校园足球政策执行力评价体系构建与应用研究——基于平衡计分卡理论

胡用岗，杨成伟

（1.四川师范大学 体育学院；2.四川师范大学 西部校园足球发展研究中心，四川 成都 610101）

2015年国务院发布了《中国足球改革发展总体方案》，该方案将校园足球列为改革的核心内容之一，并上升至国家层面的战略高度.为落实该方案成立了以教育部为主导的六部委协同共治模式的管理体制，并颁布了《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，各省、市相继制定了与之匹配的实施方案，增强了政策合力，形成了多主体高位推动、上下层级联动、自上而下的校园足球政策执行体系.十八届三中全会以来，党中央和国务院在一系列重要文件中反复强调“转变政府职能，增强政府公信力和执行力”，这标志着强化执行力建设将成为今后一段时期内政府改革的主要内容[1].校园足球政策作为国民教育体系中的一项公共政策，体现着政府对校园足球改革发展的意志和愿望.实施至今，尽管有着科学的政策及实施方案、完善的执行体系，但是仍未完全解决校园足球政策实施中应然与实然相背离的事实[2]，存在着“重规划、轻落实”和“形式主义”等现象.该现象本质上反映了校园足球政策执行力较为欠缺，而要提升政策执行力，尽管关乎诸多方面，但对其执行力水平的准确认识、把握以及判断，即对政策执行力的有效评价尤为关键.因此，构建一套科学、客观、准确的校园足球政策执行力评价体系显得十分迫切.评价体系的构建在于科学理论的支持、评价工具的选择和评价指标的遴选，既要全面完整地度量被测评对象，又要体现执行力的基本内涵和现实情况.目前，实践领域鲜有这方面的研究成果，原因在于影响政策执行力的关键因素具有较强的隐蔽性以及要素间相互作用及与执行力效果的关联性难于界定.鉴于此，本文拟引进被《哈佛商业评论》评为近百年来最具影响力的管理学说“平衡计分卡”[3]，旨在为校园足球政策执行力评价提供一种分析理论和框架，以期解决评价体系中无法准确度量执行力强弱的突出问题，为科学地测评校园足球政策执行力做出客观、公正和准确的综合评判.

1 理论与分析

1.1 校园足球政策执行力的来源与生成

政策执行力是决定政策执行合理有效的核心要素，是衡量政策运行质量的重要指标[4].根据公共政策执行力的定义[5]，将校园足球政策执行力概括为：为实现校园足球政策目标，执行组织通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行校园足球政策的能力和效力.它既包括执行过程中所表现的意志力、理解力、领导力、组织力、协调力和控制力，也包括执行结果所反映出来的执行速度、力度、效度和效率等[6].由于力的产生离不开一系列的行为过程，校园足球政策执行力的产生也需要依赖于一定的目标，并通过方案制定、工具选择、沟通协调、资源分配、执行行动等一系列的具体的执行行为和步骤相互作用才能形成.因此,在对校园足球政策执行力进行测量时，必须将执行力的测量分解到执行的各个环节[7]，并把每一个执行环节中有助于达成、实现政策目标的因素都归纳为校园足球政策执行力的主要推动要素，根据这些推动要素来设置执行力的衡量指标.只有这样，才能准确地测量执行力的真实水平状况.

1.2 校园足球政策执行力的影响因素

为了进一步检视校园足球政策执行力的来源与生成，结合米特-霍恩政策执行理论[8]对校园足球政策执行力的主要变量进行解构，这些变量因素之间的相互作用将直接影响政策的执行能力和有效性.第一是政策认同程度.执行中只有获得执行主体和目标群体对校园足球政策的高度认可和支持，政策才能得以顺利执行，政策认同是政策能否顺利执行的前提.第二是政策执行能力.校园足球政策的执行能力主要包括政策领悟能力、方案制定能力、执行方法选择能力、资源调配能力、管理协调能力、信息获取和使用能力、执行应变能力等，这些能力是推动政策执行的“使能器”.第三是政策执行资源.校园足球政策执行资源包括经费资源、物质资源、信息资源、人力资源等，这些资源是校园足球政策得以有效执行的保障条件.第四是政策执行制度.制度是关于行为的约束规则，校园足球政策执行制度可理解为在执行过程中为了提升运行流程、规范执行行为、整合执行资源、有效监督控制等为目的而制定的相关制度和管理办法，是提高政策效能最有力的驱动因素.第五是目标群体.目标群体是指受政策影响而必须采取行动的人，他们是否对政策产生认同并形成遵从行为是政策顺利执行的关键.最后是执行环境.任何政策的执行都要受到区域特定环境的影响和制约，它是外生于政策执行过程的约束性变量，也是促进校园足球政策执行力生成的重要外部条件.通过分析校园足球政策执行过程变量，把握与控制执行力产生的主要环节与整体流程，有助于我们辨别影响校园足球政策执行力的关键因素.

