省际均等化视角下我国学前教育资源配置效率研究

一、问题提出

省际学前教育均衡发展是落实教育公平、促进教育资源优化配置新起点，是社会各界普遍关注的问题。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议时审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，把深化学前教育改革作为体现人民满意度的重要德政工程来推进。[1]2021年，为深入贯彻落实十九届五中全会关于学前教育的部署，教育部、公安部等九部门联合印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，提出10大政策举措，进一步推动“完善普惠”和“优质安全”战略目标的实现。[2]由此可见，我国学前教育事业发展势头总体良好，但存在资源分配不均、资源应用率低等弊端。在当前学前教育资源有限的背景下，忽视效率、盲目投入，很大程度上会导致已投入资源得不到有效利用，降低社会回报率，影响学前教育的可持续进展。

目前，学界关于学前教育促公平提质量的研究主要集中在资源配置效率方面，重点是如何运用不同的方法或模型来衡量教育资源配置水平。王水娟、柏檀以江苏省51个县为主题，采用Pastor方法对学前教育资源配置指标进行检验，强调要发挥各级政府在资源配置中的作用；[3]卢长娥、罗生全使用熵权法与系统层次聚类法将学前教育财政支出划分为师资力量、经费投入、办园条件和空间布局四个维度，构建以结果为导向学前教育资源评价指标体系；[4]万丹采用三阶段DEA评价方法，选取教研员比重、专家咨询费用和教研场地等11个二级评价指标，为优化学前教育资金使用率谏言献策；[5]陈岳堂、陈慧玲运用DEA-Tobit模型分解并测算了我国学前教育资源配置效率的相关性及其影响因素，并要求将公平和效率作为衡量学前教育财政的标准；[6]王艺芳、姜勇和林瑜阳采取队列要素法和Leslie矩阵建立人口预测模型，估算“全面二孩”政策下我国城乡学前教育适龄人口数量和财政配置；[7]李键江、花筝运用Super-DEA和DEA-Malmquist模型延伸了学前教育绩效评估体系；[8]郑益乐、史文秀使用灰色模型GM(1，1)预测了学前适龄儿童迎来“新轮高峰”，提出学前教育资源配置在人力、物力、财力方面将承载更大压力。[9]此外，其他实证方法如聚类分析[10]、TOPSIS模型[11]、多元线性回归模型 (OLS)[12]等研究方法也见诸学前教育资源配置效率研究。

从现有文献看，多数学者从脱贫攻坚的视角对城乡学前教育均衡发展进行研究[13]，尤其关注乡村学前教育供需关系[14]、资源配置[15]和配套的公共服务体系。[16]一些学者着眼于区域教育与经济发展的角度探讨长三角、珠三角和京津冀地区学前教育发展发展失衡问题；[17]部分学者偏向于关注老少边穷省份学前教育取得的的历史性突破；[18]还有学者从跨国比较的立场解读世界各国学前教育资金使用效率的政策保障[19]，并针对当前我国面临的现实困境进行有益探索。[20]本研究在更新数据和优化指标的基础上，基于2011—2019年全国30个省(自治区、直辖市)的面板数据，通过构建学前教育资源配置投入与产出指标体系，并结合面板混合Tobit模型，进一步检验地区经济发展水平、城镇化率、幼儿园规模、人口出生率对省际学前教育发展的影响。

二、研究设计

目前，关于学前教育资源配置效率的研究主要围绕经济学视角的评价方法和模型，从教育学的领域进行剖析，关键是找到影响我国学前教育资源配置效率发展不均衡的症结所在。

(一)模型选取

数据包络分析(Data envelopment analysis，简称DEA)是应用于宏观经济管理和可持续发展研究的非参数评估方法，常用来计算多维投入、产出的决策单元间的相对效率。[21]与其他常见的绩效管理评价方法相比，DEA在使用时不需要设定投入和产出数据之间的关系，也不需要预估参数或是做任何权重的假设，避免了主观判断对评价结果的影响。

DEA数据包络分析法包括CCR和BCC两种基本类型。[22]在实际生产中，规模报酬往往处于变动的情形下，因此本文选择BCC模型来处理纯技术(PTE)和规模效率(SE)。

