我国互联网慈善捐赠的发展困境及对策研究

牛珂鑫

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020）

一、互联网慈善捐赠的特点

我国慈善事业的高质量发展，要实现“传统慈善”向“现代慈善”、“小众慈善”向“大众慈善”模式的转变。互联网慈善捐赠是在传统慈善捐赠的基础上不断探索与尝试的成果，其相较于传统慈善捐赠具有以下四方面特点。一是捐赠门槛降低。传统慈善的捐赠主体大多是政府、富豪、商人等拥有较多社会财富的人群，普通群众很少有能力和机会参与慈善捐赠。而互联网慈善捐赠模式则打破了传统慈善模式的高门槛壁垒，使普通群众能参与其中。二是捐赠形式多样、内容丰富。传统慈善捐赠主要以定期、大额的形式展开，捐赠形式单一、固定，进行金钱、物品、献血等较为常见的物质捐赠，而互联网慈善捐赠模式下，人们可以借助网络随时随地进行多次、小额捐赠，可以是日常生活中力所能及的点滴行善，也可以是针对特定事件或公益项目的大额捐赠。各大平台开发虚拟捐赠内容，如支付宝的蚂蚁森林能量、微信的运动步数、淘宝的公益宝贝、今日头条的阅读时长等，捐赠资源呈多元化发展。三是组织形式优化。传统慈善的组织形式是自上而下的，由官方发布信息后，民众进行参与，忽略了民众的主动性，而互联网慈善捐赠的组织形式更倾向于自下而上，以自愿性为基础，充分发挥社会公众的信息传递与动员能力，通过网络搭建求助者与施善者之间的桥梁，双向互动，能更好满足求助者的需求，捐赠更具针对性。四是信息传播速度快、范围广。传统慈善模式主要以报纸、电台、电视等传统的媒介进行信息传播，此种方式存在传播速度慢、范围窄的缺点，而互联网慈善捐赠依托大数据平台进行信息传播，比如微博、微信、QQ、今日头条等新媒体平台，信息传播速度快、覆盖范围广，同时能够提高慈善信息的透明度。

二、互联网慈善捐赠的现状分析

（一）互联网慈善捐赠平台逐渐增加

在“人人手机不离手”的互联网时代，互联网＋公益迎来跨越式发展，触发慈善新模式。《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2021年6月，全国网民数量达到10.11亿，比2020年12月增长2 175万，互联网普及率达71.6%，网民规模的逐年增加为互联网慈善的发展提供了坚实的基础。与此同时，互联网慈善捐赠平台也逐渐增多。2016年，民政部按照“统筹规划、循序渐进，公开透明、自愿申请，分批考察、择优指定”原则，遴选出13家首批慈善组织互联网募捐信息平台（以下简称“互联网募捐信息平台”）。除中国慈善信息平台、基金会中心网退出外，民政部加大力量引导互联网助力慈善事业的发展，新增指定9家平台。至2021年11月，互联网募捐信息平台增至30家。

（二）互联网慈善捐赠数额逐年增加

中国慈善联合会发布的《中国慈善捐赠报告》（以下简称《报告》）显示，互联网慈善事业发展迅速，互联网慈善捐赠的筹款额逐年增加。如图1所示，2017年，民政部公布13家互联网募捐信息平台，互联网慈善捐赠数额达25.9亿元，占慈善筹款总额的1.73%。至2020年，我国慈善组织通过20家互联网募捐平台共筹集善款逾82亿元，相较于2017年增长了两倍多，占慈善捐赠总额的比例也在逐年稳步上升。

三、我国互联网慈善捐赠面临的困境

互联网慈善捐赠发展态势良好，全民公益的时代正在到来，但是互联网本身固有的隐蔽、虚拟特性，使得互联网慈善捐赠失范事件频发，“诈捐”“骗捐”“善款去向不明”“平台谋利”现象屡现，使互联网慈善捐赠的公信力受到损害，引起社会信任危机。因此，应重点分析互联网慈善捐赠存在的问题，破解互联网慈善捐赠面临的困境，为我国互联网慈善事业的发展营造良好的捐赠环境。

