对财政转移支付地区创新融资模式的思考——以商洛市为例

王宇鹏

（商洛市发展和改革委员会，陕西 商洛 726000）

2022年的中央经济工作会议提出，要坚持 “稳中求进”“适度超前开展基础设施投资”等政策，释放出强烈的“扩投资”信号。而财政转移支付地区建设必须要有相应的资金做保障，这就离不开金融的有效支撑。要发挥好财政金融的作用，主要是做好培育地方金融市场、设计金融模式、防范金融风险这三项工作。

一、财政转移支付地区创新融资模式的必要性

（一）财政资金难以满足欠发达地区建设的需要

经济发展离不开政府主导，欠发达地区想要实现经济发展，单靠民间资本逐步的积累，市场力量渐进式的发展，很难打破“贫困循环陷阱”，必须发挥好政府对经济工作的主导和推动作用。欠发达地区基本都是转移支付型财政，财政资金重点用于保工资、保运转和保民生，用于推动经济增长的资金量十分有限，难以满足项目投资的需求。而且财政资金中又大都是专项资金，数额有限，还有明确的用途约束，被形象地誉为“撒胡椒面”式的投入，这种投入对于欠发达地区发展来说，根本不够用、不解渴。

（二）培育欠发达地区的经济增长点的需要

由于欠发达地方的经济规模、可用财力有限，所以要开发某一重点区域，培育某一重点产业，财政投入就不能“平均发力、四处开花”，需要集中资金投入，达到一定的投资强度，使该片区域成为“投资熟地”，使该产业形成市场竞争力，具备自我造血功能。商洛长期以来属于农业地区，在工业、商业领域的投入较少，产业类基础设施一直是短板。企业的管理和营销可以依靠人的努力，但发展实体经济的基础还是产业设施的投入，如水电路、厂房、机械设备等等。因此，欠发达地区的政府只有发挥金融杠杆的作用或筹集资金，才能在短时间内实现一定强度的资金投入，实现预期的经济目标。

二、财政转移支付地区融资模式存在的问题

（一）金融市场结构不合理，融资手段单一

近年来，商洛市金融机构贷款余额增长始终保持在10%以上，从全市已有银行机构的层级、分支机构的多少、存贷款规模，以及提供直接融资的金融主体、融资渠道等情况来看，依然以银行为主体，以间接融资方式为主，非银行金融机构融资发展相对滞后，金融市场的基础仍然较为薄弱。

（二）项目盈利能力不强，银行授信较低

由于农业产业、重大基础设施等项目盈利能力相对较弱，需要融资量和融资风险比较大，加之金融机构一般对该类项目融资用途的监控、经营风险的分析判断困难，因此，获得融资授信较低。央企、省企等大型企业盈利能力强、风险防控严格，获得金融机构融资授信容易，融资成本较低，但中小企业相对获得的融资授信就比较低。

（三）融资监管不足，债务风险较高

地方政府投融资平台、投资管理机构往往与生俱来的依靠政府背景，融资平台的管理者往往具有行政官员的身份，受地方政府控制或干预，行政规则大于市场原则，决策缺乏市场化考量，融资效率和投资效率比较低，防范金融风险意识不够强。同时，融资平台公司依托政府背景公信力较高、融资容易的优势，不断扩大融资规模，而且相当大部分的债务地方政府负有偿还责任，致使融资债务风险较高。

三、现阶段转移支付地区财政创新融资模式

实践中，商洛市不断创新财政和社会融资模式，这些模式可以在合规的前提下，适用于不同的“应用场景”。

（一）平台公司+个体信用贷款模式

这种模式采取政府部门和社会资本按照2∶1比例出资，共同组建国有控股的项目公司，向金融机构按照1∶3比例进行融资，用于农特产品深加工、仓储物流、旗舰店、品牌等产业链建设。同时，政府部门用贴息的方式，推动个体工商户加盟，每个加盟户的信用贷款额度为30-100万元左右。假如政府部门出资1 000 万元、社会资本出资500万元、加盟工商户100户，政府部门每年贴息90-300 万元左右，可撬动7 500-14 500万元的资金，用于核桃、中药材、茶叶、豆腐等农特产品项目的开发（见图1）。

该融资模式有以下特点：一是项目公司贷款，以银行项目贷的方式，依靠担保公司增信，1∶3的贷款额度较容易取得。二是可以做到全产业链布局。产业链的核心部分、重资产部分，由项目公司负责投入。由于政府部门资金投入占比大，而且有银行支持，所以社会资本也愿意合作。在市场端的环节、轻资产的部分，可由加盟商户以信用贷款的方式融资，政府贴息即可，大部分银行都有此类业务，项目公司不承担风险。三是有效解决了“市场主体”的问题。这类融资不只是政府“一头热”，而是调动了民间力量参与进来。四是该模式类似于“供应链金融”，通过对接产业链核心企业，如陕西锌业、环亚源等链主企业，可以为链主企业的上下游企业提供金融支持。

（二）核桃贷-风险补偿基金贷款模式

这种模式采用政府部门和核桃专业合作社按照5∶1比例出资，存入金融机构作为风险补偿金，合作社和政府部门共同向银行推荐客户，银行按照风险补偿金总额的5-10倍，确定放贷的总规模后，向各客户发放贷款。同时，政府部门可出台贴息政策予以支持。假设政府出资1 000 万元，合作社出资200万元，政府贴息180-360万元，可融资6 000-12 000万元（见图2）。

