我国地方政府债务发展中的风险及化解建议

“中国地方政府与融资平台债务分析”课题组

（中诚信国际信用评级有限责任公司 研究院，北京 100000）

一、引言

2021 年以来，我国迈入新的经济社会发展阶段，“十四五”时期作为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，保持期间经济社会持续健康发展至关重要。“十四五”规划提出“防范经济和金融风险”目标，要求注重防范化解重大风险挑战，守住不发生系统性风险的底线，而防范地方政府债务风险依然是新形势下牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求与重中之重。伴随疫后经济逐步企稳，政策对政府债务的管控力度重回常态，2021 年3 月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，4 月份《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）文件重申“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制，需持续关注新形势下我国地方政府债务的演变趋势。本文基于我国地方政府债务的演化历程及发展现状，详细阐述了当前地方政府面临的债务问题，同时从“红橙黄绿”视角对区域性债务现状及趋势进行了深入剖析，最终提出新时期我国防范化解地方政府债务风险的路径建议。

二、当前我国地方政府债务发展现状及存在的风险

1994 年分税制改革后，地方财权进一步被削弱，由于中央、地方财权与事权的不对等，地方政府依托融资平台逐渐积累了规模较大的债务。2014年以来，伴随《预算法》修订案及43 号文的正式施行，以地方政府为主体的举债融资机制被明确，在“开前门、堵后门”的债务管理思路下，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，但隐性债务问题仍然突出。2020 年，为应对疫情冲击，地方政府显性债务及隐性债务均快速增长；伴随疫后经济逐步企稳，政策持续强调防风险，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势得到有效遏制。

（一）稳增长压力加大，显性债务持续快速增长

地方政府显性债务以政府直接债务为主，包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括财政部代发债券、地方财政部门发行的债券、政府统借统还资金以及预算法规定的支出。本文将地方政府直接债务作为显性债务，并以财政部的政府性债务数据为准。从数据看，随着多方面的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化。近年来在经济下行压力下，以政府直接债务为主的显性债务余额总体平稳增长，但2020 年疫情冲击下稳增长需求持续增加，显性债务规模大幅攀升。为应对疫情对经济的严重冲击，2020 年除增发万亿抗疫特别国债、新增万亿财政赤字外，地方政府债务新增限额增至4.73 万亿元，较2019 年增加1.65 万亿元，其中专项债务3.75 万亿元，一般债务0.98 万亿元。截至2020 年底我国地方政府债务余额为25.66 万亿元，较2019 年增长20.4%，显性债务快速增长。2021 年以来经济逐步企稳，但结构性问题仍然存在，稳增长需求不减。根据2021 年《政府工作报告》，积极财政政策基调仍然延续，叠加存量项目资金接续需求，全年地方债务新增额度仍维持4.47 万亿元的高位，其中专项债务新增额度仅小幅下降0.1 万亿元至3.65 万亿元，显性债务规模进一步快速攀升，截至2021 年末存量规模已超30 万亿元（见图1）。

债券形式债务占比持续增加，其中专项债占比持续攀升。伴随地方融资行为进一步规范，增加法定债务规模是有效防范化解隐性债务的必要手段，2014 年修订后的《预算法》明确各地可在规定限额内发行地方政府债券举借债务，以地方政府为主体的举债融资机制正式被明确下来，地方政府只能通过发行地方债的方式举借债务。在此背景下，地方政府举债行为愈加规范，2015 年起地方债市场进入快速规范发展期，叠加2015—2018 年三年地方债务置换的开展以及稳增长需求下加快新增债发行的要求，债券形式的地方债务逐年增加。根据财政部数据显示，截至2021 年底，地方债存量规模超过30 万亿元，占GDP 比重超过25%，在地方政府债务余额中的比重也持续上升至99%，已成为我国债券市场第一大债券品种，是当前我国宏观调控、政府债务管理的重要工具。从地方债细分品种看，近年来稳增长背景下专项债增长较快，2020 年新增额度大幅增长至3.75 万亿元，截至2020 年末余额达12.8 万亿元，占地方债比重达50.3%；2021 年新增额度仍维持3.65 万亿元的较高水平，截至12 月底发行接近3.6 万亿元。地方债发行持续发挥着疫后稳投资的重要作用，同时也逐渐替代融资平台在基建和公共服务等领域的政府融资功能，引导债务显性化，缓释隐性债务风险。

