆君田、苏书选编著：《陆荣廷传》，广西民族出版社1987年版，第282页。罗诚在幕主的庇护下肆无忌惮，由桂系所控制的军政府办案人员也不敢认真彻查。

然而，桂系长期占据广东，与广东地方势力矛盾不断，其在广东的盘剥行为已遭粤人怨恨，并逐渐发展成为“驱桂”的呼声与行动。在军政府中，大部分国会议员都是国民党员，虽然派系不同，与孙中山各有亲疏，但都一致反对桂系控制军政府。1919年6月，国会中倾向于孙中山的议员们提出不信任主席总裁案，逼迫亲桂的主席总裁岑春煊辞职。当月，借着军政府政务会议讨论广东省长人选之际，国会议员纷纷举电推举亲孙的伍廷芳，反对桂系染指，各界也都上书附议，前省长李耀汉更是通电指责桂系“糜烂广东”。(49)汤锐祥编著：《护法运动史料汇编(四)：粤督省长更迭篇》，花城出版社2003年版，第304页。自上而下，各个阶层都加入到了“驱桂迎孙”的浪潮中。

吊诡的是，罗诚“贪婪不法，伪造报单”一案恰恰在当月被公之于众，军政府司法部随即雷厉风行地对其进行了彻查。此时，罗诚和其手下的税口委员都已闻讯潜逃，司法部以其“罪无可逭，应严令缉拿，务获究办，以儆官邪”为由，要求护法诸省从严通缉。(50)《司法部令各省高等检查厅迅令所属将罗诚、梁超民、叶赞廷等从严通缉务获解案究办文》，《军政府公报-公文》1919年6月11日，修字第80号，第25-26页。川岛真认为检举罗诚是为了显示改组后的军政府热心法治，并以此罢免倾向于北京政府的官僚，使人事有利于广东方面。(51)【日】川岛真：《中国近代外交的形成》，北京大学出版社2012年版，第180-181页。事实上，考察罗诚和桂系的关系这次行动更像是针对其幕主陆荣廷而不是北京政府，它是“驱桂”运动的一部分。

陆荣廷在本案中并未表态，他默许了反对派对罗诚的通缉，并任命了一位粤籍海关监督安抚广东各界，以换取事态平息。4个月后，“驱桂”风声渐息，罗诚贪腐案的象征意义已经过去，陆荣廷以军政府总裁身份请求司法部撤销对罗诚的通缉，“该员历在桂粤两省办理交涉颇著勤劳，前于反对帝制之役奔走行间应付外交尤资得力，现虽因案获咎，似不宜以一眚而没其功劳，应请军府明令将通缉该员原案立予取消以示宽大而重劳勋”。(52)《陆总裁请通缉前粤海关监督罗诚原案取消电》，《军政府公报-公电》1919年11月8日，修字第122号，第12页。这是幕主对幕僚最后的庇护，司法部遂取消了通缉令。罗诚虽无需四处躲藏，但也离开了仕途，前往上海做了寓公，并常和旧幕主郑孝胥有所往来。(53)杨萌芽著：《清末民初宋诗派文人群体活动年表》，河南大学出版社2008年版，第371、376页。

五、结论

从1917年至1919年，海关监督罗诚能在北洋政府、广州军政府和改组军政府等几个纷乱的历史时期游刃有余，主要是因为他依附强大的地方派系——桂系。他的经历是这一时期海关监督所处政治环境的一个缩影，在他之后的几位海关监督的命运大体相仿。继任者梁澜勲在职不足1年，就被入主广东的陈炯明驱逐，代之以陈的部将黄强。1922年陈炯明被孙中山免去广东省长一职，黄强也随之离任，代之以亲孙的国民党员李锦纶。陈炯明叛变后，又以亲信刘玉麟取而代之。孙中山返粤后，刘玉麟随陈炯明潜逃，(54)《粤桂战事之丛讯》，《益世报》(北京)1923年1月15日，第2版。国民党人范其务成为监督。由此可见，海关监督的任命与去职和所属派系的沉浮密切关联。

罗诚业务能力出众，也曾表现出维护国家利益的意愿，在意大利期间曾“力争体面”，为国家赢取金奖。任粤海关监督时期，就葡澳当局填海扩张一事写过一份条理清晰的报告，列举其诸多“强占海界，逐其蚕食野心”的行径，并提出若干实际的反制举措。(55)《外交部收广东交涉员呈文》，黄庆华：《中葡关系史》(下)，黄山出版社2006年版，第979页。但最后，他却成为地方派系敛财的工具，身败名裂。这当然是他咎由自取，但在当时的环境下，外籍税务司蚕食海关监督职权，地方政府侵夺中央对海关监督的实际控制权，海关监督可以施展的政治空间极为有限，除依附地方派系外似乎并无良途。这种“幕僚-幕主”的封建关系不仅无法造福地方，(56)1923年，当国民党员傅秉常上任粤海关监督后，发现过往税款被“侵蚀严重”，过去几年中的征税工作“积弊相沿”，严重损害了广东地方的财政。参见罗香林：《傅秉常与近代中国》，中国学社1973年版，第57-58页。还损害国家利益。(57)以南方政府与葡澳政府的“青州事件”交涉为例，短短两年内几任海关监督都参与谈判，但因为代表着不同的地方派系，谈判时断时续，使葡澳当局得益，借机填海造地，扩张侵蚀，严重侵害中国的主权。

孙中山驱逐陈炯明以后，国民政府开始任命大量国民党员担任各地海关监督，海关监督对地方派系的依附性逐渐消解。进入20世纪的30年代，随着五十里外常关奉令裁撤和地方交涉权收归中央，海关监督一职已经缺乏存在的必要性，并于1945年1月被全部裁撤。