黄河流域深度节水控水措施及成效评价方法

景明，刘畅，王军涛，杨健（1.黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州；2.黄河水利委员会节约用水中心，450003，郑州；3.黄河流域农村水利研究中心，450003，郑州；4.河南省农村水环境治理工程技术研究中心，450003，郑州）

2020 年1 月3 日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，黄河流域要全面实施深度节水控水行动。2022 年10 月22 日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，沿黄省区要打好深度节水控水攻坚战；要求全方位贯彻“四水四定”原则，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。2021 年，水利部印发《关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》，部署黄委和沿黄各省（自治区）水行政主管部门全面实施黄河流域深度节水控水行动，深挖节水潜力，大力提升全流域用水效率。

一、对黄河流域深度节水控水的认识

黄河流域水资源禀赋不足。上中游大部分地区位于400 mm 等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均年降水量446 mm，仅为长江流域的40%；流域多年平均水资源总量647 亿m3，不到长江的7%，水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。同时，黄河流域是我国重要的经济地带，黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区，粮食和肉类产量占全国1/3 左右；是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，煤炭产量占全国一半以上。从用水指标上看，黄河流域用水水平在全国相对较高。根据《2020 年中国水资源公报》，沿黄各省（自治区）农田灌溉水有效利用系数平均为0.567，高于全国平均值的0.559；黄河流域万元工业增加值用水量为19.6 m3，低于全国平均水平32.9 m3。可见，黄河流域水资源短缺与经济社会发展用水需求并存，在现状用水水平相对较高、外流域调水工程尚未生效的情况下，唯有采取更加有力的水资源节约保护措施，才能为黄河流域生态保护和高质量发展提供有效的水安全保障。

因此，黄河流域深度节水控水，就是要遵循“精打细算用好水资源，从严从细管好水资源”的原则，通过健全完善黄河水资源保护开发利用制度政策，细化制订和落实各行业用水总量和强度双控指标，构建黄河水资源全流程、全要素监管体系，进一步提高水资源节约集约安全利用水平。

二、黄河流域深度节水控水主要举措

黄河流域实施深度节水控水行动，是推进落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重要任务，党中央、国务院采取多项有效措施，推进黄河流域水资源节约集约利用。初步归纳认为，目前实施黄河流域深度节水控水的主要举措包括十个方面。

1.完善制度建设，布局顶层设计

目前提请全国人大常委会审议的黄河保护法（草案）制订了水资源节约集约利用专章，进一步健全了黄河流域节约用水法治体系。特别是创新提出黄河流域高耗水工业和服务业实施强制性用水定额管理制度，进一步夯实了黄河流域用水管理关键基础。沿黄各省（自治区）均出台了节约用水地方法规，部分省份进行了立法修订。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》布局了“加强全流域水资源节约集约利用”任务。水利部印发了《关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》，国家发展改革委、水利部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部联合发布了《关于印发黄河流域水资源节约集约利用实施方案的通知》，部署推进黄河流域深度节水控水行动。

2.严格违规取用水整治，规范取用水秩序

2020 年，水利部印发《取用水管理专项整治行动方案》，以应依法纳入取水许可管理的各类河道外用水的取水口为对象，开展核查登记、整改提升、监督检查、建章立制等工作。2021 年，水利部办公厅印发《关于做好取用水管理专项整治行动整改提升工作的通知》，要求在2022 年3 月31 日前基本完成整改阶段任务，依法规范取用水行为，推进取用水秩序明显好转。在整改工作基础上，建立健全长效机制，严格落实水资源管控指标，强化水资源刚性约束，促进水资源的可持续利用和有效保护。2022年，《黄河水利委员会关于强化取用水监管的实施方案》《黄河水利委员会关于进一步完善水资源管理执行体系的意见》等文件陆续印发，进一步巩固取用水专项整治行动成效，建立健全长效机制。

3.开展大中型灌区节水改造，提升灌区现代化水平

2021 年，水利部、国家发展改革委联合印发《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》，“十四五”期间，黄河流域及下游引黄灌区的34 处大型灌区实施续建配套和现代化改造。同年，水利部办公厅、财政部办公厅印发《全国中型灌区续建配套与节水改造实施方案（2021—2022 年）》，黄河流域及下游引黄灌区共有64 处中型灌区流域纳入实施范围。通过实施大中型灌区节水改造，将进一步完善灌区输配水工程体系，健全灌区管理机制，提升现代化运行管理能力，进一步提升灌区水资源节约集约利用能力。根据黄委节约用水中心测算，通过实施34处大型灌区节水改造，可形成15.84 亿m3的节水能力。