图1 地方政府债务余额及增速走势

（二）疫情冲击下隐性债务增速止降回升，伴随疫后信用收紧或再次回落

自1994 年《预算法》颁布及分税制改革后，地方融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人，此后融资平台经历多轮债务扩张，逐步成为我国地方政府隐性债务的最主要载体。基于此，本文将融资平台作为地方政府隐性债务的主要测算内容之一，并根据数据可得性分三个口径估算隐性债务规模。根据中诚信国际估算，2020 年我国地方政府隐性债务规模在45.4~51.6 万亿元（见图2），是显性债务的1.8~2.0 倍，融资平台相关债务超过隐性债务的80%（见表1）。2017 年7 月，中央金融工作会议提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；2018 年8 月，《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27 号）、《中共中央办公室厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46 号）发布后，地方政府在化解隐性债务上的责任与安排逐步明确，隐性债务增速得到了良好控制，2017—2019 年增速逐年下降，前几年快速扩张态势得到一定遏制。但2020 年受疫情影响，一系列宽信用政策出台，融资平台债券发行创历史新高，以融资平台为主要载体的隐性债务增速止降回升。

图2 根据三个口径估算的近年来地方政府隐性债务规模及增速

三、我国地方政府债务风险整体分析

自2014 年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟，在“开前门、堵后门”的举措下，我国地方政府债务风险总体可控，隐性债务风险亦有缓释。但在2020 年疫情冲击下，一系列抗疫情、稳增长的逆周期调节政策推升地方债务风险。自2021 年以来，伴随经济逐步企稳，政策对地方债务管控力度回归常态，但地方债务的结构性及区域性问题仍然突出，尤其需关注专项债潜在风险、隐性债务风险以及疫后各地经济财力恢复不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化。

（一）显性债务风险上升但整体可控，隐性债务风险仍需关注

受2020 年地方政府“大开前门”、专项债大幅扩容的影响，我国地方政府债务风险出现较快攀升。2021 年，地方政府仍维持较大的“开前门”力度，显性债务口径下的地方政府负债率继续上升，但上升速度较2020 年显著放缓，风险总体可控。隐性债务方面，近年来防风险背景下隐性债务风险有所缓释，但疫情冲击下风险再度攀升，疫后防风险、政府降杠杆背景下风险或现缓释，但仍需重点关注。在近几年的严格防控下，地方政府负债率和债务率（含隐性债务）未出现明显上升，风险得到一定控制。截至2020 年末，我国地方政府债务余额25.66 万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，地方政府负债率为25.3%，较2019 年攀升3.8 个百分点，若加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89 万亿元，全国政府债务余额46.55 万亿元，政府负债率为45.8%，较2019 年上升7.3 个百分点，但均低于国际通行的60%警戒线（见图3）。在2020年疫情冲击下，隐性债务风险再度抬升，根据中诚信国际对隐性债务的估算，2020 年考虑隐性债务后的地方政府负债率上升至70%~76%，较2019 年大幅攀升（见图4）。但考虑到2020 年的风险上升仅是一系列应对疫情的宽信用政策所致的超常规情况，在疫后政策重申加大隐性债务风险防控、推进“控增化存”的背景下，其风险或较2020 年出现一定缓释，但由于存量规模较大仍需重点关注，且在地方财力尚未完全恢复背景下，仍需警惕并规范地方政府违规融资行为，防范风险再度积聚。

