人才引进政策实施效果与优化策略研究*——以“海河英才”行动计划为例

□ 李 娜 张霁星

一、研究背景与问题提出

着力提高人才政策质量和执行效果，既是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径，也是实现新时代中国高质量发展的必然选择。[1]人才引进政策是人才政策的核心内容。如何引进、留住和用好人才，被列入许多城市政府工作的重要议题。2018年5月16日，天津市在第二届世界智能大会上发布了《天津市“海河英才”行动计划》，鼓励全市各单位积极引才。与天津类似，广州、成都、武汉等国内其他城市也竞相出台了人才引进政策，引发了全社会的广泛关注和热议。[2]由于各地经济社会发展条件不同，一些城市也存在不容忽视的城市内部人才流失问题。例如，尽管我国东北地区一些城市也出台了人才引进政策，但仍面临人才流失和人才政策实效不足等问题。那么，为什么人才引进政策会出现与政策期望目标相背离的结果？影响一个城市人才引进政策的核心因素究竟是什么？迫切需要我们对不同城市人才引进政策实施的效果进行客观评估和精细考量，进而为城市人才引进政策的优化提出有效的对策建议。本文以天津市“海河英才”行动计划为例，在对该行动计划的政策制定和实施情况进行深入调研分析的基础上，探讨当前我国城市人才引进政策实施的主要影响因素及相应的优化策略，从而为城市人才引进政策的制定实施和优化提供决策参考。

二、“海河英才”行动计划的出台过程

从历史上看，天津市人才引进政策随着时代和社会的发展而不断得以调整。从20世纪90年代开始，天津市就在人才引进、使用、培养、评价等方面建立起了较为系统的体系。新世纪以来，天津市委市政府先后出台了《关于抢抓京津冀协同发展机遇加快集聚高层次人才的意见》《天津市引进人才“绿卡”管理暂行办法》等一系列人才引进政策，吸引了一大批高质量人才落户天津。

2018年5月，天津市面向全球公布了“海河英才”行动计划，该行动计划包含8 条新政，同步配套了14 项实施细则和5 项管理制度，依托22 个区行政许可中心设立了“一站式”联审办理窗口。[3]“海河英才”行动计划甫一公布，便引起了社会的广泛关注，仅在2018年该行动计划实施当年，天津市就吸引了13.3 万人落户。然而，在“海河英才”行动计划的实施过程中，也出现了“假引人、引假人”等问题，与政策制定的初衷偏离。为了进一步实现精准有效引才，自2020年开始，天津市将人才引进政策的重心逐渐转向围绕全市高质量发展和现代产业体系布局而有针对性地创新引才，并于2021年8月发布《中共天津市委、天津市人民政府关于深入实施人才引领战略加快天津高质量发展的意见》，明确提出以产业发展、企业需要和人才需求为出发点，打造“海河英才”行动计划升级版，并通过构建各领域人才联盟等方式，有针对性地“打包”引才。从“海河英才”行动计划到行动计划升级版，这一政策的变更过程意味着天津市在经过一段时期的工作积累后，对于如何引进人才、引进什么样的人才有了更清晰、更系统的考虑。事实上，随着人才成为城市经济社会发展的重要资源，每个城市都有必要结合自身实际情况，不断制定、调整和优化人才引进政策，并对政策实施效果进行评估和跟踪分析，如此才能使人才引进政策达到吸引人才、留住人才、推动城市发展进步的最大效果。

三、“海河英才”行动计划人才引进的基本情况和主要成效

（一）人才引进的基本情况

通过收集公开数据，笔者对自2018年5月至2021年8月以来，天津市“海河英才”行动计划引进人才的基本情况进行了调查分析。

1．人才数量和年龄结构

根据天津市人力资源和社会保障局官网公开数据，自2018年5月至2021年8月，天津市通过“海河英才”行动计划累计引进各类人才共40 万人。各年度天津市人才引进累计数量如图1所示。

图1 “海河英才”行动计划历年累计引进人才数量

从年龄结构看，天津市通过“海河英才”行动计划引进的人才中，平均年龄32 岁。该年龄段正处于事业稳定发展期，具有良好的工作能力和稳定的工作关系。吸引到大量该年龄段的人才，对于天津市未来实现高质量发展可以发挥良好的人才支撑作用。

2．人才地区来源分布

调查显示，天津市“海河英才”行动计划引进的人才来源中，北方地区居多，其中河北省、黑龙江省、河南省和山东省等地区的人才数量占据了大多数，总体引进的人才分布与地理位置具有较强的相关性。自政策实施之初，天津市的教育优势便是人才进入的重要考虑因素，这使得引进人才的地区分布与高考难度呈现较强的相关性。

