国家基本公共卫生服务项目十年评价（2009—2019年）系列报告（一）——实施国家基本公共卫生服务项目的意义和经验

尤莉莉，刘远立

100730北京市，中国医学科学院 北京协和医学院卫生健康管理政策学院

中国共产党作为革命党和执政党，在其百年奋斗历程中，始终不渝地带领全国各族人民朝着“人人享有基本卫生保健”这一基于公平、正义、核心价值观的目标迈进。“党的十八大以来，全民健康与全面小康的紧密关系得到更加深入的认识，健康民生问题得到更大的重视，中国织起了、并不断织牢世界上最大的两张网：一张是世界上最大的基本医疗保障网，另一张则是世界上最大的基本医疗服务网。”中国用较少的投入，相对有效地解决了世界1/4人口的基本健康问题，同时不断有效应对各种疫情挑战的政策法宝是“预防为主”的工作方针。2009年3月中共中央国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）［1］，主要目的是“加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质”，为了有效解决我国医药卫生工作中存在的“公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱”等问题，《意见》明确提出四大体系建设，其中全面加强公共卫生服务体系建设是其中之一。围绕如何全面加强公共卫生体系建设问题，《意见》明确提出了促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务，以基本公共卫生服务项目为落脚点，加强公共卫生体系建设。随后，国家通过陆续颁布2009—2011年3年新医改重点工作、“十八大”报告、“十二五”医改和卫生事业发展规划、全国卫生与健康大会精神、健康中国2030规划纲要、“十三五”医改和卫生事业发展规划、“十九大”报告、健康中国行动等文件，越来越强调以健康为中心，不断地丰富了公共卫生体系建设的内容，加大了公共卫生体系建设的力度，但始终贯穿着一个公平正义的主线，即基本公共卫生服务的均等化。公共卫生工作的有效开展，不仅可以促进人民健康水平的提高这一深化医药卫生体制改革的最终目标，还可以通过控制人群健康危险因素，降低常见病的发病率，从源头上帮助缓解“看病难，看病贵”这一深化医药卫生体制改革的阶段性目标。

截至2019年，国家基本公共卫生服务项目实施了十年，实施国家基本公共卫生服务项目是我国政府针对城乡居民存在的主要健康问题，以重点人群、重点疾病和全体人群为对象，从国家层面做出的一项系统性、全局性的基本公共服务制度安排。在项目筹资方面，国家基本公共卫生服务项目的经费由中央和地方政府共同承担，政府直接向城乡基层卫生机构采购包括预防接种、健康教育、慢病管理、孕产妇和儿童健康管理在内的一揽子服务，全体居民可免费享受这些服务。

国家基本公共卫生服务项目实施后取得了丰硕的成果，产生了多方面的重要影响，本文即聚焦实施国家基本公共卫生服务项目的意义和经验的梳理总结。

1 实施国家基本公共卫生服务项目的重大意义

1.1 国家基本公共卫生服务项目是迈向全民健康覆盖的中国实践 从1978年的《阿拉木图宣言》［2］提出到2000年人人享有初级卫生保健，到联合国2000年提出的千年发展目标（Millennium Development Goals，MDGs）及2015年提出到2030年实现可持续发展目标（其中包括保障“全民全生命期健康”）［3］，再到2018年《阿斯坦纳宣言》强调初级卫生保健是实现人类社会健康理想的根本途径［4］，多年来，国际社会始终倡导的一个核心理念就是全民健康覆盖。全民健康覆盖是指所有人应当享有所需要的、有质量的卫生服务，并且不因利用这些服务出现经济困难。全民健康覆盖的最终目标是全民健康，所强调的手段是有效健康干预措施在3个维度上的覆盖，包括人群覆盖（让越来越多的需要某种医疗服务的人受益）、服务覆盖（让越来越多的医疗服务惠及百姓）、保障覆盖（让医疗服务的成本越来越多地由“第三方”承担）。

国家基本公共卫生服务项目是迈向全民健康的中国实践，其核心理念包括了保基本、全覆盖、均等化，与全民健康覆盖的目标高度吻合。（1）服务覆盖：基本公共卫生服务项目由政府出资，通过项目实施，为居民免费提供必要的免疫接种、健康管理、健康教育、疾病管理和传染病防控等基础性公共卫生服务，满足城乡居民的基本需求；（2）人群覆盖：全国近70万家基层卫生机构构成了我国基本公共卫生服务“网底”，成为守护全民健康的第一道屏障，服务人群包括以孕产妇、新生儿、婴幼儿、学龄前儿童、老年人为主的特殊人群，也包括了一般人群，在服务人群上实现了制度层面的全民覆盖；（3）保障覆盖：项目以按人头拨付经费的筹资方式，由政府买单，免费向居民提供基本的服务，体现了筹资保障的全覆盖和均等化。由此，国家基本公共卫生服务项目在“服务覆盖”“人群覆盖”“保障覆盖”三个维度上均促进了我国全民健康覆盖目标的实现。

