乡村振兴战略下农村集体经济组织成员权的优化路径——以特别法人制度的构建为切入点

刘珉婧，段雯玥，吴翠婷

（华中师范大学法学院 湖北，武汉 430079）

1 引入

乡村振兴战略在党的十九大报告中首次被提出，强调要将保障农民财产权益和壮大集体经济放在我国现代化经济建设之首位。2020年底，习近平总书记在中央农村工作会议上亦指出“深化农村改革，加快推进农村重点领域和关键环节改革”。同时，2017起每年中央一号文件均涉及对农村集体经济组织的地位进行明确的总指导性要求。可以看出，在农村集体经济的发展和农村改革中，“农村集体经济组织”这一基本载体是必不可缺的，其地位的确立对乡村振兴困境的突破有着巨大的影响。

2020年实行的《民法典》中关于农村集体经济组织法人地位的规定，是新形势下解决“三农”问题的重要路径，为乡村振兴战略的持续发展提供主要动能和途径。因此，在特别法人制度构建和范围划分的背景下，农村集体经济中关于治理机构的类型设置、人员构成和权利行使等方面的规定，对于成员权制度的完善以及进一步推动乡村振兴战略具有理论和现实意义。

2 农村集体经济组织成员权纠纷

通过文献收集和实地调研，现存的成员权纠纷可分为以下三类：

首先，农村集体经济组织成员资格认定作为基础与前提，在标准和程序方面均存在问题。一是不同地区认定标准不统一、不合理以及不稳定。“户籍制”虽然被大范围的使用，但随着农村人口流动，单一、僵硬的认定标准已很难适应新的形势需要；二是有关成员资格的村规民约与国家强制性规定相矛盾，完全的村民自治将损害组织成员的权益；三是因缺乏有效监督和制约，村委会有时会利用其特权作出与村民意志不符的决定，造成民主表决滥用。

其次，组织成员权的构成存在的具体问题。一方面，现行对成员权做出解释的法律法规分散且混乱，不同规定之间存在交叉重复，未能形成条理清晰的法律规范系统。另一方面，已有法律规范对成员权内容规定不够具体化，如对宅基地使用权流转的规定不明晰导致大量土地资源浪费；在程序性权利如参与管理、决策、表决权、知情权等方面，对于决议的程序以及参与管理、决策、表决权受到侵害时的救济途径等并未有明确规定。

最后，对于成员权的救济，主要存在的争议纠纷一是村委会解决纠纷途径中，村干部政经不分导致组织民主权利被剥夺；二是农村土地承包机构受案范围狭窄导致纠纷得不到充分解决；三是司法途径中管辖权和裁断标准问题。

3 特别法人制度的设立

3.1 规定农村集体经济组织为特别法人

1982年《宪法》最早提出了农村集体经济组织这一概念，但对其内涵及类型的界定始终是模糊不清的，且学术界也常无法厘清“农村集体经济组织”与“农民集体”“成员集体”之间的区别。为解决这一难题，党中央自十八大以来出台了一系列规范政策，均着重强调明确农村集体经济组织法律地位的重要性。经过了不断的探索与讨论，2020年我国《民法典》对农村集体经济地位的创新，不仅解除了农村集体经济组织“宪法上有法律地位，民法上无法律人格”的尴尬困境，而且稳固地奠定了其民事主体资格，使农村集体经济组织取得法人资格“有法可依”。特别法人制度的设立，既弥补了法人制度仅有两类主体的适用空白，同时又向当下我国市农村集体土地制度改革、乡村振兴等供给私法援助，特别法人制度的实用性得到了强化。

除此之外，特别法人制度对成员权完善的重要意义也体现在以下两个方面，其一，农村集体经济组织在法律定位的明确在一定程度上消除了集体土地所有权主体虚置的现象——强调农村集体经济组织虽为实施主体，但农村集体仍对土地以及以土地为基础的权益享有所有权。其二，农村集体经济组织治理结构的不足也因其法人身份的确立得到了弥补，促进组织和政府有关部门对集体土地的经营管理和救济途径的完善，是推进组织高效且规范运转的一项有效制度供给。

3.2 特别法人制度下成员权纠纷的破解

3.2.1 以股份合作制解决成员身份的固定与流动矛盾 农村集体经济组织的地域性，决定了其成员只能是特定范围内具有拥有该地户籍、长期居住并且以该地域农民集体所有的土地为生活保障等封闭性特征的农民。然而，组织内的成员并非恒定不变，成员因生育增加的人口、婚丧嫁娶、户口迁移以及外出务工等因素均体现了成员变动性的特点，这也因此引发了许多纠纷——一些并未对农村集体经济组织做出贡献、并未在该土地生活的人，却因种种原因具有成员身份、享有成员权利。

农民股份合作、折股量化政策的实施在一定程度上解决了上述纠纷，所谓折股量化，是指将农村集体资产按股分配给集体经济组织成员的过程，而具体的分配方案可由特别法人制度下组织所制定的章程决定，具有自治权。成员以其所享有的土地所有权“出资”给集体组织，收回的股权可表现为对土地的经营性收益的分红和农村土地的“三权”，这对农村人口流动纠纷具有现实意义。经过不断的改革，如今的农民可大致分化为“进城务工农民”与“新型职业农民”两类，且前者的占比较大。但这一群体因工作长期离开农村甚至在城市落户之后，仍享有村民的权益，这不仅不利于保护进外出务工人员的利益，而且土地权利的空置导致农村土地利用效率的低下，使组织中的流动人口以及固定人口产生矛盾纠纷。在实施的股权量化后，成员权利与户籍将不再一一对应，有效解决农村集体成员的流动所产生的问题，对保障进城农民的财产收益权、防止人走权失以及提高股东的积极性有重要意义。