3．人才类型分布

调查显示，引进的人才中，学历型人才占比达一半以上，技能型人才和资格型人才占比达到25% 以上。总体呈现资格型高学历人才较少，技能型低学历人才适度，学历型普通学历人才为主的分布特点，呈现偏向于高学历教育人才的趋势。这一分布符合客观实际，毕竟高端人才数量本身有限，难以通过引进实现短期大幅度增长，还是需要在引进的同时，通过做好现有普通学历人才的培养工作，以逐步形成合理可持续的人才梯队。

（二）人才引进的主要成效

从“海河英才”行动计划的落实情况看，这一政策在弥补制造业高质量发展对于战略性新兴产业的人才需求、充实城市发展所需优秀人才储备、优化人才存量结构、形成人才创新创业的“鲶鱼效应”等多方面产生了积极的效果。

1．弥补了制造业高质量发展对于战略性新兴产业人才的需求

战略性新兴产业是天津产业发展的核心目标。以往此类人才由于难以满足引进政策要求而未被引进或流失严重。通过“海河英才”行动计划的实施，天津市引进的人工智能、生物医药、新能源新材料等战略性新兴产业人才占比达25%以上，有效缓解了企业人才用工荒，保障了此类企业的正常生产和快速发展。

2．充实了城市发展所需的优秀人才储备

通过“海河英才”行动计划引进的人才平均年龄为32 岁，大多数是具备本科及以上学历的高学历人才或者急需、紧缺技能型人才。大量高素质优秀青年人才的引进，充实了天津市的青年人才储备存量，随着这些青年人才的成长，将为天津市未来的发展注入源源不断的动力。

3．优化了人才存量结构

大量青年人才的引入不仅从“量”上为天津市储备了未来经济发展所需的人才，还从“质”上优化了天津市的人才结构，增加了适龄劳动人口的比例，缓解了人口老龄化给城市经济社会发展带来的冲击，使天津市的人才年龄结构、学历层次与知识结构更为合理。

4．形成了人才创新创业的“鲶鱼效应”

外来引进人才为天津市带来了新观念、新技术，无论是就业还是创业，“鲶鱼效应”已初步显现。学习新技术、驾驭新设备、寻求新项目、注入新理念、“以才引才”等各种刺激因素渐现端倪，激发了市场活力，激励了“双创”意识，浓郁了竞争氛围，刺激了消费市场，有序竞争的人才发展环境得以逐渐形成。

四、“海河英才”行动计划实施中存在的问题及其成因

（一）“海河英才”行动计划实施中存在的问题

“海河英才”行动计划尽管在实施中取得了明显的成效，但随着时间的推移，也面临着一系列困难和问题，主要体现在以下三个方面。

1．只落户不就业人群大幅增加，不利于引才质量的提高

通过对已落户人员随机抽样回访、实地走访引才企业等方式了解到，有些企业利用“海河英才”行动计划只签合同没就业、只帮办落户没进人，即所谓“假引人、引假人”。有一部分引进人才实际上既未在天津就业，也根本不在天津居住。尽管后来市政府相关管理部门加强了政策监管，并进行了违反政策引才落户人员的清理工作，但以就业渠道落户，只落户不就业的人员仍然存在，给政策运行带来了不好的社会影响。

2.“高考移民”现象凸显，对城市教育承载力形成挑战

从已引进人才的情况看，单纯看重天津市教育资源优势的比例偏高，部分人才只为追求教育资源而来，客观上存在“高考移民”情况，这易造成天津市现有居住人口与引进人员间的矛盾。同时，引进人才数量的快速增长容易造成天津市普教需求的爆发式增长。受师生比、班额等限制，若现有学位难以迅速增加，也会对全市教育承载力形成较大的考验。

3．积极招贤纳才的“大合唱旋律不齐”，影响了人才政策的长期效果

人才战略是城市发展的综合性长远战略，实施“海河英才”行动计划涉及人社、公安、教育等多个政府部门，政策的实施效果则需要企事业单位等用人终端的综合反馈。所以，应发挥多个政府部门的整体功能优势而不能仅仅由某个部门唱“独角戏”。然而，从政策执行情况看，目前“海河英才”行动计划的制定实施主要依赖于以人社部门为主的强力推动，而在人才引进的后续管理和服务保障方面，还未形成完善的政府部门间协同机制。其结果是，人才引进政策的实施极易以吸引人才落户和制定人才引进标准为立足点，而忽视对人才引进后的政策实施情况和政策效果的综合评估及长期跟踪。

