地方人才政策工具优化：基于郑州市人才政策文本分析

□ 李云飞

随着人才强国战略的实施，全国一、二、三线城市都密集出台了诸如开放落户条件、住房就业补贴、教育医疗保障等人才政策。郑州市位于我国中部地区，虽入选新一线城市，但经济规模仍落后于东部沿海地区的部分城市，分析其政策文本探究其人才政策的优化路径，对于地方人才政策的优化具有借鉴意义。

一、文献回顾：政策工具视角下的人才政策研究

学者们对人才政策的研究主要集中在人才政策的概念界定、内容分类、存在问题、政策分析理论和人才有效性等方面。[1]随着我国人才政策的不断完善，运用相关理论从政策工具的角度，结合文本分析构建政策框架体系，是我国人才政策研究中应用较为广泛的方法。所谓政策工具“是政府执行政策的手段，是政府在部署和实施政策时所拥有的实用方法和手段”。政策工具是政策目标和结果之间的中介，已成为政策研究的一个重要分支。[2]在政策工具的研究中，政策工具的识别与分类是学术界最早的研究热点。[3]在分类方面，政策工具的分类实例多种多样，不同的学者有不同的侧重点。例如，施耐德使用五点法将政策工具分为五类：权威、激励、能力建设、象征或说服；[4]罗斯威尔（Rothwell）等在进行政策研究时，提出了环境、供给和需求的三分类。大多数学者在实际应用中采用后者，并结合研究的实际需要构建拥有两个或是三个维度的政策分析框架。宁甜甜[5]在分析中国人才政策时，将上述三分类作为基本的政策工具维度，并结合实际情况，将人才强国战略评价指标作为另一个维度，指出中国当前人才政策中环境政策工具溢出的特点。张惠琴[6]在研究有关区域人才政策的效用时，在上述的工具维度上增加了政策目标以及政策力度这两个维度，构建了三维分析框架，指出了四川省人才政策体系中政策工具与政策力度的不协调。由于人才政策是从国家或地区的战略角度优化辖区内“组织”的人力资源配置，因此人力资源过程管理理论对政府制定人才政策也具有参考意义。[7]目前，许多学者在分析人才政策时，大多从“选拔”“使用”“教育”和“留存”四个方面入手。如曾艳[8]在比较四川和江苏的人才政策时，从人才开发、人才引进、人才使用、人才流动和人才激励五个方面分析了具体的策略内容。何江[9]在衡量和评估“人才竞争”政策文本时，围绕人才“选拔、就业、留住”梳理了15 个基地城市的人才政策。本文从政策工具的角度，借鉴曾艳和何江的实践，建立了基于政策工具以及人力资源管理的两个维度的分析框架，重点研究了郑州市2015年后具有代表性的人才政策，主要是以《中共郑州市委、郑州市人民政府关于实施“智汇郑州”人才工程加快国家中心城市建设的意见》（郑发〔2017〕23 号，以下简称《意见》）为核心的共28 个政策文本。结合政策工具维度，从人才引进、人才发展、人才激励、人才保障、人才流动五个方面进行分析，从而分析郑州市总体人才政策的内容，找出郑州市人才政策的工具选择和配置特点，以及人才政策体系中存在的弊端，并提出相应的建议，促进其优化和完善。[1]

二、现状分析：郑州市人才政策概述

2017年，武汉发布“双百万工程”，引发新一轮人才竞争。郑州也在本年内启动了“智汇郑州”人才工程，先后出台了以《意见》为核心的22 项政策，补充了后期的其他详细政策，并取代了前期的个别临时政策。2020年，郑州市 “黄河人才计划”出台。