图3 近年来地方政府负债率走势

图4 考虑隐性债务的地方政府负债率走势

（二）专项债持续快速扩容，关注发力背后的潜在风险

当前需重点关注因专项债快速扩容积聚的地方政府债务风险。第一，关注专项债资金未按用途使用、闲置或被挪用风险。根据2021 年审计署审计报告显示，重点调查的55 个地区（17 个省级、17 个市级和21 个县级）专项债余额1.27 万亿元中有413.21 亿元未严格按用途使用，其主要原因在于地方政府重发行轻管理。例如项目储备不足、项目前期规划不合理、准备不到位、区域规划调整、配套建设能力不足等或被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。第二，关注专项债项目收益不及预期风险。目前专项债项目收益能力整体偏低，审计署审计发现2020 年底55 个地区中有5 个地区将204.67 亿元专项债投向无收益或年收入不及本息支出的项目，偿债能力堪忧。据中诚信国际统计，在收益测算方式较为宽松的情况下，2021 年有超过七成专项债项目本息覆盖倍数不足2 倍，少数项目不足1 倍，项目收益能力整体偏低；部分专项债的偿还过度依赖土地出让收入，在当前地产严监管、土地财政弱化的趋势下，未来依赖土地财政的专项债项目和模式将受到更多挑战，亟需着力提高专项债的资金使用效率，增强专项债项目质量和收益能力。第三，关注专项债集中到期及收益承压带来的地方财政压力。专项债快速扩容累积的还本付息压力以及项目收益因环境变化产生的不确定性，叠加到期高峰来临，或将加剧地方财政压力。此外，“新基建”的加快推进同样需要防止专项债用于市场化的项目，增加地方财政还本付息压力。

（三）受疫情冲击各地债务风险均现攀升，关注区域风险加速分化态势

受疫情冲击各地显性债务风险均上升，但整体仍可控。从2020 年情况看，根据各省份财政决算报告显示，江苏、山东、广东、浙江等9 个省份规模超万亿元，较2019 年超万亿元省份数量增加了3 个，其中，江苏、山东、广东三省显性债务均突破1.5 万亿元；海南、青海、宁夏、西藏显性债务不足3000 亿元。从同比增速看，各省份显性债务规模均明显增加，全国有17 个省份显性债务增速超过20%，西藏由于基数较低2020 年增速最高，达49.2%；江西、山西紧随其后，同期增速均超过30%；辽宁因预算内举债相对较低，同期增速仅为4.2%。仅从负债率看，2020 年青海、贵州负债率均超过60%；北京、江苏、广东由于当地经济发展水平相对较高，负债率相对较低，分别为16.8%、16.8%、13.8%。从负债率变动看，各省份负债率均较2019 年增加，青海、天津上升较快，同比增加均超过10 个百分点，债务风险有所攀升；江苏、辽宁等8 个省份负债率增加不到2 个百分点。

多地隐性债务增速超过10%，分化加剧且风险整体抬升。从2020 年情况看，根据中诚信国际估算，江苏、浙江、四川等6 个省份规模超2 万亿元，超2 万亿元省份较2019 年增加4 个，内蒙古、黑龙江等6 个省份在3000 亿元以下；从同比增速看，全国有23 个省份增速在10%以上，其中辽宁、山东增速超30%，天津、贵州、宁夏增速小于5%，黑龙江及海南隐性债务规模有所下降，降幅分别为4.1%、13.4%。当考虑隐性债务时，负债率超过警戒线的省份共18 个，天津、贵州居前列，上海、广东负债率均未突破35%，隐性债务风险相对较低；与2019 年相比，所有省份负债率均上升，且负债率超过警戒线的省份数量增加了2 个，总体上风险有所上升，天津、江西、湖北等10 个省份负债率上升超10 个百分点，贵州、宁夏等5 个省份负债率上升低于5 个百分点，其中贵州仅上升2.93 个百分点，为各省份中最低涨幅。