（二）“海河英才”行动计划实施问题的成因分析

“海河英才”行动计划在政策实施中面临的一系列问题，究其原因，既有人才引进政策的外部环境因素，也有政策自身所带来的影响，具体体现在以下五个方面。

1．政府引才观念因素

目前，包括天津在内的许多城市在人才引进方面主要是由地方政府牵头，通过人才招聘会、人才引进工程、人才载体建设等方式强力推动，并将引才数量、平台建设等纳入年度考核指标，致使引才成为城市发展中一项彰显政绩的“亮点工程”甚至“面子工程”，政府的微观干预痕迹明显。尤其是受竞争驱动，地方政府匆忙竞相出台引才政策，唯恐落于人后，但在人才引进的后续跟踪、服务、培养及发展环境营造方面关注和投入较少。[4]其结果是，城市政府在人才引进工作中抓得过紧，管得过多，却忽视了人才市场发展规律以及用人单位的主观能动性，致使人才政策实施效果大打折扣。实现城市人才的高质量发展，亟须改变这种竞争型的人才引进观念，建立精准高效符合城市自身发展实际的人才引进模式。

2．人才发展环境因素

人才发展环境大体可分为经济环境、事业环境、人才环境、生活环境四大类。从经济环境看，据2021年智联招聘统计报告显示，天津市2017—2020年人才净流入占比分别为0.1%、-0.1%、-0.1%、0，逐年下降并长期维持在0 水平，其中一个重要原因是天津市经济发展环境还有待进一步优化，城市经济基本面、产业优势和发展前景等都面临严峻挑战。事实上，目前天津市正处于新旧动能转型发展时期，近年发展速度放缓且薪资水平相对较低。根据各城市统计局公开数据，天津市2016—2020年地区生产总值同比增速平均为4.5%，不仅远低于2010—2016年的平均增速12.6%，也低于2016—2020年杭州、南京的平均增速7.0%、7.3%；同时天津薪酬水平相对较低，对于多行业的优秀人才缺乏吸引力。此外，除了经济发展环境外，天津的事业环境，人才环境，生活环境与北京、杭州等一、二线城市相比，均存在较大的落差。如天津的城镇居民人均薪酬水平、教育经费投入、人才创新载体和科技自主创新研发能力等均与北京、上海、杭州等城市存在一定的差距。这也成为制约高水平人才落户天津的重要因素。

3．政策竞争因素

我国第七次全国人口普查数据显示，2020年中国人口达14.1 亿，出生人口较2019年下降260 万，65 岁及以上人口占比达13.5%。随着人口红利时代逐渐过去，老龄化、少子化、不婚化三大趋势加速到来，各城市吸纳优秀青年人才的概率随之下降，这也成为近几年各大城市引进人才的重要社会背景。然而，综观国内多数城市的引人策略，不外乎“送钱、送房、送户口”三板斧，这就造成了各城市引才政策的高度雷同和同质竞争。[5]事实上，不同城市的定位、发展理念和长远规划还是应因地制宜，而不是一味地跟风效仿。只有凸显城市自身的吸引力和差异性，引才政策才可能更具有吸引力。

4．政策制定过程因素

政策制定过程是一个包含了政策问题调研、政策制定、政策实施以及政策效果跟踪反馈的系统过程。“海河英才”行动计划在政策实施中出现的问题，说明这一政策在制定过程中还存在两方面短板：一是在政策制定前期调研不足，致使有关部门未能对城市所需人才类型以及落户趋势做出准确预测；[6]二是缺乏对人才政策执行效果的及时精准反馈评估，致使有关部门无法根据现实情况实时进行政策调整。如2018年5月16日“海河英才”行动计划公布后，过低的落户门槛在短时间内引发了大量假落户、通过炒房谋取个人利益等不良现象，随之一系列政策“补丁”接连发出。近两年，天津市致力于打造“海河英才”行动计划升级版，引才目标更加精准，尽管引才速度有所放缓，但从长期来看，这将有利于使企业需要的人才真正落户天津、扎根天津。因此，政策的制定过程应建立在科学性、合理性的缜密考量基础上，避免造成政策目标与实际过程的偏离。

5．政策宣传因素

城市在招揽人才的过程中，要高度重视政策宣传的作用。通过积极有效的政策宣传，一方面可以压缩吸引人才的时间成本，提升人才引进效率；另一方面可以增加城市魅力值，提高城市人才吸引力。[7]然而，从实践看，目前天津市的人才政策宣传还存在形式新颖性不够、宣传内容针对性不强等问题。如天津市目前关于人才引进政策的宣传主要通过召开发布会、报纸杂志刊发、官网登载等渠道，利用网络平台、视频广告等接触面比较大的新媒体宣传相对较少；开展人才政策宣传时，还存在政策宣传泛泛而论、缺乏针对性等问题，进而影响了政策宣传的实际效果。

