资历框架和学分银行制度建设：基于新《职业教育法》的思考

□张伟远 谢青松

构建基于资历框架的服务全民终身学习的高质量教育体系是我国新时代教育发展和改革的趋势。2022年4月20日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过，从2022年5月1日起正式实施，这是该法自1996年颁布26年来首次大修。新法着力建立健全服务全民终身学习的现代职业教育体系，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，构建职业教育与普通教育的“立交桥”。在新《职业教育法》第二章“职业教育体系”的第十七条提出，国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，推进职业教育国家学分银行建设，促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认。基于资历框架的职业教育和培训的学习成果和学分银行建设，在职业教育和培训领域具有了法律保障，显示了我国资历框架和学分银行制度建设，将以职业教育和培训作为切入口，通过职业教育与普通教育之间的衔接和沟通，破解资历框架和学分银行制度建设的难题，有效地推进我国资历框架和学分银行制度建设的有序发展和全面开展。

一、概念界定和重大意义

2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，提出我国未来15年教育发展的十大战略任务，其中第5 大战略任务是构建服务全民的终身学习体系，强调：“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架，建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”。这显示了我国资历框架、学习成果认证制度、学分银行制度建设已经提升到国家教育发展战略的高度。我国将形成以资历框架为标准、以学习成果认证为保障、以学分银行为平台的三位一体的具有中国特色的终身学习基础性制度。

资历框架也称为学习成果框架，是实现各级各类教育和培训之间贯通融通所需要的资历等级划分和资历等级标准，旨在保证各级各类资历之间的可比性、对等性和可转换性。资历是人们通过普通教育、职业教育、职业培训、继续教育、社会教育、以及自主学习等途径所获得的学习成果，包括学位、文凭、职业资格证书、职业技能等级证书、其他证书、社会实践、志愿服务、创新创业、科学研究等。

学习成果认证制度是按照资历框架的等级和标准，基于成效为本的评价和质量保障机制，个人的学习成果经过政府认可的权威机构评审获得认可的制度，旨在保证各类学习成果互认的对等公平和实质等效，保证资历和学分的质量和社会公信力。

学分银行制度是基于学习成果认证的制度，对个人的学习成果通过学分为计量单位进行认证、积累和转换的管理制度。学分银行是模拟银行的“储存—提取—转换”系统的概念，为每个人开设学分银行账户，建立学习档案袋，个人经过学习成果认证后的资历和学分，通过学分银行制度和平台进行积累、互认和转换。

国家资历框架和学分银行制度建设在国家经济社会发展中具有基础性地位，事关经济、教育、人才、外交等国家重大战略。建立资历框架制度体系的重要作用可以从以下三方面体现：一是为满足更加开放灵活的终身学习需求，通过各类学习成果的认证、积累和转换，实现学业提升通道、职业晋升通道、社会上升通道更加畅通的基础性制度；二是推动各级各类教育和培训贯通融通和促进高质量教育发展的基础性制度；三是实现国际间人才标准对接、扩大我国教育国际地位和影响力、实现人才的国际交流的基础性制度。

二、国家政策文本分析

通过对我国中央人民政府官网和教育部等相关部委官网上的终身学习制度体系相关的政策文本进行搜索，从2010年到2021年，我国中央人民政府、国务院、教育部先后发布有关资历框架、学习成果认证、学分银行方面的政策文本达34 项。基于34 项政府文件，从政策工具视角按政策工具横向分类[1]对上述政策文本进行内容分析，利用NVIVO 12.0 对终身学习内容单元进行开放式编码、主轴编码、选择性编码等三级编码，共得到19 个关键节点和140 个参考点。

结果发现，上述政策文本主要涉及终身学习制度建设（70）、终身学习机制构建（39）、终身学习工具手段（21）等三个维度，其中，终身学习制度建设主要包括资历框架（21）、学习成果认证（26）、学分银行（22）（详见图1）。