2021 年以来，伴随经济逐步修复，政策对地方债务风险尤其是隐性债务风险的管控力度逐步回到疫情前常态，各地债务风险或出现缓释。但由于疫后各地经济财政实力恢复进度不一，部分地区依然承压，一定程度上制约各地偿债能力的修复，持续影响着区域债务风险演化。与此同时，受到政府降杠杆背景下对隐性债务“控增化存”的持续推进以及地方债到期高峰来临等因素影响，部分地区债务滚动压力或上升，区域分化程度或将进一步加剧，需持续关注疫后区域性债务风险演化。

四、从“红橙黄绿”视角细看区域性债务风险演化

（一）疫情冲击地方财政，区域间债务风险分化加剧

受新冠肺炎疫情冲击，2020 年地方政府一般公共预算收入整体下降，政府性基金收入大幅增长托底地方财力，区域债务风险分化加剧。回顾2020年，第一季度受疫情暴发蔓延影响，经济下行压力较大，且在政府实施更大规模的减税减费等因素影响下，地方政府税收收入明显下滑，拖累一般公共预算收入。根据各省财政决算报告显示，31 个省份中有30 个省份一般公共预算收入呈负增长，第二至四季度随着疫情防控工作逐步取得进展，经济形势开始恢复，地方财政收入逐季好转，全年地方一般公共预算收入实现10.01 万亿元，同比下降0.9%。从区域看，湖北、天津等地下降幅度较为明显，其中湖北作为疫情最早暴发的地区，经济发展受冲击最为明显，一般公共预算收入下滑幅度达25.9%。为托底地方政府整体财力增长，积极筹措资金做好“六保”“六稳”工作，地方政府重视推进土地出让，以土地出让为主的政府性基金收入成为部分区域地方政府综合财力的重要来源，其中浙江、江苏、湖北、江西四省政府性基金收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）比例相对较高，均超过55%（见图5、图6）。结合中诚信国际估算的各省份显性债务率分档结果看，除湖北、江西、山西、黑龙江、云南相关数据暂缺外，剩余26 个省份中天津、贵州、内蒙古、辽宁、青海5 个省份纳入黄色档，其他省份为绿色档。其中，天津2020 年一般公共预算收入同比降幅仅次于湖北，且财政对土地出让收入的依赖性不高，政府财力大幅缩减的背景下推升债务率至171.9%，进入黄色档。值得注意的是，债务率最高与最低省份差距较2019 年超20 个百分点，区域间债务风险分化加剧。

2021 年以来，各地经济财力修复进度不一，同时考虑到房地产行业风险持续出清下，土地财政受到一定影响，土地出让收入面临的不确定性较大，债务风险仍待缓释，区域间风险分化或进一步加剧。受低基数影响，2021 年前三季度除了西藏，各省一般公共预算收入同比均实现5%以上的正增长，与疫情前的2019 年同期相比，浙江、福建、江西、青海等地两年复合增速均超过7.5%，而西藏两年复合增速依然处于下滑，湖北、天津等地两年复合增速只保持微弱增长，部分弱资质地区一般公共预算收入仍未恢复至疫前水平。而这些地区由于当前经济发展水平相对落后，产业基础相对薄弱，因此对人口的吸引力不及东部沿海等发达地区，从第七次人口普查数据上看人口净流入趋势相对不明显，因此长期来看当地土地出让收入不稳定性较高，地方财政依赖政府性基金收入的风险较高，财政实力承压致使当地债务风险仍有待缓释。