2 平衡计分卡的引入与修正

平衡计分卡由大卫·诺顿和罗伯特·卡普兰于1992年创立，它从财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度，使企业管理者不仅能同时了解战略执行过程中某些关键领域的绩效，还能通过四个维度之间的相互驱动的因果关系，展现组织的战略执行过程，实现绩效考核、战略执行以及战略修正的目标[9].该方法是在系统平衡的基础上描绘出四个维度之间的相互因果关系，确立了各个指标的权重，使得四个层面的职能、机构和人员能够围绕战略协同一致，达到和谐平衡的状态，从而使战略得到有效执行[10].由于企业平衡计分卡是以财务价值回报为最终目的，它们对财务层面的考察是最上层的，而校园足球政策是以推进素质教育、引领学校体育改革创新为最高目标，以增强学生体质健康、夯实足球人才根基等进行考察的，这一区别使得校园足球政策在引入平衡计分卡时，必须对平衡计分卡的通用模型进行修正.通过对校园足球政策执行力生成机制、执行过程和执行产出等环节归纳的关键影响因素进行逻辑归类，嵌入平衡计分卡的基本框架，将校园足球政策执行力平衡计分卡分解为政策共识、执行文化、执行协同、执行成效四个维度.因果关系链被视为平衡计分卡创立时所倡导的核心理念之一，也是作为近年来被广泛采用的评价体系发挥作用的精髓所在[11].校园足球政策执行力平衡计分卡的因果关系按照政策共识—执行文化—执行协同—执行成效—评价与反馈的顺序依次发挥着作用.首先，与执行主体和目标群体达成共识是保证政策顺利执行的前提，只有在达成政策共识的前提下才有可能建立起一种被认可的执行文化[12]；其次，在执行过程中加强沟通与合作，建立协同关系不断增强协同效应，以此获得所期望的执行成效；最后，对执行成效的评价与反馈可对执行过程中不恰当的决策或行为及时修正，进一步提升政策执行力，最终使校园足球政策得到有效执行（见图1）.

图1 校园足球政策执行力平衡计分卡模型及因果关系

3 基于平衡计分卡的校园足球政策执行力评价标准

3.1 政策共识的内涵及关键指标

政策共识是执行组织机构内部及成员对上级政策的内涵和精神的理解和认同，并在此基础上获得目标群体的支持和理解[13].通常情况下，政策只给出解决政策问题的大致方向或抽象的原则性规定，因此在将政策语言转化为政策行为的共识上，往往难以形成统一而明确的标准.在政策执行过程中，发挥着主导作用的执行主体对政策的认同是政策得以有效执行的前提所在.只有执行主体对政策持有积极主动的主观评价和行为意向，才有可能产生积极、自觉的政策执行行为.然而，即便执行主体达成了政策共识，并不能代表政策就能顺利执行，只有获得目标群体的认同，并予以积极的配合政策执行，才是政策得以成功执行的关键要素.如果目标群体不能准确地理解政策，就会对政策的认知产生偏差，进而采取消极态度甚至“对抗”“阻碍”等行为选择，政策就难以顺利执行了.因此，寻求执行主体和目标群体对政策的共同认同是落实政策执行的“加速器”.为此，在设置校园足球政策执行力评价指标时，政策共识不仅包含执行主体共识，还应包含目标群体共识.根据米特-霍恩政策执行理论，将校园足球政策执行中的目标群体界定为校长、体育教师、学生家长以及学生，而执行主体就是地方校足办.其中对地方校足办的政策共识主要考察其对校园足球政策的理解程度、认同程度以及对政策执行意愿和投入所作出的承诺；对校长、体育教师、学生家长、学生则主要考察其对校园足球政策的基本认知、角色要求以及对参与意愿所作出的承诺.

