基于乡村振兴战略的农村公共服务改善研究——以山东省泰安市为例

孔钰莹，杨永淼

（山东农业大学 山东，泰安 271000）

习近平主席在党的十九大报告中指出，农业农村问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。其中，农村公共服务建设是落实乡村振兴战略的重要支柱之一。农村公共服务建设作为农民的基本民生需求，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容，是广大农民群众当前最亟待解决的问题之一。

农村公共服务是指为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要，为农村居民公众利益服务的事务，是农村经济系统重要组成部分。本文依据2019年山东省泰安市实地调查农村公共服务状况的数据，分析当前农民有哪些在农村公共服务方面的需求尚未得到满足，农村公共服务供给制度的现状以及如何补足供给短板，优化服务，进一步精准提高农村公共服务供给质量，创新资源整合机制,为泰安市下一步实现乡村振兴的工作部署，改善农民生产生活条件提出相关政策性建议。创建和完善农村公共服务供给机制体系，对于有效提供农村公共服务，进而有效缩小城乡差别、有效缓解社会矛盾、实现乡村振兴具有重大作用和深远的意义。

1 泰安市农村公共服务供求现状

本文依据的是2019年的一份山东省泰安市实地调研的调查问卷，本次调查发放问卷320份，回收问卷308份，有效问卷288份，有效率为93.5%。共涉及泰安市的岱岳区、泰山区、肥城市、新泰市、东平县、宁阳县6个区(县)，29个城镇的87个村庄。调查主要涉及当前泰安市基层政府服务状况，农村公共服务供给状况、农民对农村公共服务供给的满意度以及农民对农村公共服务需求的优先序等方面。被调查的288个农户中，男性占比57.64%，女性占比42.36%。被调查者的年龄方面，61岁以上的占9.7%，51~60岁的占24.3%，41~50岁的占34%，31~40岁的占24.3%，30岁以下的占7.6%;被调查者的受教育程度分别为小学文化程度占15.28%，初中文化程度占45.49%，高中、中专或职高文化程度占30.9%，大专及以上文化程度占8.33%；被调查的家庭人均年收入中，0~2500元的占7.99%，2501~5000元的占28.82%，5001~7500元的占27.08%，7501~10000元的占20.14%，而10000元以上的占15.97%。

在本次调查问卷中，我们欣喜地看到泰安市政府在农村公共服务上工作取得了一定的成果，农村公共服务供给状况不断向好。在乡村振兴战略的指引下，山东省泰安市农村基础设施建设有了初步成效，农村公共服务建设程度也持续增高，获得了农民群众的较高认可。村民对于农村公共服务供给状况的满意度总体较高，越来越积极参与其中，农民的获得感和幸福感愈强。但是我们依然应该理性的审视当前的农村公共服务供求状况，找出尚且不充分不完善之处，加快补齐基础设施和公共服务短板。

1.1 农村公共服务供给结构失衡，资源错配问题较为突出

本文将农村公共服务分为以下三大类：第一，生产保障类，主要涉及农业生产基础设施以及基本生活保障，例如农田水利设施、生活用水、电力、道路交通等。第二，生活服务类，主要存在于农民对于生活和从事农业生产的服务需求，例如，社会保障、农村治安、医疗卫生、义务教育等。第三，发展促进类，主要是满足农民更高层次的的精神文化需求，以及优质物质资源享受，例如技术培训、休闲文娱、就业促进。

将表1中呈现的农民对农村公共服务供给的满意度和表2展示的农村公共服务需求的优先次序两个表格进行比较，综合进行剖析发现农民公共服务需求和满意度次序之间，呈现出一定的反向关系。就业服务、医疗卫生、技术培训、乡村道路是农民对农村公共服务供给的满意度最差的四项。但是在农村公共服务需求的优先次序中，医疗卫生、乡村道路、社会保障、饮水质量、技术培训、就业服务分别排列为农民需求优先次序的前六位。可以看出，农民最不满意的医疗卫生、乡村道路、就业服务恰恰是当前时期农民最看重的，最具有需求的。政府目前尚未针对这些迫切需求实现精准供给。

表1 农民对农村公共服务供给的满意度排名

表2 农村公共服务需求的优先次序

1.2 农民对于建设农村公共服务体系缺乏话语权和参与感

在此次调查问卷中，对村中的公共服务有意见时，知道应该向乡镇政府的哪个部门反映的人数有只有47.92%，对乡镇政府的决策方式上近35%的村民认为乡政府很少征求村民意见。近28%的村民认为对农村的建设发展有意见时，通过村委会向乡镇政府反映成效较差（见表3）。以上都体现了村民对于建设农村公共服务体系参与度和积极性有限。农民的需求和对新农村建设的建言献策，尚未完全实现精准传达。