（二）部分地区稳基建、稳增长需求较高，显性债务口径下风险攀升

图5 2021 年部分地区土地出让收入情况

疫情冲击下各地“稳增长”压力较大，地方债大幅扩容推升地方政府债务风险。根据中诚信国际统计，2020 年新增地方债共发行4.57 万亿元，其中广东、山东、江苏发行规模均突破2500 亿元，青海、宁夏、西藏等地发行规模较低，尚不足400 亿元；各省份地方政府债务限额使用比例也出现一定攀升，根据各省财政决算报告，2020 年各省份平均值为89.28%，较2019 年上升0.64 个百分点，湖南、黑龙江、湖北、广西、山西、浙江六省使用比例超过95%，其中一半为中部省份，表明疫情冲击下中部地区稳增长压力相对更大。结合中诚信国际债务率分档结果看，在数据可得的26 个省份中共有21 个省份债务率上升，其中17 个省份实现综合财力正增长，一定程度上表明疫情冲击下受益于多项政策支持，政府整体财力逐步修复，多数省份债务率上升或主要由债务规模的大幅增加所致。以湖南省为例，2020年一般公共预算收入实现小幅正增长，同时受益于政府性基金预算收入表现良好、上级政府补助提高，全年综合财力增速超过10%，但同期显性债务较2019 年增加16.1%，达1.18 亿元，新增地方债务限额使用比例也达到了97.2%的较高水平。稳增长压力下募集资金多投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、民生服务等领域，新增地方债的大幅扩容在一定程度上推升了当地债务率。

2021 年地方政府新增债务额度仍维持高位，考虑到部分区域稳增长及存量项目资金接续需求仍较高，区域间债务风险或面临持续分化。对于受疫情冲击经济下滑较为明显，地方经济财力仍有待恢复的地区，如湖北等省份，政府投资依然是当地拉动经济增长的重要手段，考虑到区域“稳增长”诉求相对较高，新增债务限额或适度倾斜，在经济财力尚未完全修复的情况下或继续推升地方政府债务风险。对于紧密贴合国家“十四五”规划等重大战略的区域，例如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等规划以及西部大开发、东北振兴等战略区域，根据2021 年《政府工作报告》提及的“继续支持促进区域协调发展的重大工程”要求，亦将获得更多的专项债资金支持，相关区域举债需求较高，其中财力较弱区域面临债务风险攀升的可能。此外，对于此前新增专项债发行规模较大、限额利用较为充分的地区而言，当地存量在建项目较多可能会导致后续资金需求较大，新增债务限额削减概率亦不大，而以往限额使用比例较低的区域，额度面临削减，显性债务风险大幅攀升现象或相对不明显。

（三）各地持续推进隐性债务化解，化债资源差异、进度不一等加剧区域风险分化

除财政资金偿还、借新还旧外，地方政府还可通过处置地方上市国有企业股权、协调当地银行授信、加快土地出让等多渠道筹措资金，用于临时加快对融资平台的回款、帮助化债，但在实际运作过程中，由于各地财政实力、金融资源、国有企业禀赋等化债资源差异较大，因此隐性债务化解进度及成效也出现了明显分化。地方上市国有企业方面，地方政府可以通过质押相关股份获取应急资金，也可以通过股权划转的方式提升部分下属国有企业的综合实力。例如2020 年贵州省通过无偿划转茅台集团股权至省国资公司、协调茅台集团发行债券收购省高速集团等方式，一定程度上稳定了债券市场投资人信心，推动了地方政府化债进程。地方信贷资源方面，银行信贷是当前国内大部分企业最重要的融资来源，尤其对融资平台而言，由于信用债融资受市场波动的影响较大，因此保障信贷融资的稳定性对于企业现金流安全至关重要。此外地方银行也是参与融资平台债务置换的重要参与方，在信贷资源较为丰富的地区，当地银行对融资平台的债务置换支持能力通常也更强。从各省份金融机构分布看，网点数量整体呈现“东多西少”的特点，与各地经济实力分化特点相匹配；从各省份贷款余额看，广东、江苏、浙江三省均突破14 万亿元，宁夏、青海、西藏均不及8 千亿元，与经济水平相对靠后有关。此外，土地资源也是地方政府获取收入的重要来源，由于各地政府性基金收入主要来自土地出让形成的国有土地使用权出让收入，因此可供出让土地规模较大、区域经济发展水平较高、人口吸引力较强的地区政府性基金收入基础相对扎实，对于支持化债亦有一定保障。