图1 我国终身学习制度体系核心节点分析

根据参考点数量发现，资历框架包括资历框架等级、资历框架维度、资历框架标准以及行业资历等级标准等要素；学习成果认证制度包括内部质量保证机制、外部质量评审机制和成效为本评价等要素；学分银行包括学习账户、学习档案、学分认证、学分积累、学分互认及学分转换、技术平台建设等要素。从上述政策文本分析可以看出，我国资历框架、学习成果认证、学分银行建设是我国终身学习体系的基础性制度。通过构建资历框架和制定学分银行制度，能够融通贯通我国学历教育、非学历教育和非正式学习的各级各类学习成果，建立起所有人在学校、家庭、社区、工作场所中学习成果认证的立交桥和弹性上升的资历阶梯，是推动我国终身学习体系建设的重要方略，对建设学习强国具有重要意义。

三、新《职业教育法》对资历框架和学分银行建设的制度保障

我国在资历框架、学习成果认证制度、学分银行制度方面出台了一系列的政策，地方也相继开展了大量的实践探索，我国学分银行规模发展迅速，挂牌并独立开展服务本地学习者的学分银行达34家，还有很多机构在筹备学分银行建设，学分银行账户达到上万甚至百万级的用户，然而，由于缺乏国家层面的制度体系和制度保障，国家资历框架建设依然进展缓慢，我国尚未推出国家层面的学习成果认证制度，导致学习成果的含金量难以评价，学习成果的认证和互认难以实现公平和公正，难以获得社会、行业和雇主的认可，难以调动学习者主动开展学分认证、互认和转换的积极性，导致社会成员主动申请和真正受益的人数有限。因此，从中央到地方的实践都急需制度体系和制度保障。

（一）新《职业教育法》为职业教育与普通教育横向沟通提供了制度保障，破解了职业教育和普通教育难以融通的难题

新《职业教育法》首次明确了职业教育与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面，与同层次普通学校学生享有平等机会。新《职业教育法》明确了职业教育在教育体系中的类型地位，对消除长期以来人们对职业教育的偏见提供了法律依据。

资历框架和学分银行建设的目的是构建各级各类教育与培训之间横向沟通和纵向衔接的终身学习立交桥，我国正在形成“资历标准+学习成果认证+学分银行平台”三位一体的终身学习制度体系，资历框架标准中需要把不同类型的学习成果统一到一个框架中，并实现贯通融通。基于多元的学习成果类型，我国终身学习资历框架可以用图2 表示。

图2 表明了终身学习资历框架中普通教育、职业教育、职业培训、继续教育、社会教育四教融合；四教与各类业绩之间的融合；学历教育和非学历教育之间的融合；正规教育、非正规教育和非正式学习之间的融合。终身学习资历等级的划分由低到高划分为7 级，包括普通教育的小学、初中、高中、大专、本科、硕士和博士；职业教育划分为5 级，包括中职/中技、高职、应用本科、专业型硕士、专业型博士；继续教育划分为5 级，包括高中/中职/中技、大专/高职、应用本科/学士、学术型/专业型硕士、学术型/专业型博士；职业培训包括职业资格证书、职业技能等级证书、其他培训证书；社会教育包括社区教育、老年教育、职工培训等；各类业绩包括但不限于创新创业、科学研究、社会服务、文化传承、竞赛奖励等。

图2 终身学习资历框架架构图

在图2 的资历框架中，普通教育与职业教育及职业培训的横向沟通一直是我国资历框架建设的瓶颈，长期以来与普通教育相比较，职业教育和职业培训往往被认为是低水平的，职业教育和职业培训与普通教育在层次上的不平等，造成资历框架中教育和培训的融合难以实现。新《职业教育法》中提出职业教育包括职业学校教育和职业培训，职业教育与普通教育相互融通，这就为资历框架中各类教育的同等地位和贯通融通提供了制度保障。

（二）新《职业教育法》为职业教育序列的纵向衔接提供了制度保障，破解了职业教育系统缺乏上升通道的难题

新《职业教育法》提出，高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施。

长期以来，我国职业教育系列主要在中职/中技和高职两个等级，目前本科层次职业教育也只处于试点阶段。普通教育系列可以到博士，职业教育缺乏同等层次的资历等级，这成为资历框架建设的第二个瓶颈。新《职业教育法》为资历框架中职业教育系列的各等级之间的纵向衔接提供了制度保障，畅通了职校学生的升学通道，让职业教育学生一样可以拥有高学历。