1.2 国家基本公共卫生服务项目是实现健康中国战略的基础性措施 习近平总书记在2016年8月举行的全国卫生与健康大会上发表重要讲话，提出了新时代的卫生工作方针，“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”，并提出健康中国建设的五大重点任务，即：普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业。随后，2016年10月发布的《“健康中国2030”规划纲要》［5］和2019年7月发布的《国务院关于实施健康中国行动的意见》［6］成为健康中国建设的设计图和施工图。国家基本公共卫生服务项目即是推进健康中国核心目标的一项重要的全民公共卫生干预措施，重点强调保基本、强基层、建机制，项目覆盖了全人群、全生命周期的健康教育与健康管理服务，且服务内容充分体现了预防为主、防治结合的理念，强调人群危险因素评估与管理，各类人群的健康体检服务是帮助服务对象（慢病患者、孕产妇、老年人、儿童等）对健康问题的“早发现、早诊断”，项目服务规范中反复强调了基层医疗卫生机构通过基本公共卫生服务发现无法处理的问题，应及时转诊到上级医院，帮助患者实现早治疗。同时，基本公共卫生服务在实施过程中促进了居民健康意识的提高，引导公民形成自主自律、健康的生活方式，项目的实施下沉至基层，服务到百姓身边，营造了热爱健康、追求健康、促进健康的社会氛围，是助力实现健康中国战略的基础性措施。

1.3 国家基本公共卫生服务项目在我国深化医疗卫生体制改革中发挥了重要作用 全面加强公共卫生服务体系建设是《意见》中强调的四大体系建设之一。国家通过陆续颁布一系列文件，要求不断地丰富公共卫生体系建设的内容，加大了公共卫生体系建设的力度，但始终以基本公共卫生服务的均等化作为公共卫生体系建设的重要抓手。国家基本公共卫生服务项目覆盖了一般人群和特殊人群，不仅涵盖了以健康为中心的健康教育和健康促进服务，也包括了以疾病为中心的个性化患者健康管理服务，同时，在突发公共卫生事件、卫生监督等方面也发挥了一定的“守门人”作用，项目服务内容丰富，涉及面广泛，是我国公共卫生服务体系的“网底”和“基石”，通过控制人群健康危险因素，降低常见病的发病率，从源头上帮助缓解“看病难，看病贵”这一深化医药卫生体制改革的阶段性目标，是“全面加强公共卫生服务体系建设”的重大举措。

1.4 国家基本公共卫生服务项目是我国卫生领域的一项重大制度安排 实施国家基本公共卫生服务项目是我国政府针对当前城乡居民存在的主要健康问题，以重点人群、重点疾病和全体人群为对象，从国家层面做出的一项系统性、全局性的基本公共服务制度安排。该项目也是深化医药卫生体制改革的重要组成部分，是惠民面最广、实效性最强的医改措施，推动了基层卫生服务机构的服务模式从“以疾病为中心”向“以健康为中心”转变，从“以治疗为主”向“以预防为主、防治结合”转变，强化了基层医疗卫生机构公共卫生服务职能和内涵，改变了长期“重医轻防”的现象。尤其是基本公共卫生服务以均等化为目标，强调人人享有基本卫生保健，对于维护和增进国民健康，缩小地区之间、城乡之间以及人群之间的健康差距起到了积极作用，不仅在卫生领域尚属首次，更是理念上的一个创新，已成为我国卫生领域的一项基础性的制度安排，是制度层面的创新，是向着建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度迈出的重要一步。

2 实施国家基本公共卫生服务项目的主要成功经验

任何项目的成功实施均离不开“三力”，即：能力、动力、压力。因此，本文从这三个方面对实施国家基本公共卫生服务项目的主要成功经验加以总结。

2.1 建立健全强有力的项目组织管理体系 2009年，《意见》［1］指出“明确国家基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，促进基本公共卫生服务逐步均等化”，提出了加强公共卫生服务体系，完善基层医疗机构的公共卫生服务能力，明确公共卫生服务的职能、目标和任务，并首次提出实施基本公共卫生服务项目。同年7月发布《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》提出“在实施国家基本公共卫生服务项目过程中，要明确政府责任”［7］。项目实施十年来，各级政府对该项目给予了高度重视，以经费拨付和监管考核为主要抓手，加强组织管理，落实政府、相关职能部门和基层机构的主体责任，确保服务项目有效开展。国家卫生健康委员会每年均会发布相关通知［8-15］，明确年度工作要求与工作重点，在项目管理中发挥了国家层面的“指挥棒”作用，保障了项目实施的统一化和规范化。全国各省（自治区、直辖市）卫生行政部门陆续制定了针对本省的各项项目管理办法，包括资金管理、人员培训、绩效考核等各个方面，以规范和指导省内各地区项目的开展，各级地方政府和卫生行政部门在省级管理规定的基础上进一步细化项目管理办法。至此，国家基本公共卫生服务项目实施十年来，已经形成了国家、省级、市、县（区）逐级的组织管理体系，在自上而下统一部署的基础上，各地方立足实际，发挥所长，因地制宜，组织管理制度和体系不断完善。