（一）互联网慈善捐赠的相关法律制度不健全

1.《慈善法》对于个人网络求助行为缺乏规定。《慈善法》规定，互联网捐赠需要通过国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，不具有公开募捐资格的组织或者个人，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。即仅不允许个人进行公开募捐，但是未禁止个人借助互联网进行求助。在法律层面上，虽然个人求助不等同于慈善募捐，但是个人通过互联网发布求助信息与其公开进行互联网募捐，在形式上并无太大区别，绝大部分网民缺乏甄别能力，积极转发个人网络求助信息并进行捐款。同时，《慈善法》中缺乏关于个人求助的相关规定，产生法律灰色地带，使得罗尔能够通过微信公众号“卖文救女”，并引发“罗一笑事件”，对社会造成极大的不良影响。

2.互联网慈善捐赠的配套法律制度欠缺。现有的关于互联网慈善的规定有《慈善组织公开募捐管理办法》《公开募捐平台服务管理办法》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》（以下简称《基本技术规范》）和《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》（以下简称《基本管理规范》），这些规定主要为指定的30个互联网募捐信息平台提供行业规范，将其他非指定的网络募捐平台排除在外，形成真空地带。同时，《基本技术规范》和《基本管理规范》强化了募捐平台的责任，但是对于其他主体的责任却未有涉及。可见，目前缺乏关于互联网慈善的综合性法律法规。

（二）互联网公开募捐信息平台缺乏规范化管理

1.互联网慈善行业管理不规范。虽然《基本技术规范》和《基本管理规范》规定了慈善组织互联网公开募捐信息平台在性能、功能、安全、运维等方面的技术要求和指定、运行、服务、监管等方面的管理要求，但是仅为互联网公开募捐信息平台的运行提供基本的引导和规范，并未对平台的日常运营管理进行详细规定，很少有平台能够完全达到规范要求。例如，作为民政部指定的募捐平台，“轻松筹”曾出现不需要患者信息，仅填写简单的目标金额、善款用途即可成功发起救助项目的情况；2018年初，京东公益、“轻松筹”等多家具有互联网募捐资质的平台被民政部约谈等。由此可见，取得官方资质的平台并不代表其后续运营能完全达到标准，互联网慈善行业管理仍需进一步规范。

2.平台与慈善组织之间缺乏联系。互联网募捐信息平台上的慈善项目众多，项目信息审核的工作量巨大，且在求助者配合度不高的情况下，信息不对称程度增加，平台对项目的审核比较困难。因此，对于具有公开募捐资格的慈善组织认证过的项目，平台通常会默认其项目真实可靠并予以通过，但是此举存在审核漏洞，易滋生网络诈捐事件。例如，2016年的公益明星“义工李白”挪用善款事件中，经凉山地方民政部的批准，闫伟杰成立了两家公益组织，之后两年时间内，两个公益组织在腾讯乐捐慈善募捐平台上发起21个慈善项目，并从中挪用善款达16万元。此事件中，乐捐平台就存在对项目真实性审核不到位的情况。可见，平台与慈善组织之间缺乏联系和监管，应加强审核程序，按规定运作。

（三）互联网慈善捐赠的公开透明机制不完善

1.慈善组织的信息披露不充分。2018年9月，民政部发布《慈善组织信息公开办法》，开通的全国慈善信息平台（即“慈善中国”）向全国各级民政部门和全国所有的慈善组织提供免费使用服务。“慈善中国”平台的开通在一定程度上，拓宽了对慈善组织的监管通道，但就目前整个平台披露的信息来看，慈善组织在信息披露方面存在着不足，绝大多数慈善组织仅公布了基本信息、组织章程，缺少慈善组织的变更、处罚、评估等信息的公布。平台虽设置了“年报上传”栏目，但很多组织并未及时上传年度报告、审计报告等信息。同时，有效期内的慈善项目实施情况未及时如实公示，大部分实施详情仅公示为“慈善组织就该慈善项目尚无进展情况描述”，即并未公开项目的详细信息。

