高校工程投资评审中的常见问题及对策

●许 宁

一、引言

普通高等学校一般都肩负着教学科研、人才培养、学术交流等多项任务，很多学校还承担着国家或省市的重点科研项目，需要一些特殊用房如实验室、科技成果展示厅等。高校投资项目建设的主要目的是实现学校发展规划目标，改善办学条件，改善校园民生，拓展学校教学科研空间。工程项目建设应遵循基本建设规律，符合国家有关建设程序，注重教育建筑的特点和功能的适用性，同时应坚持勤俭建校的原则，节约建设投资，提高投资效益。我国高校投资评审制度主要运用于建设工程项目的内部审计监管，主要作用是在建设工程质量和功能需求得到保证的前提下，以投资估算控制设计概算，以设计概算控制施工预算，加强造价管控，减少或杜绝资金的损失和浪费，改善审计介入滞后和工作被动局面，充分发挥审计的预防和监督功能。

二、加强高校工程投资评审的重要性和必要性

（一）加强高校投资评审是适应管理审计要求的需要

教育部在《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》中提出高校应建立投资评审制度。适应新形势，制度建设中高校应重点关注投资评审内部控制和程序规范等方面。高校投资评审机构由投资评审办公室、投资评审小组、校长办公会和党委常委会等组成。投资评审小组由校长担任组长，成员由规划、审计、财务、监察等主管校领导及部门负责人担任。投资评审办公室作为日常办事和执行机构，设在审计处。评审工作也可以委托具有相应资质的社会中介机构及专家参与，与校内评审人员成立“评审组”。“评审组”工作方式有利于发挥社会中介机构专业人士资源丰富、技术实力强的优势，也可以利用校内评审人员熟悉内部管理要求、方便沟通协调等优势。高校应制定投资评审相关评审办法。评审工作实施中，评审人员应根据办法规定，制定评审计划，收集和整理有关评审依据，审查评审资料的合法性、真实性和完整性，进行现场踏勘并记录，对规划、立项、设计等内容进行核查、取证、计量、分析、汇总和审定，过程中应与使用单位和建设单位充分交换意见。最终投资评审意见作为校外申报立项、审批设计概算的附件资料。

（二）加强高校投资评审是提高资金管理水平的需要

建设工程投资立项阶段的投资控制对最终造价的影响率接近90%，估算造价精度高，能有效降低项目的投资成本。设计阶段在建设过程中起到承上启下的作用，是控制工程投资的最佳切入点。根据《意见》“学校应安排内部审计部门参加建设项目决策、设计阶段有关研讨、论证会议，建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算上报前应征求内部审计部门意见。”高校投资评审介入的环节在项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算通过校内审批后、办理校外审批手续前，能有效参与项目的前期论证。项目建议书阶段重点对项目的必要性、建设规模和总投资进行评审，可行性研究阶段重点对项目的建设规模、建设标准和投资估算进行评审，初步设计阶段重点对投资规模进行评审。通过三个阶段的投资评审，评价项目“是否应该建设”“规模应该多大”“应该花费多少”的问题，提高了项目建议书和可行性研究报告、项目机会研究与评估的准确性，合理确定建设项目的投资总额及设计概算，有效防范风险。

三、投资评审中的常见问题

（一）投资估算编制工作不到位

建筑工程项目的实施过程中制约前期估算准确性的因素较多，如果考虑不全面，很可能会造成后期设计概算及施工图预算超出投资估算的现象。项目建议书和可行性研究报告是投资估算编制的重要依据，功能需求是否全面、合理、准确，是否满足学校教学科研等实用需求，是否需求过剩，建设标准是否符合国家和学校的相关规定等内容都将对投资估算总额产生实质性影响。在前期估算阶段人工、材料、机械价格只能估计大致范围，特别是某些材料的价格会因市场原因、政策原因、疫情原因而无法预测。项目立项论证不充分、编制深度不够等问题在决策阶段普遍存在，投资估算的内容和费用构成不齐全，漏项或重复计算，再加上落实项目资金时间较长等因素影响，投资估算将失去其时效性。