DEA模型可以测量决策单位的投入产出比，但由于缺乏生产函数数据，无法对等值为1的决策单元进行分析和比较。超效率模型弥补了BCC模型缺陷，使处理结果更符合现实。

省级超效率值作为被解释变量，采用面板混合Tobit模型重点考察地区经济发展水平、城镇化率、幼儿园规模、人口出生率等因素对学前教育资源配置效率的影响，为了减少数据的差异性和异方差性，对地区经济发展水平进行对数处理。设定的回归方程如下：

SXit=α0+α1GDPit+α2CITYit+

α3SCALEit+α4BORNit+μit

其中，SX为地区超效率值，GDP为地区经济发展水平的对数值，CITY为城镇化率，SCALE为幼儿园规模，BORN表示出生率，μ为干扰项。

(二)指标选取

数据主要来自于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》、教育部网站、国家统计局网站等其他官方信息(见表1)。

表1 DEA包络分析法下学前教育资源配置投入与产出指标

三、实证分析

学前教育资源配置效率是是衡量学前教育发展水平的重要指标。它结合教育学、统计学、经济学、管理学及地理学等多角度对学前教育资源资源配置的均衡性进行评价。

(一)我国学前教育资源配置的效率分析

学前教育的高质量发展是以学前教育资源的均衡配置为前提的。在确立指标体系后，本文采用deap2.1软件对我国30个省份(样本不包括西藏地区)的综合技术效率(CE)、纯技术效率(PTE)、规模效率(SE)进行测算和分解，以评估各省市学前教育资源配置的合理性与有效性。

1.综合技术效率(CE)

综合技术效率是纯技术效率和规模效率的乘积，它受教育资源和办学规模的双重影响。根据BCC模型可知，首先，2011—2019年我国学前教育资金使用的综合技术效率值约为0.9，总体来看效率较高。其次，在9年样本期间内只有4个省份(河北、河南、青海和宁夏)学前教育综合技术效率均值始终保持在1，达到最佳水平。最后，约87%的学前教育资源综合技术效率均值低于1，约40%的学前教育资源综合技术效率均值低于全国平均水平(0.873)，其中最低的是北京(0.492)、上海(0.557) 和浙江(0.609)。以上数据反映了省际资源投入要素过剩，出现“两极分化”的局面。

2.纯技术效率(PTE)

纯技术效率受幼儿园内部管理或幼儿教师结构等因素影响。纯技术效率值越高，资源利用效率越高。根据BCC模型测算，2011-2015年我国学前教育资源配置的纯技术效率均值从0.939提高到0.970，在后4年继续下降到0.941。近9年来，大部分省份学前教育资源利用率低于1，其中10个省份纯技术效率值利用率低于全国平均水平(0.954)，这表明我国学前教育资源的利用率有待提高。

3.规模效率(SE)

规模效率是综合效率与技术效率的比值。规模效率越接近1，决策单元的教育资源投入和产出效率比越高。根据BCC模型计算，2011—2019年各省学前教育规模效率均值从0.888提高至0.937，整体呈上升趋势。其中河北、安徽、河南、云南、青海、宁夏这6个省份连续9年处于学前教育规模效率有效状态。从各省规模效率的变化情况来看，北京、天津、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖南这10个省的规模效率整体呈上升趋势，而山西、内蒙古、黑龙江、山东、陕西、甘肃、新疆等14省份整体呈下降趋势，河北、安徽、河南、青海、宁夏和云南6省连续9年规模效益不变。

4.超效率值

为克服综合效率值为1的省份的学前教育资源配置效率无法进行比较，本文运用DEA-SOLVER Pro5.0软件对决策单元的超效率值加以区分并进行排名。

在学前教育资源配置效率研究中，河南、宁夏位居前两位，河北、广西、青海、重庆等省份的超效率排名也达到均衡状态。西部省份学前教育资源配置效率普遍高于东部和中部省份，东部省份效率值最低，即使效率值较高的海南和山东也都低于全国平均水平0.784，仅位列17和19名。西部省份学前教育资源匮乏，但可以将有限的资源合理配置和有效利用使得资源配置效率更高;东部省份学前教育资源资源丰富，但部分省份资源浪费严重，导致资源效率低下。