4.实施高标准农田建设，推进高效节水灌溉发展

2021 年，国务院批复《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》，提出高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施，2021—2030 年完成1.1 亿亩（1 亩=1/15 hm2，下同）新增高效节水灌溉建设任务，其中，到2025 年新增高效节水灌溉面积6 000万亩。2021 年中央一号文件明确要求将大中型灌区有效灌溉面积优先打造成高标准农田，保障国家粮食安全，促进乡村振兴。2021 年，水利部办公厅、农业农村部办公厅联合印发《关于加强大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进工作的通知》，要求各地水利、农业农村等相关部门和管理单位明确任务和职责分工，密切配合，形成合力，协同推进实施大中型灌区现代化改造与高标准农田建设。初步规划到2025 年，黄河流域新增节水灌溉面积1 000 万亩，并与大中型灌区改造项目同步实施，预计到2025 年黄河流域及下游引黄灌区高效节水灌溉率将达到60%左右。

5.强化高耗水工业行业用水管控，促进水效达标

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，推进能源、化工、建材等高耗水产业节水增效，严格限制高耗水产业发展。2021 年12 月，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部联合印发《工业废水循环利用实施方案》，提出到2025 年，力争规模以上工业用水重复利用率达到94%左右，钢铁、石化化工、有色等行业规模以上工业用水重复利用率进一步提升，纺织、造纸、食品等行业规模以上工业用水重复利用率较2020年提升5 个百分点以上，万元工业增加值用水量较2020 年下降16%，基本形成主要用水行业废水高效循环利用新格局。2021 年8 月，国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅、生态环境部办公厅、水利部办公厅联合印发《关于“十四五”推进沿黄重点地区工业项目入园及严控高污染、高耗水、高耗能项目的通知》，要求梳理规范相关工业园区，全面清理规范拟建工业项目，严控新上高污染、高耗水、高耗能项目，要求建立“三高”项目台账，逐一排查评估并限期责令整改，同步稳妥推进园区外工业项目入园。国家发展改革委、水利部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部联合发布的《关于印发黄河流域水资源节约集约利用实施方案的通知》提出，引导企业水效对标达标，开展节水改造；在钢铁、石化、建材、有色等行业开展重点用水企业水效领跑者引领行动。2020年，工业和信息化部、水利部、国家发展改革委、市场监管总局组织开展了重点用水企业水效领跑者引领行动，遴选出30 家具备引领示范和典型带动效应的水效领跑者，其中黄河流域3 家。

6.推进节水型公共机构建设，打造节水示范标杆

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，开展政府机关、学校、医院等公共机构节水技术改造。2021 年8 月，国管局办公室、水利部办公厅联合印发《关于深入推进公共机构节约用水工作的通知》，提出到2025 年，公共机构用水总量控制在124 亿m3以内，以2020 年水资源消耗为基数，人均用水量下降6%；同时部署推进节水型单位建设。2022 年3月，水利部、教育部、国管局联合印发《黄河流域高校节水专项行动方案》，要求到2023 年年底，黄河流域高校实现计划用水管理全覆盖，超定额、超计划用水问题基本得到整治，50%的高校建成节水型高校。到2025 年年底，黄河流域高校用水全部达到定额要求，全面建成节水型高校，打造一批具有典型示范意义的水效领跑者。根据2022 年水利部节约用水工作要点，到2022 年年底，中央和国家机关及其所属在京公共机构、各地省直机关及50%以上的省属事业单位建成节水型单位。2021 年8 月，国管局、国家发展改革委、水利部发布公共机构水效领跑者（2021—2023 年）名单，全国168 家单位确定为公共机构水效领跑者，其中黄河流域省份（不含四川）有38 家单位入选。

7.推进非常规水源利用，促进开源节流并重

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，积极推动再生水、雨水、苦咸水等非常规水利用，实施区域再生水循环利用试点，在城镇逐步普及建筑中水回用技术和雨水集蓄利用设施，加快实施苦咸水水质改良和淡化利用。国家发展改革委、水利部等部门部署推进非常规水源利用工作。2021 年1 月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家市场监管总局等十部委联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》，提出到2025 年，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上。根据调研，黄河流域非常规水源利用主要包括污水资源化利用、矿井水综合利用和雨水集蓄利用。近年来在陇东、宁东、蒙西、陕北、晋西等能源化工基地广泛推进矿井水综合利用，预计到2025 年，黄河流域矿井水利用率将达到68%以上。