表3 基层政府农村公共服务工作情况 频数(人)比例(%)

2 泰安市农村公共服务供求体系问题的成因分析

2.1 农村公共服务体系现存问题

2.1.1 政府单一供给主体造成供需错位 在当下政府在农村公共服务体系中，仍然占据独一无二的供给主体地位，并且尚不存在其他成熟的供给方实现代替。在我国社会主义市场经济体制的初期和农村经济尚未完全成熟的20世纪，政府同时承担公共服务生产者和提供者双重责任。但随着我国改革开放的渐至佳境，这一供给方式中种种缺陷逐渐显现，首先表现在单向“输血”供给，缺少良性竞争对手的比较，容易导致供给不完全、不充分；其次，确实存在着配置资源效率较低、成本和收益等多年不能保持平衡，甚至产生供求逆差。尤其是在供给过程中，带有“计划性”、“命令性”等特点，政府主要根据自身的管理部门决策者的供给偏好和本身所能供应农村公共服务的能力的水平进行“瀑布式”向下供给，所供给的公共产品与农民群众的真实需求常常有一定的偏差，使有限的服务资源因为供求偏差无法实现有效充分的利用。

2.1.2 农村公共服务体系尚不健全 当下，泰安市政府对农村公共服务供给还不能做到高度精确。虽然经由新农村建设阶段的蓬勃发展，农村公共服务体系在实践中逐渐成型，但仍存在一定欠缺。首先，市县两级农村建设和发展缺乏农村建设发展蓝图，虽然提出了城乡服务均等化，但是缺乏统一的设计和理念。并且因为城乡差距的长期存在，使农村短时间内依然无法迎头赶上城市居民所享受的公共服务的种类、质量、数量。有些农村服务项目供给还存在盲目性，服务真空和无效供给同时存在，使有相应的迫切需求的农民得不到理想的回应，从而使本身就相较有限的农村公共产品的供给效能更加低下。

2.1.3 基层政府管理制度落后 在此次调查问卷中，对“您认为目前乡镇政府存在的主要问题”的回答中有204人认为“工作方式方法欠佳”，56人认为“办事程序不规范”，58人认为“忽视群众意见”，16人认为“政务不公开”。由此可以看出农民群众认为乡镇政府存在的主要问题在于工作方式、办事程序上的问题。作为最贴近农民群众的基层政府依然存在观念陈旧，制度僵化等问题，这些都容易降低农民群众对国家相关政策的认知度，对政府工作的满意度，引发不满情绪。

2.2 农民需求表达机制不健全致使农民需求不能精准表达

2.2.1 农民缺乏表达需求的有效渠道 伴随着新农村建设的脚步不断加快，农民的文化水平、自身素养、政治参与意识得到提升，对新型农村公共服务的需求有了新的觉悟，呈现出多种类、多层级、复杂性、个性化的特点。要实现农村公共服务的最优供给，政府要对农民的真实需求了然于心，否则有效农村公共服务供给就无从谈起。然而，农民需求表达机制还未成形。农民话语权的不充分表达也是导致农民的需求不易被上级领导层发现，农村公共服务供求关系产生偏离度的一个重要原因。政府传统自上而下的决策机制使决策渠道方向是单一方向向下的，而向上的反馈渠道较不顺畅，有关部门不能及时听到民意，没有一个系统有效的农民意见和需求表达机制，使农民的意见不能及时表达。

2.2.2 农村内生动力不足以及自身局限性 大部分农民群体自身实力薄弱，家庭收入来源少、收入低，本次调查中人均年收入在10000元以下的被调查者占到84.03%。普遍还在追求最基本生活需求，维持家庭正常生活。大部分农民习惯于只做农村公共服务的接受方，存在一定的被动依从性，即政府提供什么样的服务，就接受什么样的服务。某些农民甚至对一些认为与自身利益无关的，或者不感兴趣的农村公共服务抱有不置可否的立场。依靠基层农村自治组织自身的内部力量，组织生产公共服务的也是能力十分有限。从农民自身角度而言，作为小生产者，传统小农思想依然存在，对集体行动热情有限，他们往往关心的是自身利益而非公共利益，这也与农民群体平均文化水平不高有关，政治参与仍然具有短视性、局限性。

