新时代高校教育评价改革政策落实跟踪审计研究初探

●孙睿敏

2020 年10 月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，对于全面贯彻党的教育方针，完善立德树人体制机制，破除“五唯”顽瘴痼疾，引导全党全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观具有重大意义，这是继2018 年全国教育大会提出的“扭转不科学的教育评价导向”后指导教育评价改革落实的又一份纲领性文件。教育评价改革事关教育发展方向，是党中央作出的重大决策部署。2020年教育部印发的《教育系统内部审计工作规定》明确指出，对贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计是内部审计的重要职责。高校内部审计要展现新担当、实现新作为，必须将教育评价改革政策落实情况审计作为重要抓手。

一、高校开展教育评价改革政策落实内部审计的意义

（一）充分发挥高校内部审计经济体检作用

内部审计是中国特色社会主义审计监督体系“三驾马车”之一，在常态化“经济体检”中具有天然优势和特殊使命。多年来，高校内部审计密切关注学校发展和深化改革中的不确定因素，注重揭示事业发展中的薄弱环节和重大缺陷，及时对发现的苗头性问题作出预警，及时提出风险防控和加强监管等建议，及时完善防范措施，促进高校高质量健康发展。对教育评价改革政策落实情况开展跟踪审计，弥补了其他审计方式的固有缺陷，注重从源头上及时发现教育评价政策从投入到产出过程中的偏差和漏洞，并通过监督整改加以修正，生动地诠释了经济体检在提升政策落实效果中的指导价值。

（二）推进落实高校立德树人根本任务

立德树人是高校的立身之本、办学之基，是党的教育方针的根本目标。高校内部审计作为促进高校完善治理、实现目标的活动，有责任推动学校贯彻落实好党和国家重大政策措施，并促进学校工作目标与立德树人根本任务有机统一。教育评价事关教育发展方向，是推进立德树人根本任务的重要途径。因此，对高校教育评价改革政策落实情况实施跟踪审计，既是高校内部审计作为高校治理体系的重要组成部分的应有之义，也是高校实现立德树人根本任务的客观需要。

（三）多维度推动高校内部审计创新

教育评价改革政策落实跟踪审计是从微观到宏观的多维度审计，政策性、专业性、综合性和宏观性较强，审计程序和方法相对复杂，需要在对高校各项业务充分了解的情况下综合运用大数据、云计算等信息化审计方式归集数据、分析数据、查找疑点、综合提炼，并在此基础上模拟政策执行，缩短政策从制定到评价的周期，大幅提高审计的精准度和时效性，推动高校内部审计理念思路、制度机制和审计方式方法的与时俱进。

二、开展高校教育评价改革政策落实跟踪审计的有利条件

（一）重大政策落实跟踪审计实践日渐丰富

《审计署2008 至2012 年审计工作发展规划》中，首次提出对关系国计民生的特大型建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行，试行全过程跟踪审计。2014 年8 月，《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》（国办发明电〔2014〕16 号）中明确要求审计机关必须高度重视并持续开展对地方各级人民政府对重大政策措施和宏观调控部署执行情况的跟踪审计。从2014 年第四季度开始，各级审计机关坚持“客观求实、依法审计、鼓励创新、推动改革”的工作原则，对各地区、各部门落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况进行全程监督，并于每季度结束后将该季度重大政策措施贯彻落实跟踪审计的结果向全社会公告，在供给侧结构性改革政策、“三去一降一补”五大任务、精准扶贫等民生政策、“放管服”等简政放权改革措施以及创新驱动战略实施等政策落实审计方面积累起一定的实践经验，为全面开展高校教育评价改革政策落实跟踪审计奠定了坚实的基础，并提供了可资借鉴的工作思路。