首先，本文从郑州市政府官方网站和郑州市人力资源和社会保障局官方网站上搜索关键词“人才”“人才引进”和“人才工程”。之后通过关联搜索，共发现35 条政策文本，删除不符合时间和内容要求的政策文本，并用现有政策替换重复的、个别无效的政策文本，共获得28 条政策文本。在这些政策中，由于渠道限制和政策合并，仅发现18 项与“智汇郑州”相关的政策，2 项与“黄河人才计划”相关，1 项与“1125 人才聚集计划”相关，其他涉及知识产权建设和科技创新及引进关键行业设备和人才。在28 份政策文件中，有7 项政策与公共服务供给直接相关，包括安置、住房、医疗、教育、政府服务等。这7 项政策直接关系到人才引进和培养，包括海外人才、高技能人才、领军人才、企业家等人才类型，其他政策包括资金使用、人才识别、平台建设等方面。

三、政策解析：“政策工具-人力资源管理”分析模型

（一）“政策工具-人力资源管理”分析模型

本文选取了罗斯威尔和泽福德（Rothwell）对于政策工具的分类方式并以此作为分析的X维度。具体而言，供给型人才的政策工具主要体现在政府通过人才培训、人才基础设施建设和人才资金支持等方式增加区域人才供给，能直接促进人才事业的发展和完善；环境政策工具主要体现为政府通过财政支持、税收优惠、法制建设、市场培育等创造良好的人才环境，间接作用于人才事业的发展；基于需求的政策工具主要体现在政府通过服务外包、贸易管制、人才管制、人才引进、产学研合作等改善和拓展区域人才市场，促进其全面高质量发展。

人才政策能否发挥效用的关键在于其能否合理使用和管理人力资源。本文借鉴曾艳、何江的分析视角，从人力资源管理的角度，将人力资源管理细分为人才引进、开发、激励、保障和流动五个维度，作为Y维度。具体而言，人才引进类政策集中体现在中高层次人才的分类和认定，如高技能人才、顶尖人才、行业领军人才等；人才开发政策对应于人才的培养和培育以及各类本地人才的发展，体现在人才选拔政策、使用政策、调整政策、管理政策、评价政策等方面；人才激励政策主要体现在对人才的物质和精神激励上；人才保障政策主要体现在与人才生活、工作和发展相关的政策上，包括家庭安置、法律环境、环境氛围政策等；人才流动政策主要体现在对人才流入或流出的政策调控和保障，包括对人才退出的相应规定，具体内容如图1所示。

图1 郑州市人才政策“政策工具-人力资源管理”分析模型

（二）政策文本选取与编码

本文将28 份政策文本中与人才事业相关的条款作为内容分析单元，按照“政策编号-具体条款/章节（内容分析单元）”进行编码，然后，根据已建立的人才政策二维分析框架，将其分别归类，最终形成郑州市人才政策（2015年至今）文本的内容分析政策编码表，如表1所示。

表1 政策文本编码列表

（三）频数统计与维度分析

1．政策工具维度分析

根据上述环境、供给、需求这三类政策工具的区别，对郑州市人才政策内容的编码归类，结果如表2所示。

表2 郑州市人才政策的X 维度分析

（1）环境型工具使用过溢

表2中有将近一半的人才政策使用环境型的政策工具。在环境型政策工具中近一半都是资金工具，包括财政金融、资金补助、税收优惠，即使是法规管制工具中也有不少是和资金使用相关的规定。孟令熙[10]在探究高新技术企业研发人才的择业因素时指出，生活环境与高新技术企业研发人才的择业呈正相关。高新人才具有高知识性、高创造性和个性鲜明等特点，他们十分注重自我价值的实现。因此，吸引高新人才仅有物质和资金的激励是不够的，还要有良好的环境文化。不论是政务服务的快捷、法规管制的完善，还是尊重人才崇尚知识不怕失败的良好氛围，都在吸引并聚集人才的过程中发挥着重要作用。表2中环境型政策中有关文化氛围和政务服务类的政策工具分别只有9 条和6 条，相对较少；值得注意的是环境型政策资助类的措施对象多是引进类人才，有关本地人才的较少。