3.2 执行文化的内涵及关键指标

执行文化是政策执行的核心，是提升执行力的精神动能和思想文化保障[14].它是在长期的实践中形成的一种被共同认可的价值观念、行为规范和制度规定等，是执行人员共同遵守的价值观体系.如果执行文化缺失，容易导致执行人员价值取向变异，缺乏主动执行意识，影响其执行态度和执行习惯，最终导致执行力不足.因此，执行文化作为执行中的一股不容忽略的力量，将通过政策执行人员的价值观念和行为规范以及组织的结构和机制等因素影响政策执行力的强弱.执行文化所涉及的内容十分宽泛，且几乎无处不在，并长期发挥作用.一是导向作用，执行文化能够引导执行人员的个人价值目标与政策目标相一致，促使其克服困难、战胜挫折，全力以赴为实现政策目标而努力.二是约束作用，执行文化主要通过制度约束和道德约束等来规范执行人员的执行行为，避免在政策执行中出现各种偏差行为.三是激励作用，执行文化可以通过各种有效的方法来激发执行人员的积极性和创造力，促使其在实现自我价值的同时，又能帮助组织达成政策目标.在校园足球政策执行力的评价过程中，我们仅根据执行文化对校园足球政策执行力的作用效果（促进或阻碍）来选取评价指标.如果地方校足办有能力通过教育、沟通、激励等方式来转变执行人员的思想和作风，使其聚焦于提升校园足球政策执行力水平，则证明地方校足办内部文化建设取得了一定的成效.

3.3 执行协同的内涵及关键指标

协同是指系统内部各子系统间互相协调合作以及联动作用的集体协作行为，是促进系统不断发展演化的动力源[15].执行协同作为系统有序结构形成的内驱力，是政策执行力不可或缺的一部分.根据米特-霍恩政策执行理论，将构成校园足球政策执行力的内部系统分解为：执行方案、组织结构、资源配置、执行控制共4个子系统.执行协同就是指这4个子系统间的相互协同，共同作用产生政策执行力的协调动力.一是执行方案.执行方案即通过进一步分解政策任务，形成具体的行动目标，它是政策执行行为的主要依据以及达成政策目标的重要途径和手段.地方校足办为了有效地执行政策，只有全面理解和准确把握政策的精神实质与内涵，编制出完善的执行方案，才能把抽象的政策转化为具体的可操作的行动.二是组织结构.政策的执行是一种典型的组织行为，需要靠组织体系去实现.如果组织间缺乏充分的沟通和整体认识，政策目标也就难以层层分解和实现横向的组织协同.作为校园足球政策执行主体的地方校足办是由地方教育部门与地方体育部门基于横向联合治理而共同组建的，更需要明确双方的权责关系去引导两部门为实现政策目标而共同努力.三是资源配置.在政策执行过程中，执行资源直接影响着执行主体执行方式的选择和执行人员的价值取向及行为能力[16].因此，执行资源配置的优劣极大地影响政策实现自身目标的程度.校园足球政策执行所需要的资源主要有:人力资源、物力资源、财力资源、信息资源等.四是执行控制.执行控制是指对当前政策执行过程的评估和监控，并使评估结果作用于提升组织各方面的执行能力，其目的有助于考察政策执行的顺从程度，识别政策执行的障碍和限制，确定政策偏离的责任归属等[17].地方校足办执行控制能力越强，组织运行越优化，政策执行力提升也就越快.

3.4 执行成效的内涵及关键指标

执行成效是指政策执行所取得的效益以及执行主体执行各项任务的执行活动的有效度，它不但可以看作是政策执行过程的表现，也可以看作是执行过程产生的政策结果，是对政策执行效度最真实的评价.当前我国校园足球政策执行存在“重规划、轻落实”和“形式主义”现象，政策执行不严、成效不高的问题不同程度存在，地方校足办对于自己的政策执行活动、执行效果、执行力状况等常常也难以做出准确的判断，严重影响了校园足球政策的实施效果.为此，全国校足办应及时地建立健全校园足球政策执行力评估机制，制定出科学的评价体系，常态性地对政策执行的有力或不力问题做出准确的评估，为提升政策执行力提供可靠的依据.政策执行力成效主要取决于目标群体对执行主体政策执行的满意情况如何.作为校园足球政策的直接受益主体，学生的主观评价和客观参与是提升政策执行力的有效助推剂，他们的态度和行为是否服从和接受，是检验政策执行力成效的关键.作为间接受益主体的学生家长、体育教师、学校校长对校园足球政策执行的支持力度同样具有举足轻重的作用.因此执行力成效评价应包含直接受益主体和间接受益主体对政策执行的支持度、参与度和满意度三方面.