2.网络募捐资金的使用处理透明度不够。根据前文分析的互联网慈善捐赠数额可以看出，网络捐赠的规模逐年加大。慈善资金的最终去向以及剩余资金的处理情况，关系到慈善组织的公信力和互联网慈善的未来发展。慈善组织的建设、维护和运营都需要大量资金投入，但《慈善法》并未规定这部分资金的来源。在具体操作中，经常用网络募捐资金支撑慈善组织运作，违背了捐赠者的捐赠意图。同时，巨大的募集资金难免会产生盈余，虽然《慈善法》第五十七条规定了慈善项目终止后的剩余财产，有约定的，按照约定处理；未约定的，将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目，但是在实际处理中，剩余财产的使用和处理并不透明，影响慈善事业的社会公信力。

（四）互联网慈善捐赠的监管体系不完备

1.政府对互联网慈善捐赠的监管不足。虽然我国已经在逐步建立慈善监管体系，但是还存在不健全之处。当前，由财政部门、民政部门、审计部门、业务部门等多部门共同监管慈善组织的行为，由于缺乏明确的职责划分标准和监管流程，部门之间未能充分合作、建立监管体系，易出现不作为的现象，特别是互联网慈善相较于传统慈善的监管难度更大。如广西“百色助学网”事件中，“助学网”未按规定进行登记注册，其成立人王杰却可借慈善之名敛财犯罪。由此可见，互联网慈善捐赠的监管体系不健全，政府对互联网慈善捐赠的监管经验与意识不足。

2.社会对互联网慈善捐赠的监管意识和能力薄弱。互联网慈善捐赠的监管不仅需要政府，也需要捐赠者、社会公众及媒体等多方参与。普通捐赠者，由于信息不对称，缺乏判断公益项目真实性的能力，会因求助项目描述感人而进行转发宣传，加之网络募捐透明度不足，捐赠者难以了解到善款的去向，绝大部分网友在进行捐款后通常不会关注公益项目的后续进展，缺乏监管意识。而媒体在互联网慈善捐赠中发挥舆论导向的作用，但是媒体监督具有较强的主观性，在选择报道的事件时，易受自身价值观和利益诉求的影响，忽略对慈善事件的深入挖掘，对网络慈善失范行为没有及时察觉，甚至可能将虚假慈善事件当作杰出事迹进行报道，对公众的捐赠行为产生误导。

四、推动我国互联网慈善事业发展的对策建议

（一）完善法律法规，提供坚实制度保障

1.在《慈善法》中增加对网络求助行为的规定。《慈善法》需从法律角度对“个人网络求助行为”与“个人公开募捐行为”进行界定和区分，明晰个人募捐的发起资格以及管理办法，对个人与慈善组织合作的方式、内容、监管等进行相关规定，引导正确合法的个人募捐行为。同时，将个人网络求助行为纳入《慈善法》中，明确规定其相关权利与义务。另外，从立法层面，约束发布虚假信息、网络诈骗、诈捐的行为，明确其是否构成犯罪要件以及追责机制，健全网络求助方面的制度，防止不法之人隐藏在互联网世界中，披着“慈善”的外衣骗取公众善意并从中获利。

2.完善互联网慈善捐赠的相关配套制度。随着互联网慈善捐赠的发展壮大，有必要针对互联网慈善，制定专门的规章制度，弥补《慈善法》中互联网慈善捐赠的规范模糊问题。明确互联网慈善捐赠的定义及行为规范，对各主体的责任进行详细规定，将非指定的网络募捐平台纳入条例，强调其对发布的求助与募捐信息的真实性具有核实义务，并规范审核程序。同时，相应的配套规章制度也要及时调整，财税部门要进一步简化税收返还的程序，审计部门配合民政部要做好对慈善组织项目的审计工作，民政部可出台关于互联网慈善平台的准入与退出条例，健全互联网慈善捐赠的法律体系。

（二）强化募捐平台治理，营造良好慈善环境

1.重视行业的规范化管理。制定详细的互联网公开募捐信息平台运营规定，平台严格按照规定进行运作，建立平台抽检评估机制，实施积分制，定期对平台考核，对考核不合格的平台要责令整改并进行二次考核。各平台为提高其知名度与影响力而致力于获得官方资质，因此，需对民政部指定的30个互联网公开募捐信息平台，建立灵活的进入退出机制。对于运行存在较大漏洞且短时间内无法整改的平台，民政部及时将其剔除指定名单，将运营规范且发展良好的平台纳入其中，引导互联网募捐平台规范发展。