2021 年以来，经济虽逐步企稳但各地修复进度不一，部分财政收支矛盾仍较大的区域化债能力和意愿依然较弱，虽然目前多地通过发行再融资债偿还存量政府债务，建制县试点化债范围或将继续扩大，但不同地区再融资债额度差异仍将导致化债进度和实际化债规模有所分化，同时各地化债资源差异较大也将进一步加剧区域债务风险的分化。

（四）广义政府部门降杠杆背景下，关注红橙区域债务滚动压力及风险演化

2021 年3 月，国务院常务会议提出“要保持宏观杠杆率基本稳定，政府部门杠杆率要有所降低”。按照2021 年预算安排，中央和地方赤字规模为3.57 万亿元，新增专项债券安排3.65 万亿元，如果全部落地，预计政府部门杠杆率将由2020 年末的45.8%提升至48.3%。考虑到今年国内名义GDP 规模大幅增加或是国债、新增地方债实际使用额度不足的可能性均不大，降低政府杠杆率或以压降地方隐性债务增速为主，部分区域尤其是考虑隐性债务后债务率纳入“红橙”档的区域或面临较大的债务滚动压力。结合中诚信国际估算的“红橙黄绿”分档结果，考虑隐性债务后，2020 年26 个数据可得的省份中，仅3 个省份为绿色，分档为红色、橙色的省份分别有4 个、11 个，需持续关注相关区域风险演化。

一方面，地方债到期高峰已经来临，叠加政府降杠杆压降隐性债务增速，部分区域债务滚动压力或加剧。根据中诚信国际统计，地方债2022—2026年每年到期规模均不低于2.5 万亿元，其中2023年到期规模高达3.6 万亿元，部分到期规模大但财政收支矛盾仍在加剧的地方政府，需要更大程度地依赖再融资债进行到期债券本金的偿还。由于政府降杠杆需压降隐性债务增速，部分隐性债务突出、财政实力较弱的区域同样需要借助再融资债进行存量债务的滚动偿还，后续再融资债的大幅发行带来更大的付息压力，部分财政承压区域面临的债务压力更趋明显。另一方面，由于融资平台是隐性债务主要载体，隐性债务增速压降加剧部分弱资质平台流动性压力，但整体看或有助于降低区域债务风险。结合前文所述，自2021 年初以来，债券监管部门收紧了对弱实力地区、弱资质融资平台的发债审核。例如，银行间市场交易商协会参照财政部对地方政府债务风险的“红橙黄绿”等级划分，对债务风险大的地方融资平台发债加以约束；《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3 号》要求对总资产规模小于100 亿元或主体信用评级低于AA（含）的城市建设企业加强审核力度。短期看，由于债券融资的可得性边际下降，同时融资平台又面临一定规模的债务到期及新建项目融资压力，流动性风险或有所上升。但整体来看，压降隐性债务增速的政策导向有助于遏制融资平台尤其是弱区域、弱资质主体激进举债进而推高当地隐性债务规模的趋势，帮助降低区域债务风险，但对于隐性债务压力相对较大的红橙区域，需持续关注化债过程中的风险演化。

四、新时期地方政府债务风险化解之道

在疫情冲击下，一系列稳增长措施推升我国地方政府债务风险，但总体仍然可控，需重点关注结构性及区域性风险。伴随目前经济企稳修复，债务压力依然突出，叠加集中到付风险积聚，政策对于地方债务尤其是隐性债务风险的管控重回既定轨道。整体看，地方债务化解需把控好短期风险控制与中长期体制改革的关系。中长期看，仍需从根本上推进财税体制改革，并通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设；短期看，地方政府“开前门、堵后门”的管理仍需坚定不移地推进，地方债需进一步提高使用效率、优化结构，并持续推进隐性债务“控增化存”，逐步有效化解债务缓释风险。