8.加快节水型社会建设，增强全民节水意识

《中华人民共和国水法》 第八条规定“建立节水型社会”。2022 年4 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《创建示范活动管理办法（试行）》第七条明确提出，“严格控制创建示范活动数量，特别是以城市、乡镇（街道）、村（社区）和企业为对象的创建示范活动的数量”。2020 年3 月，经报全国评比达标表彰工作协调小组领导批准，“县域节水型社会达标建设”进入第一批全国创建示范活动保留项目目录，成为水利部及全国节约用水领域首批保留的唯一创建项目。《关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》提出，到2025 年，黄河流域县（区）级行政区基本达到节水型社会建设标准，到2030 年，黄河流域全面建成节水型社会。2019 年以来，水利部先后公布了四批节水型县域达标名单，截至2021 年年底，黄河流域各省（自治区）（不包括四川）共有403 个县级行政区达到节水型社会建设标准，达标数量占县域总数的52%。

9.严格取用水管控，构建全要素全流程监管体系

2021 年印发的《关于做好取用水管理专项整治行动整改提升工作的通知》提出，各流域管理机构和地方各级水行政主管部门要建立取水口动态更新机制和取用水监管机制，切实加强取用水管理；水利部逐步健全水资源管理长效机制。《关于印发黄河流域水资源节约集约利用实施方案的通知》提出，严格取水许可管理，强化动态监管，全面推广取水许可电子证照应用。根据水利部安排，黄委配合推进取用水行为全要素全流程管控，形成中央与省、市、县四级联动的联合监管体系，进一步规范取水许可管理，强化节水评价在取水许可审批与证照换发中的约束作用。预计到2025 年，黄河流域违规取用水问题能够做到及早发现、动态清零，取用水秩序明显好转，取水许可管理进一步规范。

10.加大节水宣传教育力度，营造深度节水控水良好氛围

2021 年12 月，水利部、中央文明办、国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、农业农村部、国管局、共青团中央、全国妇联联合发布 《公民节约用水行为规范》，引领公民践行节约用水责任，推动形成节水型生产生活方式。2021 年以来，水利部会同国务院有关部门举办“节水中国 你我同行”联合行动，取得良好效果。黄委和沿黄各省（自治区）发挥水博物馆、水科技馆、水文化馆、重点水利工程等平台作用，向社会公众推介相关专题宣传片。推动节水进企业、进校园、进机关、进社区、进家庭，开展专题培训和讲座，引导广大群众增强节约保护水资源的思想认识和行动自觉。

三、黄河流域深度节水控水评价指标体系

1.构建思路

2021 年水利部部署开展黄河流域深度节水控水行动以来，黄委和沿黄各省（自治区）积极响应，部分省份出台了实施深度节水控水的实施方案。目前，水利部正在牵头制订黄河流域深度节水控水攻坚战实施方案，黄河流域深度节水控水的攻坚任务有待进一步厘清。黄河流域大中型灌区节水改造、高耗水工业项目入园、节水型单位建设等正在开展，目前尚不具备评价黄河流域深度节水控水实施成效的数据基础。

细化《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》 部署目标任务，以目前实施的黄河流域水资源节约集约利用相关规划目标指标为主要参照，结合国家和流域省（自治区）有关统计年鉴、行业报表等公开发布的取用水相关信息，按照国家实施黄河流域深度节水控水行动、推进黄河流域水资源节约集约利用的工作部署，涵盖国民经济各行业用水，构建黄河流域深度节水控水实施效果的三级评价指标体系。

2.指标体系

根据以上思路，黄河流域深度节水控水实施效果综合评价指标体系包括3 个一级指标、15 个二级指标、40 个三级指标。三级指标均采用量化赋值，便于数据分析和评价（见表1）。

四、结论与建议

实施深度节水控水行动是推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重要任务。研究认为，黄河流域深度节水控水要遵循“精打细算用好水资源，从严从细管好水资源”的基本原则，通过健全完善黄河水资源保护开发利用制度体系、强化用水总量和强度管控指标、构建全流程全要素监管体系，提升黄河流域有限的水资源的利用效率和效益。

表1 黄河流域深度节水控水实施效果综合评价指标体系

根据当前国家强化黄河流域取用水管理的法律法规和政策制度、顶层设计等要求部署，梳理了目前黄河流域深度节水控水的10 项主要举措，其有序推进，基本形成黄河流域实施深度节水控水行动的主体构架。同时，根据黄河流域深度节水控水相关目标任务，研究建立了综合评价黄河流域深度节水控水实施成效的三级指标体系。

鉴于目前黄河流域深度节水控水行动启动时间较短，综合评价指标缺少必要数据支撑，下一步将全面收集整理相关数据，开展以区域为单元的深度节水控水行动实施效果综合评价，查找有关短板弱项，促进黄河流域水资源节约集约利用水平进一步提升。