（二）设计重技术轻成本，超概算问题突出

设计阶段的设计方案和设计质量直接或间接影响建设项目投资。限额设计是实现投资控制目标的重要手段，却是难啃的“硬骨头”。在工程实际建设中，不进行限额设计是导致设计概算超投资估算，预算、结算超概算问题发生的根本原因，影响因素较多：设计人员缺乏投资控制、经济分析能力，导致不注重设计的经济效果；由于地勘资料不完备、压缩设计周期等因素，导致设计深度不够；造价人员很少对工程概况、现场状况进行核查，只按照图纸与定额、计费标准编制概算，且未考虑施工措施方案及方法，导致概算编制不全面、不准确；建设管理部门的限额设计意识薄弱，对初步设计和概算的审核力度也需加强。到了施工招标阶段，工程量清单编制需准确，招标控制价需合理，未执行限额设计为如何压缩超出概算的部分出了难题。通过划分范围部分进行二次施工或降低装修标准可解决暂时的问题，却为后期拆改和追加投资留下了隐患，导致整个项目所投入资金远远超出概算金额。

（三）投资评审工作有待完善

投资评审是一项独立性、规范性要求很强的工作。投资评审机构作为学校职能部门，独立性不可避免地会受到限制。目前，已经开展投资评审的高校多数把投资评审办公室挂靠在某个科室，是科室工作内容的增项，存在设置不规范、机构定位不准、工作职责不明的现象，难以追求评审的广度和深度。评审资料不完善的现象也比较常见，投资评审需要的资料包括项目建议书或可能性研究报告、学校五年基本建设规划、初步设计图纸和设计概算以及相关的建设标准规定等。有些项目管理制度不健全，项目实证资料不全且补充资料难以提取，多次补报资料；有些项目提供的评审资料不完整、不客观、深度不够，导致得出的评审结论存在局限性。投资评审工作的开展，主要采用项目立项资料编制单位委托，然后进行评审的方式。在这种模式下，评审工作难以有计划开展，容易造成评审项目集中送审、评审时间及质量得不到保证，同时又有部分项目未经评审的情况存在。各高校投资评审都具有相对固定的流程，不能根据项目建设规模、功能、结构形式等制定灵活的评审方式，造成评审资源的浪费以及评审效率的低下，同时也导致重大项目未能得到应有的重视和充分论证。另外，由于投资评审环节缺失以等问题的存在，制约了投资评审监督作用的实现。

（四）投资评审质量有待提高

投资评审工作涉及到经济学、规划学、工程学等多个学科，需要具有足够的专业知识才能做出正确的决策。目前，投资评审主要依托社会中介机构完成，学校评审人员专业水平相对缺乏。这样容易造成双方信息不对称和过度依赖社会中介机构的局面，无法对社会中介机构的评审业务事项提出管理要求，难以把握检查重点内容和标准，一定程度上影响评审工作的开展。委托评审的社会中介机构主要为造价咨询公司，对于建设标准和设计方案等方面的专业性不足。可获取的评审专家资源局限性较强，对于是否熟悉相关政策、是否具备项目所需评审能力并不完全清晰。

四、解决问题的对策及建议

高校应加强建设工程投资评审，对建设行为进行规范和约束，督促项目管理单位提高控制投资的意识，监督检查投资估算、设计概算的编制工作，发现不经济、不合理的因素，在项目前期予以纠正和完善，结合后续审计，持续加强项目投资控制。同时，应不断规范与完善投资评审工作。

（一）充分论证、比选后确定建设方案

在投资评审资料的提交阶段，投资评审办公室应严格审核资料的完整性、合规性，对立项程序不合规、功能需求和建设标准等论证方案不充分的资料退回待完善后再行提交，通过倒逼机制规范立项管理。评审工作以积极的成本管理理念展开，坚持多方案比选及定量研究，进行技术经济分析和经济评价，选择技术可行、经济合理的方案：建设规模和建设标准应符合国家相应指标；各职能部门按职责分工，从学校发展规划、功能需求、投资、技术各角度进行全面分析论证，充分研究讨论达成共识；建筑使用人员和管理人员、教师和学生代表也分别从不同角度对项目进行评价；与同类建设项目投资水平进行比较。经过评审的项目建设选址、建筑面积、项目投资和建设用途一经确定，严禁擅自改变，并建立长效问责机制。