（一）从根本上推进财税体制改革，完善债务管理长效机制

1.持续推进财税制度改革，加快建立现代财税体制

2.强化地方政府治理能力建设，构建并完善债务管理长效机制

（二）有效举借显性债务，优化地方债发行结构

1.完善地方债务限额确定机制，合理分配区域债务新增限额

2.合理优化地方债发行结构，妥善化解债务偿付集中到期压力

在疫后稳增长压力仍然存在、各地债务偿付压力同样加剧的背景下，需合理优化地方债发行结构，提供稳增长支持的同时缓释债务滚动风险。一方面，优化地方债品种结构。疫后地方经济财政仍未完全修复，稳增长压力依然不减。与此同时，地方债到期高峰已经来临，2022—2026 年年均面临不低于2.5 万亿元的到期偿债压力，其中2023 年高达3.6 万亿元，叠加政府降杠杆、压降隐性债务增速的要求，各地偿债压力较为突出，对再融资地方债的发行需求也较高。因此，后续地方债发行需平衡好新增类与借新还旧类地方债的关系，妥善应对地方稳增长压力及债务滚动需求。另一方面，优化地方债期限结构。近年来地方债发行持续趋长期化，新增债与项目期限更为匹配，地方债到期偿还对借新还旧的依赖程度也持续上升，且再融资周期长，一定程度上导致债券付息成本增加，且未来面临利率风险，或引发偿债不确定性及风险。因此，需根据项目期限与化债压力合理优化期限结构，新增债在保证与项目期限匹配的基础上，期限设计上可尽量与地方债集中到期高峰错开；再融资债在充分考虑各地可偿债财力及融资成本后，需谨慎设计发行期限，在避免集中到期偿付压力、控制付息成本的前提下缓释地方政府短期偿债压力。

3.提升专项债资金使用效率，助力稳增长及地方债务风险化解

近年来，地方债尤其是专项债持续快速扩容，投向领域也日益多元化，是稳增长的重要抓手，同时作为地方融资“正门”，也是规范引导债务显性化的必要工具。但在大幅扩容的同时，仍存在债券资金未按用途使用、项目资金闲置或被挪用等问题。为更好地发挥专项债作用，需进一步提高债券资金使用效率，做好项目全生命周期管理。发行前，做好事前绩效评估工作，2021 年财预61 号文要求申请专项债券资金前开展事前绩效评估，包括项目属性、资金来源、收益预测、偿债计划等内容，并作为进入专项债项目库的必备条件。因此需加强项目筛选，加大信息披露材料的审核力度，严选优选现金流明确且有保障的项目，严格落实2021 年国发5号文强调的“建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制”要求。同时，确保前期工作准备充分，避免资金闲置、投向不合理等问题。2021 年以来，北京、广东等地陆续探索建立地方债分批分期发行机制，将债券发行时间、发行规模精准匹配项目建设进度和分阶段资金需求，减少资金闲置浪费，后续其他地区可结合自身情况参考借鉴。发行后，保障资金及时到位与项目按时开工。同时，还需加强项目穿透式监测频率及力度，确保政府投资与工作进度的匹配，实现对项目全周期、常态化风险监控，对于确实存在偿还风险的项目，进一步完善专项债用途调整机制，细化调整程序、范围及时限。此外，还需构建全生命周期跟踪问效机制，结合2021 年财预61 号文要求，对违反绩效管理规定以及有其他违法违规行为的人员加大问责力度。

（三）控增化存隐性债务，平滑债务期限结构，缓释债务滚动压力

1.控制隐性债务增量，从区域、主体双维度限制高风险平台举债融资

当前我国地方隐性债务规模较大且付息成本高，在政府降杠杆、政策不断强调化解隐性债务风险的背景下，需严格控制隐性债务增量，压降隐性债务增速。结合隐性债务构成，融资平台是控制隐性债务增量的主要着力点。伴随疫后经济逐步修复，政策对隐性债务的管控趋于常态化，自2021 年初起，多部门先后发文从区域及主体双维度限制融资平台发债融资。交易所根据地方政府债务率和地方政府收入对融资平台发债进行红黄绿分档管理。此后，上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准，国资委同样出台政策限制高负债、弱资质融资平台融资。后续防风险背景下，需继续遵循隐性债务“控增化存”的管控思路，在保障融资平台借新还旧、不增加违约风险的前提下，结构性限制融资平台融资，尤其是弱区域、高风险平台，包括但不限于对债券、非标债等途径的限制，在压降隐性债务整体增速及融资成本的同时，有效避免弱资质平台信用风险加剧，减少隐性债务风险堆积与蔓延。