2.加强募捐平台与慈善组织之间的合作。互联网募捐信息平台要承担起慈善项目信息审核的责任，注重对项目真实性的审核，对具有公开募捐资格的慈善组织认证过的项目也同样要进行核实，并加强对发布慈善项目的慈善组织进行资质审核。另外，慈善组织与平台之间可建立信息互通机制，慈善组织将其详细信息传输给平台，使得互联网募捐平台能够获得慈善组织的全面资料，方便平台对慈善组织资质的审核，避免因信息不畅通而导致类似“义工李白”挪用善款事件的发生。

（三）规范信息透明机制，提高社会公信力

1.加大慈善组织信息公开力度。慈善信息的透明度直接影响慈善事业的社会公信力，加大信息的公开力度能够有效地提升信息透明度和社会公信力。有学者研究认为，美国对慈善事业并未进行专门的立法，但是却有严格的慈善监管机制，其通过“990表”将慈善信息完整准确地公开在网络平台，以提高慈善事业的透明度。鉴于此，我国政府应尽快出台慈善信息公开的实施细则，特别是针对互联网慈善捐赠要设置专章，保证慈善信息公布的全面性、及时性、准确性，使社会公众能够了解项目的进展情况。同时，设置透明度评估机制和信息反馈机制，社会公众有权对慈善信息提出质疑，慈善组织应在规定时间内进行答复，否则互联网慈善行业自律组织有权对该组织提起审查，甚至是公益诉讼。

2.增强资金利用及处理的透明度。因善款的筹集与使用之间往往会存在时间差，为防止资金被挪用，应设置专门的募捐资金存储账户，并公布账户信息，实时披露账户资金的流动情况，降低资金挪用的概率。同时，民政部应牵头建立慈善资金使用情况公开平台，负责善款的使用和公示工作；设置独立的资金管理机构，由该机构成立应急救助基金，当其他慈善项目的资金不足时，可由慈善组织向该机构申请，机构根据应急资助基金的财产情况决定是否向其拨付资金。另外，应规定慈善组织的运营资金一部分由慈善组织自身进行筹集，另一部分从慈善资金中提取，但要设置固定金额或比例限制并报民政部审批，不得无限度利用慈善资金贴补运营资金。

（四）健全监督机制，构建多元监管体系

1.完善政府部门之间的监管体系。传统的监管模式难以满足互联网慈善的发展，针对互联网慈善捐赠的发展特点和问题诱因，应充分发挥各部门的监管职能。民政部门要建立严格的年审与评估制度，每年对慈善组织进行审核评估，对违规组织处以罚款或责令限期停业整改；审计部门要成立专门的慈善审计小组，审计慈善组织的财务报表，对慈善组织的募捐情况、资本运作、经营情况、善款使用等进行充分了解；财税部门要对慈善组织的财务状况、税款缴纳、票据使用情况等进行监督，防止慈善组织滥用税收优惠，进行其他违规操作。同时，民政部作为主要监管部门，要加强与公安、网信、司法等部门的合作，对发布虚假慈善信息的行为进行严格监管，严厉打击网络募捐违法行为。

2.健全媒体和公众的社会监督。社会公众应该增强其在互联网慈善捐赠中的主体意识，提高对慈善信息的辨别能力，审慎对待社交平台上的捐赠信息，转发捐赠前要认真判别慈善信息的真实性，且要及时关注公益项目的进展情况和善款去向，发现虚假违规行为要主动积极地举报、揭发。新闻媒体作为重要的监督主体，要秉持科学、客观、严谨的态度，建立互联网慈善媒体评估机制，对公益项目进行评估后再报道，且对重大公益项目实施全程追踪报道，跟进项目的进展情况，发现虚假和投机行为，媒体要及时向大众曝光，充分发挥媒体的舆论监督职能，为互联网慈善捐赠的发展保驾护航。