畅通职业教育系列的上升通道能够保障我国职业教育的国际接轨。例如，德国的学位制度包括学士、硕士、博士三个等级，德国的高校分为三大类：一是综合性大学以及与其同等级的高等院校，类同于我国的普通高校； 二是艺术学院与音乐学院；三是应用型高校，以应用技术大学为主，也包括双元制大学和职业学院，如海德堡应用技术大学和巴符州双元制大学，类同于我国的职业教育类型。德国的前两类高校，提供本科、硕士、博士学位。

德国的应用技术大学也称为高等专业学院，最初没有提供学位的资质，在1998年德国《高等学校总纲法》修改之后，特别是在博洛尼亚改革进程中，获得了开设本科专业和硕士专业（包括连续性硕士专业,非连续性硕士专业和继续教育性硕士专业三种形式）的资格[3]。应用技术大学颁发的本科学位和硕士学位与综合性大学颁发的本科和硕士学位等值,学位证书完全相同。除了缺少教育学学士/教育学硕士外，应用技术大学颁发的学士学位和连续性硕士学位的名称和种类与上述综合性大学及同等级院校的学位基本相同（详见图3）。

图3 德国高等教育学制与学位结构

从图3 可以看出，德国应用技术大学颁发的硕士学位与综合性大学的硕士学位一样，可以赋予学生读博的资格。其毕业生报读博士有两条途径：一是报考综合性大学及与其同等级的高等院校的应用导向的博士生；二是近年部分应用技术大学具有了博士学位授予权，供应用型院校毕业生报读，这就打通了应用型院校职业教育学业上升的通道。

为了实现职业教育、职业培训和普通教育之间的沟通和衔接，2006年10月德国启动资历框架的开发工作，联邦教育与研究部（BMBF）与各州文教部长联席会议（KMK）达成协议，共同开发国家资历框架，以回应在欧洲资历框架推动下欧盟各国正在兴起的开发国家资历框架的态势。在2012年1月31日举行的高层会议上，利益有关方同意将职业教育与培训及高等教育的主要资历与资历框架等级联系起来。2013年5月联邦教育与研究部、联邦经济与能源部、联邦文化教育部长联席会议和联邦经济部长联席会议做出实施国家资历框架的共同决议，于当年7月正式实施。2017年新公布的资历框架首次把普通教育资历纳入资历框架，这样德国国家资历框架涵盖普通教育、职业教育、职业培训、继续教育领域[4]。为此，德国的职业教育和培训不仅形成了自身的上升通道，同时与其他各类教育进行横向融通。

再以英国为例，英国现代学位结构大体分为三级，即学士、硕士和博士，学士学位又分为普通学士学位、荣誉学士学位和基础学位。英国的学位类型分为三种：学术型、专业型、专业实践型[5]。专业实践型适用于职业应用型人才的培养，强调工作为本的学习，有高等教育证书（相当于大学一年级）、本科、硕士和博士。以英国的密德萨斯大学、肯特大学、曼彻斯特大学为例，它们提供不同级别、互相衔接的专业实践硕士课程，包括研究生证书（专业实践）、研究生文凭（专业实践）以及硕士学位（专业实践）。与学术硕士和专业硕士相比，专业实践硕士具有四个显著特征：第一，专业实践硕士属职业教育系列，是为具有至少两年工作经验的人士而设立的研究生层次的课程；第二，专业实践硕士课程是给学生提供研究设计和方法方面的训练，让学生基于工作中的问题，在真实的工作场所采用科学的研究方法，开展工作为本的项目研究；第三，专业实践硕士的学生由大学教授和企业专家作为双导师共同培养；第四，专业实践硕士课程是以单元模块进行设计的，包括一年期研究生证书（专业实践）、在研究生证书基础上的一年期的研究生文凭（专业实践），在研究生文凭基础上再衔接到一年期的硕士学位（专业实践），学习者可以单独选择证书、文凭或者硕士学位，进行学分的积累，在完成证书和文凭后，也可以工作一段时间再准备硕士论文以获得硕士学位。这为职业教育领域成人学习者提供了灵活弹性的学业上升的通道。