2.2 稳步提高的财政支持力度 国家基本公共卫生服务项目建立了“财政预算、分级承担、县区为主、中央补助”的长效资金筹集机制，中央补助资金重点向困难地区倾斜，西部补助80%，中部补助60%，东部补助10%～50%，通过中央财政转移支付的方式，体现了卫生公平性。2010年，中华人民共和国财政部、卫生部出台了《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》，建立健全国家基本公共卫生服务项目的经费保障机制，中央及地方政府共同承担经费拨付及管理的主体责任，中央通过专项转移支付对地方开展基本公共卫生服务予以补助，中央财政补助资金按照“当年预拨，次年结算”的办法下达，当年按照服务人口、人均经费标准预拨补助资金，次年根据基本公共卫生服务项目绩效考核情况结算。同年，为加强了基层医疗卫生机构的财务管理与监督，《基层医疗卫生机构财务制度》［16］和《基层医疗卫生机构会计制度》［17］相继出台，明确了基本公共卫生服务资金在收入和支出上的明细，加强了基层医疗卫生机构财务管理和监督，规范了其财务行为，提高了资金使用效益，同时规范了基层医疗卫生机构的会计核算，保证了会计信息的真实、完整。2015年12月，财政部、卫生计生委、食品药品监管总局、中医药局联合印发《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》［18］，为规范和加强中央财政公共卫生服务补助资金管理，提高资金使用效益，对国家基本公共卫生服务项目的资金分配制度进一步细化，以各地实际服务的常住人口数量、国家规定的人均经费标准，不同地区财力状况以及绩效考核情况作为国家基本公共卫生补助资金的分配标准。

据测算，2009—2019年各级政府在基本公共卫生服务项目补助资金累计投入达到5 488.23亿元，项目补助经费标准从2009年人均15元稳步提高至2019年人均69元，基本公共卫生服务项目经费在国内生产总值（GDP）中的占比由2009年的5.6/10 000，增长至2019年9.6/10 000，见表1。此外，2011—2019年，中央财政累计安排2 110.5亿元支持全国14.4万个医疗卫生机构基础设施建设，其中，854.6亿元用于3 294个县级医院建设，236.1亿元用于2.04万个乡镇卫生院建设，3亿元用于165个社区卫生服务中心建设，52.5亿元用于10.8万个村卫生室建设，44.3亿元用于71个基层医疗卫生服务信息系统建设［19］。中央及地方财政对基本公共卫生服务项目及基层医疗卫生机构建设的大力投入，是该项目持续实施，取得成效的根本保障。

表1 2009—2019年全国国家基本公共卫生财政投入情况Table 1 National financial investment in basic public health from 2009 to 2019

2.3 项目实施遵循循序渐进的原则 随着居民健康需求发生转变，国家基本公共卫生服务项目也在逐步增加，服务内容不断丰富。2009年基本公共卫生服务项目的服务内容包括：城乡居民健康档案管理、健康教育、0～36个月儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、预防接种、传染病报告和处理、高血压和糖尿病患者健康管理、严重精神障碍患者管理共9类35项。为了保障基本公共卫生服务项目实施的规范化、标准化与精细化，卫生部出台了《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》［20］，该规范对基本公共卫生服务项目中各服务类别的服务对象、服务内容、服务流程、服务要求、考核指标及服务记录表单的填写等做出了明确规定；2011年将卫生监督协管纳入国家基本公共卫生服务项目，同时制订了《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》［21］，对各项服务内容与服务流程进行了补充和完善；2013年将老年人及儿童的中医药健康管理纳入基本公共卫生服务项目；2015年将肺结核患者健康管理纳入基本公共卫生服务项目，项目类别增加为12类45项；2017年将免费提供避孕药具和健康素养促进行动纳入国家基本公共卫生服务项目，修订并发布了新版《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》［22］，规范对部分工作指标进行了精简；2019年，将重大公共卫生服务项目纳入基本公共卫生服务项目中，包括了地方病防治、职业病防治、重大疾病及危害因素监测、疾病预防控制、妇幼健康服务、老年健康与医养结合服务等19类项目工作；同年，发布《新划入基本公共卫生服务相关工作规范（2019年版）》，对新纳入基本公共卫生的19类项目进行了工作规范要求。