（二）严格实行限额设计

初步设计阶段，项目管理单位在确保使用功能的前提下，按照各专业分配的投资额控制设计，编制要求详细具体的设计任务书，以保证总投资额不被突破。在设计任务书中应列入各主项指标限量，如每平方米混凝土用量、钢筋用量等，具体根据项目结构形式、层数、所在地区抗震要求等确定。设计单位严格按照设计任务书和批准方案所确定的使用性质、规模和设计原则进行设计，根据可行性研究报告批复范围的建设内容、建设规模与投资额细化设计方案。投资评审小组审核设计文件是否合理、深度是否达到要求，有无漏项，材料设备档次是否偏高；审查初步设计概算的工程内容和费用构成是否完整，单价是否合理，工程量计算是否正确。如果设计概算超投资估算，应审查原因，要求项目管理单位修改相应设计，保证不能超过投资计划，确保限额设计。

（三）结合后续审计持续控制项目投资

利用全过程审计日常性、全过程的特点，对建设工程支出进行全程管理、监督。招标阶段在限价内编制施工预算，项目建设过程中严格控制设计变更、工程洽商、暂估项目的招标等可能引起造价变动的事项。结算审计按照工程完成情况以客观公正的态度，实事求是进行审核，切实维护学校利益。通过决算审计，对资金使用情况和效益进行专项核查和追踪问效，对比决算额及组成项目与投资估算、设计概算的差异，分析是否超投资并查找形成原因。通过后续审计补充投资评审工作，实现项目投资步步受控。

（四）完善投资评审机制

高校应重视投资评审工作，加强上级领导，不断提高评审独立性。投资评审独立性的一个最主要标志，就是机构设置的独立性。高校应设立独立的投资评审办公室，配备专门的、专业的评审人员，并在招聘、考核，职称、职务等各方面给予应有的保障。同时加强相关业务处室的配合、协作，就评审中的不同见解充分沟通。坚持独立性重在有所作为，应通过良好的业绩去争取，投资评审应紧跟学校事业、财政发展中心工作，更好地发挥在合理控制建设资金、完善建设工程管理、促进廉政建设等方面的作用，保障高校基本建设健康发展。

（五）建立投资评审数据库、专家库以及多种评审模式

各高校要建立健全建设工程投资估算、设计概算、施工预算、竣工结算等数据的采集机制。教育部集中对数据进行持续的采集与整理，对不准确的数据进行必要的修改，根据建筑功能、建设规模、结构形式等分门别类进行统计，完善材料成本、服务费用、建设周期等基础性资料，建立并及时更新评审数据库。通过对数据库资料的调取，与类似工程进行对比分析，在提高投资评审准确性的同时，可以大大简化评审程序，缩短评审时间。建设统一共享的专家库平台和社会中介机构入围目录，实现投资评审业务的规范化和标准化。高校应配备专门的、专业的评审人员，并在招聘、考核，职称、职务等各方面给予应有的保障。逐步建立联合评审、集中评审、方案评审以及标准评审等多种评审模式，提高评审效率。同时建立长效问责机制，在有规范可循、有体系可考、有记录可查的基础上，对专家和社会中介机构评审进行有效考核。

五、结语

高校建设工程投资评审是管理审计的重要组成部分，在促进建设目标的实现、合理控制工程投资、落实管理责任等方面发挥着重要的作用。很多高校还处于建设发展期，建设资金压力较大，亟待加强资金管理，提高资源绩效。投资评审应紧跟学校事业、财政发展中心工作，突出评审重点和关键环节，更好地服务于高校基本建设健康发展。对于如何提高投资评审效率、创新评审模式，提高投资评审管理精细化水平，还有待进一步探索和完善。