具体而言，特别法人模式下的股份合作制赋予成员对其所持有的股份进行处置的权利。虽然《民法典》体系化的安排把集体经济组织定位为新型法人，但在处置权的行使上仍可借鉴公司等法人的方式进行。在组织内部，股东之间可通过协商等相对自由的方式进行股权的一般性转让，若成员的股权无人购买，赎回或增资配股等方式也可很好的促进股权的内部流转，防止股权流失。对继承而言，若继承人是集体经济组织成员，其权利可不受限制的继承；若不是，可给予本集体成员有时间限制的优先购买权，如果无人行使该项权利，则可由本组织以不低于股权所代表的资产净值回赎；在组织外部，在集体经济改革较为成功的组织中，股份的受让人可以有限制地突破本集体范围，有时甚至需要依据村民合意制定的章程，具有浓厚的合作社属性。

3.2.2 农村集体经济组织和村民自治组织的区分《民法典》明确将农村集体经济组织与基层群众自治组织一齐纳入特别法人之列，这一规定是实现农村“政经分离”的主要手段。乡村振兴战略下的一项重要任务便是实现政经分离——长期以来乡村治理的支柱便是给予村民较大的自治权，农村集体资产的实际管理大多掌握在村民委员会，其职责不仅包括履行公共服务，还会对村庄或社区的经济事务进行管理。但随着时间的迁移，“政经合一”的村民委员会手中“权力”慢慢地得以积累，导致村委会与集体经济组织的职责划分不清晰，不利于各方制衡，甚至一定程度上为贪腐埋下隐患。而法人化的集体经济组织的在职能上与村委会区分，享有独立参与对外交易的权利，最大程度地保护成员的合法权益。除此之外，现代的特别法人制度有助于明确集体资产运营利润所有权的归属，并对利润分配程序进行规范，有效避免村民委员会操纵经营与分配而导致农民利益受损的现象，村民转变为法人成员后，依法享有分红权和知情权。与过去由集体所有权统领的农村财产权制度相比，这一运行结构将模糊不清的集体所有制明确为具体的“法人—股东”关系，增强了农村利益分配的透明度与可行性，村民作为股东可对管理层行使监督权，进而避免“政经合一”现象的发生。

4 农村集体经济组织法人制度构建的优化路径

尽管我国立法上农村集体经济组织的特别法人地位的明确，在一定程度上解决了成员身份权益的僵化以及村委会与集体组织“政经不分”的问题，但是《民法典》在此方面的规定仅是概括性、原则性和抽象性的。换言之，农村集体经济组织特别法人制度的构建仍存有不足，亟待专门性的立法和具体措施来完善。

4.1 加快出台《农村集体经济组织法》

作为一项具有鲜明特色的本土化制度，我国农村集体经济组织特别法人制度独立于大陆法系和英美法系，故很难从现有的制度和理论找来为我国相关立法提供直接的理论参考；此外，不同学者对该制度的存有多种不同的见解，导致我国《农村集体经济组织》的制定面临着诸多的难题与挑战。但为发展我国农村集体经济、壮大集体实力、解决组织资格认定和成员权纠纷，制定一部《农村集体经济组织法》无疑是现阶段立法者为实现乡村振兴最应采取的举措。

4.2 区别于一般法人的特别制度设计

在特别法人制度构建后，农村集体经济组织获得了自由参与市场经营活动的主体资格，很大程度的满足了其现实需求。但由于相关制度与法律法规的不够完善，当下以股份制和股份合作制为导向的做法会引致很多与现行法律规定的冲突，亦存有伤及农村集体所有制及其背后的社会主义公有制的隐忧。因此，农村集体经济组织实无需一窝蜂地效仿以营利为目的的商业主体，进行现代化股份制和股份合作制改革。从本质和内核上，农村集体经济组织依旧是民事主体，应重点落足于对农村集体资产的管理。又因其作为集体土地及其他集体财产的管理者，地位类似于国资委，自身不应该公司化，但可通过下设公司的形式参与市场活动，从而实现维护公有制、避免集体资产流失和成员股份流转的多重目的。

4.3 是否实施“政经分离”应因地制宜

关于村民委员会和农村集体经济组织是否应该分开设立，即“政经合一”或“政经分立”问题，各界有不少声音从功能、职责、定位等各方面论证两者定位不同，应该分开设立，且政经不分也会给组织成员权的救济带了巨大的隐患。如果单从理论层面分析两者的区别，其确实应该分立，但这种纯理论层面的结论在面对我国差异巨大的农村地区的现实时，显得过于单薄和理想化。我国因地域文化，即使同一个省份的农村地区状况也差异明显，可谓是“一村一情”，这意味着用单一的理论推演结论去解决复杂且多样态的农村地区现实问题，无疑会力不从心，且并非正确途径。各地农村集体经济组织的功能定位和表现形式都应取决于各地需求，根据各地不同需求分类推行改革才是应对之策。即便在农村集体经济组织法人化的背景下，仍有很多地区采用的是村委会主任和村股份经济合作社董事长（或社长）合一的模式，这也证明了无论改革与否，村社人员合一均有其必要性和合理性，硬性要求村社分立欠缺合理性基础和现实基础。