2.2.3 公共服务供给过程监督乏力 我国农村公共服务供给一直缺乏完善、系统的法律法规或者行政制度。无力监督各级政府部门提供公共服务的质量与数量，会形成一道监管真空地带。同时，作为农村公共服务的接受者，农民群众也不能充分的行使监督权。缺乏相应的监督机制，必然导致农村公共服务供给的各种缺陷和不足，这就不容易建立起健康的供给体系。农村公共服务供给体系的“裁判员”的缺位，会使政府难以评估效率和准确把握供给水平。

3 泰安市农村公共服务改善的政策性建议

3.1 针对农民的迫切需求进行精准供给

针对本次调查中农民群众需求意愿强烈但满意度低的公共服务，医疗卫生、乡村道路、就业服务等，泰安市相关部门应抓紧落实到位，切切实实让农民享受到。随着经济社会的发展，农民需求呈现出更多样化，多层次的特点，政府部门应及时关注不同时期不同地域农民群众农村公共服务需求的最新变化趋势。例如表2中虽然农民进行优先次序排序时，位置靠后的是休闲娱乐、通讯状况、广播电视等，这些发展促进类公共服务有利于农民群体精神文化发展，农民传统思维的转变，促进社会的和谐稳定。所以政府在保障基础设施及生活服务类的农村公共服务，发展促进类的公共产品同样不可忽视。

3.2 创新农村公共服务供给制度，推进乡村振兴

要使泰安市农村公共服务的进一步发展，就要有创新精神。转变思维，利用更先进的技术，创新现有的农村公共服务供给制度。首先，泰安市政府可以选择和社会资本深入合作，扶植更多优质农村公共服务提供单位和个人。政府更加开明的态度和胸襟，提供宽松的市场环境，例如通过公开招标、竞争性谈判等方式。政府通过妥善选取具备一定管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本，实现合作共赢。另外，加强政府相关数据平台建设，确保农村公共服务的相关数据智能化管理。大数据平台可以帮助政府精确提供公共服务，提供了技术支持和解决方案的可能性，实现公共服务供给的高精准性。“互联网+公共服务”的实现，可以充分统筹调度各乡村之间的现有的公共服务资源，实现富余资源有效流转，互通有无。

3.3 加快建设科学的农村公共服务决策机制

泰安市政府需设立自上而下的决策落实和自下而上沟通反馈的双向决策机制。呼吁农民也参与到关乎切身群体利益的相关公共服务决策，也有利于政府得到充分的反馈，对不完善的决策及时做出调整。基层政府要自觉建立科学民主的人、财、物的决策机制和管理机制。尤其是涉及村集体利益的重要农村公共服务的事项，要充分进行公平表决、民主协商。提高农民的组织化，建立农民协会，使单一农民个体需求通过合法的组织和渠道进行表达，让这类组织成为协调政府和农民关系的桥梁。

3.4 建立农村公共服务绩效的监督制度

农村公共服务建设，需要用适当的监督机制对泰安市政府农村公共服务供给绩效进行测度和及时评价。可以形成以政府和农户为主体的双主体绩效评价模式，对公共产品的供求进行绩效分析和评价，实现有效监督。应根据泰安市各区县的实际情况要建立灵活的、科学的评价体系，调整评价指标和权重分配，以农民群众和政府为双主体，及时评测农民的满意度，及时跟踪评估政府公共服务建设进程，及时公布相关项目，自觉接受农民群众、各行各业人士、相关专业学者的监督。

3.5 转变基层政府工作作风问题，创新管理体制和运行机制

作为与农民群众紧密相联系的基层乡镇政府工作人员，要牢记为农民服务的意识，积极向农民宣传和讲解国家和省级政府的相关惠农政策，让有关惠农政策扎扎实实落实到农民头上。相关基层政府工作人员除了坚持严格遵守党政纪律，严格按照工作程序为农民办实事、办对事，还应时时刻刻虚心接受农民群众的意见与批评，对农民群众的建言献策认真听取，服务意识进一步提升，坚持农民群众的利益无小事的工作态度。

4 结语

乡村振兴战略提出以来，泰安市认真贯彻落实国家、省政府各项支农惠农政策。并立足本市地方实际情况，因地制宜，建立完善农村公共服务供给机制。向农村提供公共服务的过程中，进一步完善了农村公共服务体系，尤其是在教育、卫生、社会保障和公共文化体系建设方面已取得长足进步。但是我们应当理性的看到，当前在农村公共服务体系发展过程中依然暴露出一定的问题，尚有不足之处。在乡村振兴战略的指引下，亟需补齐农村公共建设的短板，使农民群众更加有幸福感。