（三）新《职业教育法》为各级各类教育的资历等级维度提供了标准，破解了资历框架等级标准维度设立的难题

新《职业教育法》提出：实施职业教育应当弘扬社会主义核心价值观，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，培育劳模精神、劳动精神、工匠精神，传授科学文化与专业知识，培养技术技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质。

资历框架的重要内容之一是设立各级资历的统一标准，这就要建立资历等级维度，目前，我国已有的资历框架是采用欧洲资历框架的三个维度：知识、技能、能力，包括国家开放大学学习成果框架、广东省终身教育资历框架、江苏省终身教育资历框架，欧洲资历框架等级维度广泛应用于跨国之间的资历和学分互认。

新《职业教育法》为我国资历框架提供了中国特色和国际接轨的等级维度，基于我国立德树人的教育使命，任何资历等级的首要维度是社会主义价值观，落实到个人层面，集中在爱国、敬业、诚信、友善等方面。在知识维度上，强调科学文化和专业知识，在技能维度上，强调技术技能，在能力方面，强调素质能力，即胜任力，包括工作能力、组织能力、决策能力、应变能力、创新能力等素质。因此，社会主义核心价值观、知识（科学文化和专业知识）、技能（技术技能）、能力（能力素质）将成为我国资历框架各等级要求的四大维度。

（四）新《职业教育法》为行业企业全面参与职业教育提供了制度保障，破解了资历框架下学校人才培养与行业岗位人才要求脱节的难题

新《职业教育法》提出：促进行业企业深度参与职业学校专业设置、教材开发、培养方案制定、质量评价、教师培养培训、实习实训基地建设全过程。

我国职业教育多年来强调产教结合，但行业企业难以参与到职业教育人才培养全过程中实现产教融合，造成职业教育人才培养和行业岗位人才要求长期脱节的难题。资历框架是实现教育和劳动力市场衔接的基础性制度，资历框架需要通过行业企业全面参与和制定行业资历等级标准得到落地。

资历框架等级标准是上位标准（母标准），行业资历等级标准是下位标准（子标准）。行业资历等级标准是遵循资历框架的等级和标准，根据行业岗位人才的社会主义核心价值观、知识、技能、能力的要求制订每一资历等级的具体要求，作为职业教育和培训的内容依据，促进职业教育的人才培养与行业岗位人才要求的精准对接，也为职业教育和职业培训之间学习成果认证、 互认和转换提供公平公正、实质等效的基准。行业资历等级标准通过确定行业职能范畴和具体职能，基于资历框架等级要求形成以能力单元为核心的能力矩阵，形成一个连续的、被认可的行业资历阶梯，反映行业各职能对人才层次和质量的资历要求。建立基于资历框架的行业资历等级标准可以促进职业教育和培训机构基于劳动力市场人才要求改革培养方案，保证人才培养和行业人才要求的精准对接。通过制定行业资历等级标准和相应的能力单元，作为学习成果认证与学分转换的依据，能够保证学分互认和转换的公平公正和实质等效。

由于我国行业资历等级标准建设尚在起步阶段，我国部分高职院校在课程设置中采用国外的行业资历等级标准，如英国、澳大利亚、新西兰、芬兰等，然而，国外的行业资历等级标准难以完全适用于我国行业企业岗位人才要求。为此，我国地方学分银行、职业院校、行业企业联合开始制定我国的行业资历等级标准，2011年广东省正式发布了《汽车业（后市场）行业资历等级标准》[6]和《机械制造业行业资历等级标准》[7]；同年重庆市正式发布了《物联网工程行业资历等级标准》[8]。

以广东出台的《汽车业（后市场）行业资历等级标准》为例，针对广东省汽车业（后市场）现状，以能力单元的形式明确汽车业（后市场）的各职能范畴所需的能力等级标准，根据各职能/岗位所需的通用及专业能力，确定了汽车维修、汽车检测检验、销售与市场推广、汽车配件销售、汽车改装、汽车租赁与金融6 大职能范畴及其职能，制订了342 个能力单元模块，构建了分为7 级的各职能能力单元，从知识、技能和能力等维度描述该职能所包含的各岗位任务要求、标准及评价考核要素，为汽车业（后市场）行业学习成果的认定与转换提供科学依据，为职业教育和培训与劳动力市场精准对接提供了标准。