(二)我国学前资源配置效率的影响因素

运用DEA数据包络分析法虽然可以分析我国学前教育效率的基本情况，但无法从整体上找到学前教育效率的影响因素，因此采用面板混合Tobit模型进行相关实证研究。其一，通过Stata15.0软件进行单位根检验；其二，利用面板混合Tobit模型分析地区经济发展水平、城镇化率、幼儿园规模、人口出生率四个因素对学前教育资源配置的影响。

在单位根检验过程中，选择LLC检验和ADF-Fisher检验和PP-Fisher检验对地区经济发展水平、城镇化率、幼儿园规模、人口出生率等4个变量的平稳性进行分析。结果表明城镇化率、幼儿园规模、人口出生率这3个统计量不存在单位根，可进行回归。地区经济发展水平未通过检验，因此，对地区经济发展水平进行取对数处理后做回归分析。经过Hausman检验后，拒绝存在随机效应，故采用面板混合Tobit模型对学前教育资源配置效率的影响因素进行进一步分析,结果见表2。

表2 混合Tobit模型统计结果

从表2可以看出，在5%的显著性水平下，地区经济发展水平、城镇化率、幼儿园规模、人口出生率对超效率值有显著性影响，其中地区经济发展水平和城镇化率影响为负，幼儿园规模和人口出生率影响为正。

地区经济发展水平(GDP)能够反映一个区域经济繁荣的速度、规模和水准。地区经济发展水平对学前教育资源配置效率的影响是显著的、消极的，说明学前教育的资源配置效率与政府可支配的资金密切相关。学前教育属于社会金字塔的上层建筑部分，是由经济基础决定的。徐丹等研究发现我国学前效率存在“西高东低”的现象，经济水平较高的地方容易出现学前教育资源的浪费，经济不发达的地区学前教育资源反而更能够被充分利用。[23]地区经济发展水平与学前教育效率显著负相关能够进一步印证上述研究结论，表明发达地区学前教育资源供给大于需求，资源难以做到高效利用和充分流动，学前教育资源承载力不高。

城镇化率(City)为城镇人口数量除以总人口数量，反映出中国城镇化的发展状况。城镇化率显著为负说明城市拥有更优质的师资、更先进的设备和更广阔的发展空间，乡村幼儿日常生活中几乎没有机会接触图书馆、商场和电影院，潜在地拉大了城乡学前教育质量差距，不利于学前教育高质量的发展。

幼儿园数量(SCALE)和学前教育资源配置效率呈正相关，这表明我国的学前教育具有规模效应，幼儿园数量对学前教育资源配置效率具有正向影响。幼儿园数量多的区域往往经济比较发达，经济越发达，教育也越先进，更有利于吸引幼儿聚集，这是一个良性循环过程。

地方人口出生率(Born)对学前教育资源配置效率的回归系数为0.02324，在10%的水平下呈现出正相关。人口学相关研究表明，随着当地出生率的提高，冗余的学前教育资源能在逐步调整的过程中被充分利用起来，缓解“老龄化和少子化”的现象，进而产生人口红利。

四、结论和政策建议

学前教育资源合理配置是推动学前教育均衡发展，实现教育公平的前提。面对我国学前教育发展不均衡和资源供给不足的现实困境，构建科学合理的学前教育工作评价体系显得尤为紧迫且意义重大。

(一)结论

其一，总体来看，我国学前教育资源配置综合效率总体较高，变化趋势平稳。2011-2019年我国学前教育资源配置的综合技术效率均在每年0.9以上。学前教育作为教育发展的薄弱环节，其资源配置效率直接影响了当地幼教事业发展的整体质量，深化学前教育改革必须因地制宜，避免“绝对平均”和“一刀切”行为才是长久之策。

其二，学前教育管理机构设置不合理，规模效率较低。规模效率从2011年的0.88上涨到2019年的0.937，但每年的纯技术效率均高于当年的规模效率值。当务之急是创新学前教育管理制度和优化幼儿园自我管理，确保学前教育供给在监管体系下健康运行。

其三，学前教育的资源配置效率存在明显冗余且省际发展不平衡。河南、广西、宁夏等地效率值相对较高，浙江、天津、江苏、上海、北京等省份具有较大的提升空间，省际学前教育资金使用效率呈现区域化特征，难以实现学前教育资源和机会的跨省共享。