该融资模式有以下特点：一是在风险补偿基金到位后，就不用再考虑融资“信用担保”的问题了。二是银行和政府部门资金组合，发挥各自的力量，并承担相应的风险。三是让“合作社”“协会”对贷款主体有选择权。相对于政府部门，他们更了解哪些商户有能力、守诚信，这一点尤为重要。

（三）专项债融资模式

这种模式承接专项债的政府融资平台公司，以政府专项债券为资本金，由担保公司增信，金融机构按照1∶3比例放大，项目收益用于偿还专项债券和金融机构贷款（见图3）。

该融资模式有以下特点：一是操作简单，政策允许，最适合做政府需要的大规模投资的项目。二是在实践中，从2020年至今，商洛市各县区共发行了49支26.58亿元专项债，却没有一支与银行贷款组合使用，因此应有很大的发展空间。三是部分银行内部规定，对承担政府融资功能的平台公司，利用专项债做为资本金贷款的模式有限制。这样就需要在发行专项债时，即组建专门的项目公司，做为承接专项债的主体，也可做为再次贷款融资的主体。

（四）以工程换“信用”模式

这种模式主要用于片区开发或大规模的标准化厂房建设，该模式有两条实现路径：一条路径是很常用的“增信”模式，即政府控股项目公司，政府和社会资本按照2∶1比例出资，政府平台公司或担保公司负责增信，金融机构按照1∶3比例放贷，以片区开发土地收益或厂房租金作为还款来源。另一条路径是“借信”模式，也是在这里重点介绍的，即政府与建设开发类央企或省企合作组建项目公司，并由央企或省企控股项目公司。由控股方的集团公司为项目的融资提供担保，以解决政府平台公司信用评级低的问题（见图4）。

该模式实现路径有以下特点：一是政府和建设开发类央企或省企合作组成项目公司，这样就可以借用央企或省企集团公司的信用，为项目公司增信。由于央企或省企控股项目公司，使得项目的风险可控，更重要的是有工程可干，因此，集团公司往往愿意提供担保。二是大型的央企或省属国企，一般均为各银行的核心客户，都有授信预留额度，因此，其控股的项目公司也可以申请纳入核心客户管理，这样就会很容易取得银行的授信支持。三是这种模式适合用于片区开发等体量较大的项目。如果与政府专项债模式组合起来，效果会更好。四是项目的开发能够带动土地增值，形成标准化厂房等优质资产，对于政府、建设方、银行等各方而言，都是风险最低的模式。

四、财政转移支付地区创新融资模式的对策

（一）培育源头活水，大力发展地方金融市场

财政转移支付地区应积极培育源头活水，大力发展欠发达地区金融市场。一是做大政府融资平台公司，提高信用水平。通过整合优质资产和资源，提高市场经营能力，扩大经营收入和现金流，整合重组等方式，提升融资平台公司的规模和质量，提高信用等级。二是着力引进金融机构，导入优质金融资源。最直接的方式就是加大银行分支机构的引进力度，更为重要的是引入大体量的担保公司。商洛市也有担保类公司，但由于公司规模较小，支撑的力度不够。这就需要引入省内政策性质的增信类公司为地方金融提供有效的放大作用。如：陕西再担保公司、陕西农业担保公司、陕西信用增进有限公司等。三是拓展融资方式，探索直接融资渠道。除了通过银行等金融机构间接融资外，还应探索引入证券、基金公司，推进企业股权融资，引导企业上市等直接融资形式。

（二）拓展应用场景，创新银行融资模式

数字经济下财政转移支付地区发展亟待打破技术与金融、金融与平台的边界，构建“场景+金融”以创新发展为中心的新型融合金融场景，进一步提高财政转移支付地区发展场景应用能力，转变业务拓展理念，加快场景金融构建，更好地服务于欠发达地区持续发展。从政策层面看，现在不允许政府直接举债，政府平台公司的举债行为稍有违规，也会被认定为政府隐性债务。财政转移支付地区融资就要正确识别举债内容，规范举债行为。从现实层面看，政府的平台公司往往负债较高，而且资产规模不大，质量不够优，现金流较小，信用评级一般较低，很难取得银行大额的授信支持。因此，如何使用金融工具也成了一项欠发达地区融资的“技术活”。

（三）准确把握原则，防范金融风险

财政转移支付地区在开展金融工作时要把握一些原则，使金融正面的作用发挥最大，将风险控制在最小范围。一是政府平台公司的信用终归有限，包括专项债的发行，好钢要用在刀刃上，融来的资金要用在培育产业上，尽量少用或不用于城区的美化、亮化和农村环境治理等方面工作。二是项目本身一定要有收益，最好能够带动周边土地增值。虽然这类收入不能直接体现在贷款合同之中，但是实际操作中却是最保险的还款来源。三是切忌“短融长投”，即贷款期限短，但投资的是长线项目，在一定期限内形不成收益，到还款的时候就会很被动。四是虽然项目已经取得银行融资，但仍然要积极策划和争取中省财政预算内项目资金的支持，对于财政转移支付地区而言，这是最现实的资金渠道。