五、提升城市人才引进政策实施效果的对策建议

结合天津市“海河英才”行动计划政策制定和实施现状，本文认为，城市政府在引才政策的制定和实施过程中，有必要树立“大人才观”，不拘一格引人才，优化政府职能，为人才发展营造良好环境，精准把握城市定位，着力人才政策的制定和不断完善，从而不断提升城市人才引进政策的实施效果。

（一）树立“大人才观”，不拘一格引人才

一花独放不是春，万紫千红春满园。城市的发展和兴旺需要各方面、多层次的人才。尤其是面对当前人口老龄化和高龄化的社会发展背景，城市政府在引才中不能只拘泥于某一类或几类人才，而应树立“大人才观”，确立系统思维，着眼各条战线、各个领域、各个行业制定有针对性的人才政策，不拘一格引人，聚天下英才而用之。同时，城市政府应不断深化人才发展体制机制改革，加快形成有利于人才脱颖而出、施展才能的用人机制，创造更多有利于人才发展的良好条件，促进更多的本地人才蓬勃发展。

（二）优化政府职能，为人才发展营造良好环境

1．着力发展城市经济，为人才提供岗位和薪酬保障

提升城市人才吸引力的根本出路在于发展城市经济。[8]城市政府应大力通过招商引资、鼓励创新创业、营造一流营商环境等多种方式扩大企业数量，增加就业岗位，提升城市经济发展水平。近两年来，天津市升级人才引进策略，着眼全市中长期发展规划和产业发展规划，有针对性地制定“产业+人才”“项目+人才”等人才政策，这有助于形成产、城、人等的良性互动，可进一步梳理经验并加以完善和推广。

2．充分发挥用人主体能动性，向用人主体授权和放权

遵循人才流动的市场化规律，根据用人主体需要和实际向用人主体授权，有助于发挥用人主体在人才培养、引进、使用中的积极作用，形成政府、用人主体在人才引进政策上的协同并进。因此，城市政府应进一步梳理自身职能，下放管理权，激发社会和企业发展活力。与此同时，应不断优化自身人才引进的宏观职能，在放权的同时做好人才引进工作的监督，实现引才市场的良性发展。此外，用人主体也应不断提升自身的服务意识和保障能力，建立有效的自我约束和外部监督机制，确保下放的权限接得住、用得好。

3．发扬城市自身优势，提升人才吸引力

除了促进经济发展和产业兴旺，城市还应不断做优做强自身的引才优势，为人才营造良好的事业和生活环境。如天津市吸引人才的重要优势是教育、卫生等方面的公共事业资源。结合这一点，未来天津市可通过继续做大做强、做优教育来吸引人。同时，在行政服务、医疗、教育、文化、交通、环境等多方面，完善服务设施，提高服务水平。总之，可通过在全市营造“人人都是营商环境，处处都是开放形象”的氛围，让各类人才在天津切实感受到，“事事都方便，处处都温暖；办事不用求人，创业得到支持；平时没有烦恼，困难有人帮忙”，生活和工作没有后顾之忧。

（三）优化引才政策制定过程，不断提升政策目标成效

1．了解和适应新时代人才心理需求

为确保引进的人才留得住，城市政府在制定人才引进政策时应充分考虑人才所需所想，营造尊重人才、重视人才的氛围，构建以人为本的系统化引才和服务体系。如简化引进手续，优化引进流程，提高审核效率；引进人才的同时做好其配偶、子女的随迁安置工作，解除人才的后顾之忧；出台税收优惠政策，提供住房基金，为人才提供充分的社会保障等。

2．优化引才政策制定过程

一是在政策制定前期进行深入调研，明确企业和城市的人才缺口，按需开展人才引进工作。二是规范政策制定程序，广泛吸取社会各界、专家及人才的意见，提高政策的科学性、规范性和针对性。三是加强政策反馈评估。如可以选择第三方独立机构对政策实施效果进行评估，然后将评估结果反馈给相关政府部门，以此为依据适时进行引才政策调整或者制定新的政策。[9]

3．加强政策宣传，畅通人才引进和信息对接渠道

在人才引进过程中，信息不对称影响双方决策。城市政府应致力于加强人才政策宣传，提高人才政策宣传效果。具体来说，可对人才政策内容进行梳理总结，并针对政策对象进行靶向宣传。天津市“海河英才”行动计划既包括统领性、指导性的政策，又含有实施细则、补充政策和操作规程。为了强化政策宣传效果，可对这些政策进行全面梳理和系统总结，并加以配套解读，使宣传内容清晰明了，易于理解和接受。同时，可对政策所涉及的人才类型进行细分，进行差异化和针对性宣传。此外，还可以采用网络平台、微信公众号、抖音号等新媒体宣传政策，[10]缩短人才、政府与企业之间信息交流的时空距离。