（二）内部审计制度机制不断完善

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，“加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计力量”，这标志着我国内部审计迎来了前所未有的发展机遇。多年来，内部审计凭借“离得近、看得清、反应快”的优势，工作制度机制不断完善，审计领域不断拓展，审计质量和成效得到了显著提升，在促进各部门各单位完善内部治理、提升发展质量、推动深化改革、促进反腐倡廉等方面发挥了积极作用。2018 年3 月起实施的《审计署关于内部审计工作的规定》明确将“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”规定为内部审计应当首要履行的职责。2021 年初，中国内部审计协会根据2019 年7 月中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》修订了《第2205 号内部审计具体准则——经济责任审计》，明确将被审计领导干部和领导人员“贯彻执行党和国家经济方针政策和决策部署，推动本单位可持续发展情况”作为经济责任审计的重要内容。上述政策规范要求的更新表明，贯彻落实党和国家重大政策措施情况跟踪审计不仅是新时代赋予内部审计的重要职责和使命，更成为内部审计的“规定动作”。

三、高校教育评价改革政策落实跟踪审计的目标

高校教育评价改革政策落实跟踪审计的目标可以分为以下两个层面：一是通过监督教育评价改革政策是否得以贯彻，及早发现偏离预期目标的情况，推动整改落实。二是通过审查高校经费投入及产出的绩效信息，提出增加高校教育评价政策执行价值的审计建议，更好地发挥教育评价政策在实现教育强国、办好人民满意的教育的宏伟目标和提高我国教育治理能力和治理水平现代化中的支撑作用。

该目标同时强调，应注重预防，及时发现问题，提出审计建议，及时督促整改，纠正不端行为，防止不良结果，保障政策的适宜性、协调性、可行性、知晓度和执行力，促进高校教育评价改革政策落实落地，体现内部审计的“免疫系统”功能。

（一）保障适宜性

《深化新时代教育评价改革总体方案》从战略全局的高度对我国教育评价改革发展进行了总体部署，是现阶段各高校制定教育评价政策的纲领性依据。保障高校在制定具体教育评价政策时能够从地方实际出发，因地制宜，秉承“具体问题具体分析”的工作思路，避免“一刀切”行为，是高校教育评价政策落实跟踪审计必须完成的第一层次目标。

（二）提高可行性

教育评价改革政策的可行性是推进贯彻落实的基础。由于教育评价政策的制定者与教育评价政策的实施者相互分离，制定者在进行政策配套时往往不能全面考虑人力、物力、财力等资源或技术的限制，导致配套措施与现实脱节，不具备实际操作的可行性。倘若未及时纠正这些固有缺陷，即使实施者在主观上做出再大努力，也只能事倍功半，影响教育评价改革的执行效力。高校教育评价改革政策跟踪审计从具体政策制定的源头入手，及时发现并修正行不通、操作性差、缺乏适度弹性、没有执行界限的政策，保障政策落实在“最后一公里”不受阻碍。

（三）促进协调性

教育评价是对所实施的各种教育活动、教育过程和教育结果进行科学判定的过程，需要从多角度考虑多重因素，这就从客观上要求了教育评价改革政策必须具备协调性和统筹配合能力，以形成政策合力，防止政策间相互矛盾造成的抵消作用。因此，为保障教育评价政策的统筹兼顾，完成立德树人的根本任务，必须加强内部审计对教育评价政策协调性的监督，关注高校教育评价政策措施的连贯性与促进性，从而为教育行政部门制定政策及改进工作、提升高校教育教学质量提供科学参考和有效监督。

（四）加强知晓度

教育评价是对教育活动的价值做出判断，以达到教育价值增值的活动，知晓度越高，由信息不对称而导致的评价偏差就越小。提升高校各职能部门对教育评价改革政策的知晓度，保障教育评价改革红利惠及更多的学生和教师，提升其改革获得感，更大程度地发挥创造力，是高校教育评价政策执行跟踪审计的又一目标。通过持续关注教育评价政策措施因宣传不到位而未能落实的问题，及时提出审计意见并督促整改，从而打通政策堵点，推进教育评价改革真正落地生根与不断完善。

（五）提升执行力

政策效应的发挥，以政策的有效执行为前提。对具体政策适宜性、政策体系协调性、配套措施可行性和政策措施知晓度的考察，归根结底都是为了提升政策贯彻落实的执行力。以提升高校教育评价改革政策的执行力为目标，及时纠正不执行政策、不正确执行政策、执行政策不到位的行为，杜绝单一化、片面化的教育评价指标，有效地规范、约束和指导教育评价活动，才能真正起到以内部审计监督促进高校立德树人的根本目的。