4 校园足球政策执行力评价体系的确立与应用

4.1 评价体系的确立

根据上述分析的校园足球政策执行力评价标准，初步构建了基于平衡计分卡的校园足球政策执行力预选评价指标集.为了筛选出较为合理的评价指标，运用德尔菲法选取了具有10年以上研究与实践工作经验的12位专家进行问卷调查（见表1）.

表1 本研究德尔菲法调查专家情况一览表

前后经过二轮的调整与完善，修正后的校园足球政策执行力评价体系共包含4个一级指标，12个二级指标和37个三级指标.为了使评价体系具有较高的信度与效度，第三轮调查请专家按照李克特量表法对评价体系各指标的重要性和契合程度进行评价.通常，对构建的评价体系采用克朗巴哈系数（Cronbach a）和内容效度比（CVR）来检测指标体系的信度与效度[18].通过SPSS25.0分析得知，4个一级变量Cronbach a值均在0.80以上，总体变量Cronbach a值达到0.944，37项评价指标的CVR值为0.968，表明本研究所构建的评价体系具有较高的信度和效度.为了确定各指标的权重系数，在运用德尔菲法调查的基础上，请专家按照1-9标度法对指标的重要程度进行两两比较，评判指标重要程度，其中发放、回收问卷12份，9份问卷通过一致性检验，最后通过YAAHP软件在确定了各级指标的权重基础上，进一步确定各项指标相对总目标“校园足球政策执行力”的合成权重（见表2）.

表2 校园足球政策执行力评价指标体系

4.2 评价体系的应用

为了验证所构建的校园足球政策执行力评价体系的完善性和适用性，通过对四川省DZ市校园足球政策执行力进行实证研究，以2021年四川省DZ市青少年校园足球骨干教师培训班学员为调查对象，以构建的校园足球政策执行力评价体系为考核评估标准，共计发放调查问卷55份，回收问卷55份，有效问卷51份.通过计算得出DZ市校园足球政策执行力的综合分值为7.29分（见表3），根据五级评价法标准，表明DZ市校园足球政策执行力水平等级为“中等”，从执行力的四个维度来看，政策共识表现最好，得分为7.84分；执行文化和执行协同表现居中，得分为7.31分和7.18分；而作为结果因素层的执行成效由于受其它三个过程因素层的综合影响而表现较差，得分仅为6.52分.

表3 四川省DZ市校园足球政策执行力评价表

5 结语

政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标，为了科学地评价校园足球政策执行力，本研究运用平衡计分卡的理论和框架，构建出一个包括政策共识、执行文化、执行协同、政策成效4个一级指标、12个二级指标、37个三级指标的校园足球政策执行力评价体系.研究发现执行协同对校园足球政策执行力的影响程度最大，所占权重达到0.4379；执行文化和政策共识两者权重相近，分别为0.2437和0.2190；执行成效权重最小仅为0.0994，说明执行成效对校园足球政策执行力的影响最弱.为了检验所构建的评价体系的普适性，通过对四川省DZ市的校园足球政策执行力进行实证研究，发现DZ市校园足球政策执行力水平等级为“中等”，而进一步分析表明DZ市在注重整体执行力提升之外，还需加强执行协同维度的大力提升，特别是执行控制层面的提升力度.该体系从整体上显示了影响校园足球政策执行力的关键因素，既可以清晰地反映出政策目标与各因素之间的关系，又能有效地将政策目标转化为执行组织的衡量指标和行动.在对政策执行力进行评价时，评价主体在遵循可度量的原则下，可将衡量指标优化替代或转化为其它行为化指标，以适合当地特定的评价环境，最终获得的分数就是该地区校园足球政策执行力状况的体现.校园足球政策执行力评价一方面是为了检验政策执行力的强弱大小，但更大的目的是为了发现存在的问题并加以改进和修正，优化执行行为，提升政策执行力，最终实现校园足球政策既定的政策目标.