（2）供给型政策工具不足

供给型政策工具占比35.1%，低于环境型政策工具。供给型政策工具中使用最多的是人才资金投入和人才培养，二者共计34 条。具体而言人才资金投入主要是集中在研发平台搭建、人才补助、科研资助等，而人才培养的主要措施集中在搭建人才引进平台、开发本地人才以及促进人才的培训交流等。而公共服务和人才基础设施建设使用得较少，二者共计11条。但基本也囊括了住房、医疗、教育、政务服务等人才生活和工作的一整套的必要措施，这体现了政府对于本地人才市场可持续发展的重视。总体而言，供给型政策中更多的是针对个人资金投入相关条目，如对个人的重大科研项目课题的补助、奖励、津贴、福利等，但对于基础设施的投入显得较少，可能会使人才供给的后续推力不足。同时也要防止依赖传统的政策重赏实现人才供给，[7]这易导致城市间的同质化竞争，削减政策效果，因此要平衡使用各项政策工具，在供给型工具使用的同时也要注意其内部的平衡。

（3）需求型政策工具短缺

据表2可知，需求型政策工具占比为20.6%，是三种类型中使用最少的一项政策工具。在需求型政策工具中人才引进类政策数量最多，有17 条，这体现了郑州市政府对加速本市战略性新兴产业快速发展、传统优势产业转型升级和对人才市场引导的重视。但上述政策条目中的部分内容存在固化的任务指标式表述，譬如对下属各区人才引进和培养数量的要求，人才引进和培养的数量应当根据各区的财政、产业、经济状况、基础设施等具体情况而定。除人才引进外，排在第二位的是有关人才管制的一些政策举措，共有6 条，数量较少，主要涉及各类各层级人才的划分以及相应的评价和考核标准。但人才区分的标准较为相似，多是从科研、学历、职称、工作经验等给予的划分，除此之外标准的适用对象多针对个人，针对团体的较少。另外，推动产学研合作以及引进海外人才机构的表述也可见于需求型政策工具的类型之中。

需求型政策工具对于人才市场的完善和发展起到较为明显的拉动作用，能很大程度改善经济落后地区人才逆差的现状，促进专业性的产业集聚的形成。产业聚集是能够有效地吸引聚集和消化人才的。要实现专业性的产业聚集少不了政府的前期扶持和保护，以及中后期的引导。因此政府应灵活且有针对性地使用需求型政策工具。

2．人力资源管理维度分析

按照Y维度的分类标准，统计分析郑州市人才政策内容。根据表3可知，郑州市人才政策中最为注重人才激励环节，占比35.9%；其余环节使用率差异不大，人才开发环节政策占9.2%，人才流动环节政策占 14.5%，人才引进环节政策占 21.4%。人才保障占比19.1%。在上述五个环节中人才开发占比最低，而人才激励环节是最高的。这一方面是由于本文所选取的政策文本是在2015年之后，而2017年和2018年正值各省市人才争夺的高潮，难免会受到邻近省市人才政策重资金投入的影响。除此之外的另一个重要原因在于，郑州市高水平的高校和科研院所较少。虽然当前郑州市政府已经通过异地和合作办学引进了一批高质量的高等教育资源，但这仍难以满足人才强市的战略需要。因此，有学者指出“郑州大多数企业目前均缺乏高层次工程技术人才，懂科技又善经营的优秀管理人才更缺。高层次科技人才严重不足的问题也在困扰着位于郑州的高校和科研院所。完善激励政策，调动科技人才创新积极性，才是实现科技强市战略之关键”。[11]

表3 郑州市人才政策的Y 维度分析

在整个政策体系中，人才开发政策、人才流动政策占比较少，政策系统出现了明显的倾斜。人才开发政策涉及人才的选拔、使用、调剂和管理，要实现“每年吸引20 万名高校毕业生在郑创新创业，全市人才队伍规模结构更加合理，人才引领创新、支撑发展的局面更加生动”的目标，就不得不做好现有人才资源的开发和管理，这和人才引进与人才激励是配套的。对人才的流入和流出进行政策规制与保障，是人才流动政策的关键所在，会直接影响到整个人才市场的运营状况。从某种程度上说，政府人才政策的落脚点便在于对人才市场的良好规划引导与运营，缺乏必要的人才流动机制会阻碍人才市场体制的健全，人才政策的成效也会因此衰减。总体而言，除人才激励政策外，人才引进、开发、激励和流动的政策分配的比例差别不是很大，但通过对政策文本的编码发现，政策之间的配合度较差，譬如多人才引进政策却少了配套的产业政策，这是需要注意的。