其四，学前教育资源配置效率方面，地方政府自给率和城镇化率显著影响为负相关，幼儿园规模和人口出生率显著影响且为正相关。科学预测哪些外部因素影响学前教育资源配置效率才能做到按需分配和精准配置。

(二)政策建议

为了进一步促进我国学前教育事业的发展，必须全面提高学前教育的规模和质量，得出以下结论和对策。

一要统筹调配教育资源，加强优质学前师资队伍建设。基于DEA方法测算结果可知，虽然9年内全国学前教育资源投入效率整体较高，但仅23%的省份超效率排名达到均衡状态。从学前教育资源配置投入要素来看，相比办园经费和办学硬件条件，人力资本存在明显的冗余，资源利用不合理。中央政府应承担起促进学前教育公平的主体责任，广泛宣传学前教育改革发展的政策措施，加大对偏远地区、民族地区和脱贫地区扩容帮扶；省级政府广泛筹措资金，鼓励企业、社会团体及个人捐资，开展学前教育专项经费的监督机制和绩效评价；县级政府应建立和完善“保基本、广覆盖、有质量、配得齐”的学前教育保障体系，确保每一个幼儿都能获得充足的教育资源。同时，注重高质量教师队伍建设，如有计划地通过“社会招聘考试”“中小学教师转岗”“学前教育公费师范生”“大学生志愿服务西部”和“学前教育特岗教师”等方式吸引更多年轻人从事幼儿教师工作，从源头上保证幼儿教师的稳定性；深化学前教育人事制度改革，在岗位津贴、职称评定、先进考核、培训学习等方面向一线教师适度倾斜，引导全社会形成尊重幼教工作者的良好风尚；建立切实可行的学前教育优质教师资源库，基于数据搜集、软件处理、区域教育承载力测评等角度助力人力资本的均衡配置和跨省共享，实现教育资源利用最大化，推动省际学前教育均衡的发展。

二要转变学前教育的发展方式，重视内涵式幼儿园建设。大部分省份学前教育资源配置效率低的原因是纯技术效率和规模效率低，且规模效率小于纯技术效率。学前教育不能只着眼于园所设施、资金投入、教师素养等资源供给，而是要在此基础上转变学前教育的发展方式，围绕普惠、公平、效率等重点问题，提高纯技术效率和规模效率成为助力三孩政策、释放生育意愿的积极因素。我们要对学前教育专项资金进行实时监管，对幼儿的在园、离园情况以及教师的数量、资格信息进行资料汇总,勒令违规幼儿园限期整改,合理调整学前教育资源的匹配度，杜绝学前教育管理的“真空地带”。实现学前教育资源优化配置，创建“家园社”三方协同育人机制，全面系统评估环境创设、教师培训、师幼互动、家长满意等是学前教育内涵式发展的关键因素，不仅能增强家长对幼儿教育的理解与支持,而且有利于调动全社会对幼儿教育教学的密切配合,在一定程度上增强幼儿教师的职业认同和职业幸福感,增加幼儿教师自主发展的内在动力,促进幼儿教师的专业化发展。

三要加快普惠性幼儿园建设，确保城乡资源合理配置。地区经济发展水平和城镇化率影响学前教育发展质量，根本原因是老少边穷省份存在严重的资金问题,导致优秀师资流失,学前教育公共服务质量得不到保障。学前教育公共产品的均等化配置的是确保每一个适龄儿童都能享受公平的、优质的、无差别的学前教育。政府应在加大对学前教育财政转移支付的同时，建立和完善多层次的学前教育资源配置监督机制和项目资金浪费问责制度，严惩资金截留、挪用等不良行为。政府将适龄儿童入园率作为政绩考核标准之一，开办普惠性幼儿园，增加公立幼儿园受众范围，对辖区内外来务工人员子女进行“无差别对待”。借鉴国外发达国家的经验做法，增列贫困农村学前教育发展专项基金，尽量帮助处境不利的幼儿获得信息化管理的教育机会和成长环境，建立惠及社会公平、消除教育排斥、阻断贫困的代际传递的学前教育补偿制度。