2.4 提倡和鼓励因地制宜的地方探索 各地区为有效推进基本公共卫生服务项目，探索了具有地方特色的开展方式和方法，创新公共卫生服务模式，例如，湖北省宜昌市通过信息化助力智慧城市建设，不断提升公共卫生服务水平，利用智慧城市-智慧健康医疗建设契机，宜昌市疾病预防控制中心主导构建了健康管理数据分析中心，依托于三峡云计算中心大数据平台实现数据的存储，分析中心负责大数据的挖掘、分析和利用工作。充分发挥互联网、物联网技术优势，高效、便捷地提供公共卫生服务，不断拓展电子健康档案内涵，在传统居民电子健康档案的基础上，整合了电子病案、处方信息、体检信息等，形成一份动态、实时的电子健康档案，实现“一人一卡、一人一档、记录一生、服务一生”。开展疾病全程管理信息化，实现真正的“医防合作”。以慢性病、结核病为切入点，利用区域人口健康信息化，依托健康管理大数据平台，打通慢性病和结核病报告、转诊、追踪、到位登记、分拣、随访、关怀等管理的各个环节，利用信息化手段探索疾病管理“新模式”，明确各方职责，让“医防合作”落到实处。

规定任务与自选动作相结合，丰富公共卫生服务内容。四川省泸州市开展全民预防保健工程，2014年9月，泸州在国家级贫困县叙永县率先开展全民预防保健服务体系建设试点，并于2016年3月在泸州市全面实施全民预防保健工程。预防保健工程内容主要包括：开展全民健康体检，健康体检对象为常住人口；建立健康档案，充分利用健康体检的结果，全面掌握群众的健康状况；开展健康管理，根据体检结果将健康管理人群分为三类：一般管理人群、重点管理人群、精准管理人群，对不同个体、家庭和群体开展有针对性的健康指导和健康干预。泸州市在推进全民预防保健工程实施的同时创新服务模式，探索“1+1+1”组合式家庭医生团队服务模式，提高服务能力。全民预防保健工程在国家基本公共卫生服务项目的基础上，以落实全民免费体检、人人建立健康档案、实施健康管理三大任务为抓手，构建了“五位一体”（集健康教育与健康促进、中医养生保健治疗、疾病预防控制、妇幼保健与计划生育服务、健康信息化管理于一体）的服务体系，探索出一条“以治病为中心”向“以健康为中心”转变的新路径。

2.5 坚持赏罚分明的绩效考核 国家基本公共卫生服务的有效开展离不开政府对项目实施情况的考核与监督。2010年卫生部和财政部出台了《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》［23］，建立健全了国家基本公共卫生服务项目绩效考核的工作制度，完善了项目长效管理机制，明确了项目绩效考核的工作原则和要求。为进一步规范国家基本公共卫生服务的绩效考核工作，2015年出台了《国家基本公共卫生服务项目绩效考核指导方案》［24］，该文件对考核指标体系进一步的细化，主要考核内容包括：组织管理、资金管理、项目执行和项目效果。构建以县级为主，逐级考核，基层机构自查，县级全面考核、市级及以上抽查复核的考核格局。高度重视项目绩效考核的结果运用，将项目考核结果作为核拨项目经费、核发医务人员绩效工资的重要依据，发挥绩效考核的引导和激励作用，调动基层开展基本公共卫生服务项目的积极性。实施奖罚并重，跟踪整改，根据考核发现的问题及时整改，持续改进项目工作。

综上所述，无论是对于国内还是国际上，实施国家基本公共卫生服务项目都具有重要的现实和历史意义。无论发达国家或发展中国家，多国均结合本国国情制定了相应的基本公共卫生服务项目或全民健康覆盖计划服务包等卫生服务来促进本国人群健康，践行全民健康覆盖，以保障人人享有适宜的卫生保健服务［25-27］。我国的基本公共卫生服务项目在区域间存在明显差距情况下得以成功实施，首先离不开中央人民政府对经济欠发达地区在经费上的大力支持；其次，行业主管部门（特别是国家卫生健康委基层卫生健康司）在项目的实施规范、考核指标的确定、典型经验的总结推广等方面所给予的专业指导、行政督导发挥了重要的推动作用。正是在相关管理部门的支持和推动之下，各地因地制宜实施项目的积极性和创造性被极大地调动起来，使得项目能够真正落地见效。

展望未来，作为“十四五规划”提升民生福祉的重要组成部分，全面推进健康中国建设、建立强大的公共卫生体系等任务的落实必将推动我国整个卫生健康领域和社会文化的发展从“被动治病”更加积极地转向“主动健康”，而如何有效地实现这个转变，实施国家基本公共卫生服务项目的成功经验可以提供实操性较强的启发和借鉴。

作者贡献：尤莉莉负责资料收集和论文起草，最终版论文修订；刘远立提出了文章主要观点，负责论文修改、审核；尤莉莉、刘远立对论文整体负责。

本文无利益冲突。