四、高校内部审计助力教育评价改革政策落实的对策建议

（一）突出审计重点，完善评价体系

立德树人成效是检验高校一切工作的根本标准。高校教育评价改革政策落实跟踪审计应当重点关注不同高校是否根据自身特色和水平进行科学定位。在本科教育教学评估方面，关注是否以思想政治教育为重点，生师比是否合理，是否突出优势特色专业建设，教授是否为本科生进行授课，生均课程数是否合理，是否考虑学生服务与管理水平，学生参与社会实践是否达到预期效果，学位论文指导是否达到既定标准，是否对毕业生发展、用人单位满意度等因素进行了合理评价；在学科建设方面，关注是否以强化人才培养为中心，是否根据学科特色及质量而非学术头衔评价相应的学术水平，是否逐步淡化论文收录数、获奖数、引用率等数量指标；在评价标准建立方面，关注是否以培养专业能力和应用水平为目标探索建立应用型本科评价体系，是否以一流人才、一流成果、国家需求为重点制定符合“双一流”建设的绩效评价办法；在经费使用管理方面，关注是否建立起可落地的高校经费使用绩效评价办法，进一步促进对基础研究和教育教学的支持力度。

建立科学合理的评价框架是保证教育评价改革政策执行一致性和客观性的基础，也是完善政策落实跟踪审计的核心和难点。结合教育评价改革政策落实的实际情况，构建起科学、精准的评价指标体系，有助于审计人员提出最具增效价值的审计建议，提升审计绩效，弥补跟踪审计成本过高带来的局限。

（二）“政策跟踪审计+”，全覆盖可持续

教育评价改革政策面向广泛，不只是针对某个微观个体，审计人员很难对政策涉及的所有事项进行全面审计。因此，应当将教育评价改革政策落实跟踪审计与年度审计计划中与教育评价相关的预算执行审计、经济责任审计、财务收支审计、投资审计等结合起来，通盘考虑，有序衔接，分阶段对高校教育评价改革政策落实情况进行持续监督。

通过结合预算执行审计，持续关注高校财政资金的统筹、拨付和规范使用情况，促进资金分配的合理性，逐步解决教育资源“小、散”，没有形成合力的状况；通过结合领导干部经济责任审计，检查教育评价工作相关部门领导干部执行国家教育评价改革政策、制定地方配套政策的履职尽责情况，纠正不作为、假作为和慢作为的现象，改善生态治理；通过结合财务收支审计，关注高校财政资金收入、支出和管理等要素，保障教育评价政策匹配协调和预算分配公平合理，为持续开展教育评价改革政策措施贯彻落实审计提供保障。通过以上多方结合的后续审计组织形式，在提高审计资源利用效率的同时，加强对审计成果的运用，最终实现可持续的教育评价改革政策“审计全覆盖”。

（三）着力人才培养，推进审计职业化

高校教育评价改革政策落实跟踪审计工作的开展情况，直接取决于审计队伍建设和审计人员的素质与能力，高校教育评价改革政策落实跟踪审计不是针对某个项目或某类资金等局部事项的审计，而是针对整个政策措施贯彻落实过程，从事前预防到事中控制，再到事后监督的全过程跟踪审计。这就要求审计人员必须转变以往关注事项合规性、侧重微观对象的审计理念，树立起关注经济效益效果、统揽宏观全局的审计思维，关注具有倾向性和普遍性的问题，从高角度、多维度深挖教育评价改革政策落实的体制机制漏洞和缺陷。

整合审计人力资源，任用、选拔和培养综合业务能力高的审计人才，才能适应教育评价改革政策落实跟踪审计工作开展的需要。因此，必须建立健全教育评价改革政策落实跟踪审计的继续教育与业务培训机制，不断更新审计人员在审计领域、教育评价领域、财会领域、经管领域、IT 领域的知识储备，拓宽理论视野，提高创新意识和创新能力。此外，还应结合定期培训和审前培训，不断提升审计人员的社会责任感和敬业精神，增强政治洞察力和敏感度，从而逐步将通过宏观政策意图指导审计实践方向，融入到审计人员的骨子里、血液中，为构建审计职业群体、推动审计职业化建设发展奠定基础。