2.平滑债务期限结构，通过建制县试点化债等途径缓释债务滚动风险

在隐性债务本息规模均较高但地方财政仍然承压的当下，各地可继续通过债务置换、“以时间换空间”的方式实现短期债务风险的平滑与控制。2018 年底财政部提出六项隐性债务化解举措，其中各地操作中使用较多的是安排财政资金偿还、盘活存量优质国有资产以及借新还旧。2020 年后在疫情冲击下，地方财政收支矛盾凸显，部分区域目前仍然面临较大的财政压力，腾挪用来化债的空间有限，“以时间换空间”的债务置换方式可继续推进，例如金融机构贷款置换、城投债置换、地方债置换等。其中建制县试点地方债化债方式持续开展，目前已有14 个省份纳入化债试点。纳入试点的建制县普遍债务负担较重，这些区域优先利用债务置换将区县问题省市化、隐性问题显性化，在不新增债务的硬约束下平滑债务期限结构，有效防范并化解尾部风险，后续可结合各地隐性债务风险及化债压力进一步拓宽试点范围。此外，由于目前开展的地方债务置换力度仍较小且范围局限，而中央和地方财政支出占比相差较大，中央政府存在较大加杠杆空间，因此可探索新一轮更大规模、更加有序、以中央政府为偿还主体的债务置换，参考国债转贷模式，根据各地债务压力等情况分区域、有重点地进行。

3.推进存量债务化解，加大融资平台重组整合，持续推进其市场化转型

面对存量规模庞大、且存在一定偿还风险的隐性债务，需在坚决遏制增量的同时，妥善做好存量的处置与化解。而作为隐性债务主要载体，融资平台存量债务化解与其市场化转型是有效防范隐性债务风险的关键，需统筹协调，循序渐进。第一，结合平台属性，加大重组整合力度。一方面，基于行政层级控制平台数量；另一方面，从资产及负债两端加大资产重组整合，整合市场化水平较高、流动性较好的国有资产注入弱资质平台，或鼓励优质国有企业直接参与平台债务处置，以债转股等形式承接平台高息债务。第二，完善公司治理，提升其市场化竞争能力。加大融资平台公司制改革力度，健全公司法人治理结构，完善现代化企业制度。第三，提升平台融资资质，探索多元化投融资模式。因地制宜加快拓宽直接融资渠道，鼓励满足条件的区域开展债权、股权等融资方式；自然资源丰富地区可积极探索资产融资渠道；民间资本活跃地区还可规范开展PPP，鼓励平台作为社会资本方或与其他社会资本方合作。第四，根据平台业务性质及职能，结合国有企业改革方向推动基于市场化的职能调整及业务转型。以“商业一类、商业二类、公益类”功能分类为参考，推动融资平台向城市综合运营服务商、国有资本运营商和产业引导企业三个方向转型。资源多且具备资本投资运营经验的平台可积极探索国有资本运营平台转型方向；业务较单一的平台可重组整合为涵盖基础设施与公共服务建设、区域综合开发、资产管理与运营等多元化业务的城市综合运营服务商；结合当地政策环境及资源，探索培育产业引导类平台方向。在转型过程中，融资平台要避免盲目涉足跨度过大、经营难度高的业务领域，以免造成新业务尚未贡献有力的现金流入，外部融资又因企业融资平台属性的弱化而面临收紧的不利状况。