四、对策建议：郑州市人才政策优化探讨

结合上述分析，可以看出郑州市当前的人才政策呈现出传统的以政府作为主要主体、依靠资金投入和物质激励来实现人才聚集的特点，除此之外，对人才合理流动、人才开发以及对公共服务和人才基础设施建设的重视度不够，而且配套性政策措施不足，缺少对本地存量人才的合理关注。为此，可以从政策工具的使用比例、企业的人才使用主体地位、政策环境、人力资源管理过程衔接度等视角探讨优化路径。

（一）合理分配政策工具和资金的使用比例，提高人才政策的可持续性

郑州市的人才政策中过多地使用环境型工具，致使需求型和供给型工具短缺。具体而言就是过度依靠环境型和供给型政策中的财政金融、资金投入、津贴奖励等引才，但发展前景、家属的医疗保障、子女的教育、基础设施等资源保障因素是决定高层次人才“留”与“不留”的关键。而郑州市本身的人口基数较大，人才的流动量较大，原本公共资源就较为紧张。若资金更多地向人才的引进和激励上靠拢，可能会降低政策的可持续性，长期看会影响郑州市的“留人”能力。而且政策资源和财政资源过多地向外来人才倾斜，极易导致本地存量人才的流失。因此应当合理分配政策工具的使用比例，具体而言，应提高环境型政策工具整体应用水平，注意细节性的制度规范建设；平衡需求型政策工具的使用，把握好产业发展和人才引进政策之间的平衡；优化供给型政策工具结构，不依赖硬性的资源投入。

（二）重视企业的人才使用主体地位，提高人才政策的效用

政府始终起主导作用，企业和相关机构的作用较小是当前郑州市人才政策的特点。这种模式的人才政策在短期内可以改善该地区的人才状况，但容易产生人才需求对接不良的后果。企业所需要的人才与人才政策规定的以科研、职称、学历进行评估的人才类型明显不同。事实上，企业是人才引进和使用的主要主体。因此，政府应在政策制定过程中发挥引导、保障和支持的“服务提供者”作用，充分发挥市场在人才配置中的决定性作用。具体来说，政府可以从多方面支持企业在人才引进、评定、使用的工作，譬如加强与企业的对接，建立有针对性的人才信息服务平台，或是提供相应的资金支持，助力行业协会，建立本行业企业所需的人才数据库。[12]由于产业聚集对人才聚集有明显的促进作用，政府还必须做好政策规划，出台配套的产业政策，促进产业聚集和人才聚集的良好循环。

（三）构建有突出优势的政策环境，提高人才政策的吸引力

当前各地人才引进政策大同小异，同质化严重，[13]为了避免恶性竞争，需要构建富有本地特色的政策环境，使其成为自己在人才竞争中的利器。譬如深圳市的良好创新创业环境、天津市的良好教育环境都成其吸引人才落户的特色优势，[14]因此郑州市应从落户环境、医疗服务、创新创业、子女入学等方面结合自身的产业特点和作为中心城市的发展规划，明确自己的环境定位，找准政策发力点，构建完整且配合度较高的政策体系。

（四）注重人力资源管理过程的衔接，增强人才事业发展的可持续性

当前，郑州市需要在保持并优化原有的激励政策的基础上，着力在人才的开发、保障和流动及培育上下功夫。要充分利用好人才资源，首先要做好人才开发的政策支持。而做好人才流动和保障则可以进一步盘活整个过程，提高政策连贯性和持续性。应在做好人才引进的基础上系统性地做好相应的开发、激励、保障、流动工作，做到既能利用好本地人才，又能吸引留住外来人才，助力人才强市建设。