2019年，教育部职成司委托教育部职业教育发展中心（原教育部职业技术教育中心研究所）开展“基于职业教育的国家资历框架研究与实践”课题研究，该项目对于资历框架的基本理论、国际发展、国内需求及实践等进行了系统研究。2020年，该项目二期研究在教育部职成司的规划部署和指导下继续推进，主题聚焦为“基于职业教育的国家资历框架建设实践研究”，草拟了《国家资历框架等级标准》和《国家资历框架等级标准使用手册》，并开启了畜牧兽医、铁路交通、金融贸易等10 余个行业资历等级标准的编制。

随着新《职业教育法》的落实，行业企业的全面参与将持续拓展行业资历等级标准的制定，并广泛应用到职业教育和职业培训中，保障职业教育和培训的人才培养与行业企业岗位人才要求的对接。

（五）新《职业教育法》为职业培训机构设立提供了质量要求，破解了资历框架下学习成果认证的核心难题

新《职业教育法》提出：职业培训机构的设立，应当符合下列基本条件：（1）有组织机构和管理制度；（2）有与培训任务相适应的课程体系、教师或者其他授课人员、管理人员；（3）有与培训任务相适应、符合安全要求的场所、设施、设备；（4）有相应的经费。职业培训机构应当建立健全教育质量评价制度，吸纳行业组织、企业等参与评价，并及时公开相关信息，接受教育督导和社会监督。

我国学历教育、自考考试、职业资格证书、职业技能等级证书都有着严格的质量保障和评审机制，相应的资历和学分得到国家和国际的认可，不需要再进行学习成果认证，因此，资历框架下学习成果认证主要针对非学历教育的学习成果，也就是培训项目，认证包括机构评审和课程评审两种类型。新职业教育法提出了职业培训机构的四方面基本要求，这与国际上学习成果认证中的机构评审的基本要求是一致的，包括机构的管理、机构质量保障、机构人员编制、财务可行性及资源管理等方面。因此，对于有质量保障的培训机构，可以采用机构评审的方法，如有质量保障的继续教育学院和职业培训机构的课程，从而破解资历框架下学习成果认证中资历认证的范围和方法的难题。

（六）新《职业教育法》为我国职业教育与境外学习成果互认提供了制度保障，对我国资历框架和学分银行建设提出了国际化要求

新《职业教育法》提出，国家鼓励职业教育领域的对外交流与合作，支持引进境外优质资源发展职业教育，鼓励有条件的职业教育机构赴境外办学，支持开展多种形式的职业教育学习成果互认。

资历框架建设已经成为全球教育发展的共识，联合国教科文组织等机构受亚欧教育部长会议委托，2019年11月发布了《全球区域和国家资历框架目录》，再结合其他文献的材料，发现全球资历框架的发展规模达到前所未有的水平，建立和实施资历框架的国家总数达161 个，覆盖联合国缔约国193 个主权国家的83.4%[9]。对照截至2020年4月与我国签署共建“一带一路”合作协议的144 个国家，115 个国家建立或者采用了资历框架，占总数的79.9%[10]。资历框架已经发展到跨国区域资历和学分互认阶段，全球建立了7 个区域资历框架，具体包括欧洲资历框架、东盟资历参照框架、南部非洲发展共同体资历框架、太平洋资历框架、加勒比共同体资历框架、海湾资历框架、跨国界资历框架—英联邦小国虚拟大学。7 个区域资历框架为126 个国家或地区提供了区域内的跨国资历和学分对接的互认标准[11]。

目前，终身学习资历框架下的资历和学分互认已经进入全球化的新阶段，联合国教科文组织（UNESCO）经过8年的努力，于2019年11月27日通过了《承认高等教育相关资历全球公约》[12]。这是联合国第一个具有法律约束力的全球范围的高等教育条约，旨在实现资历框架全球化和教育质量保障，促进跨地区乃至全球层面的资历互认。高等职业教育是资历框架的重要组成部分，开展基于资历框架的职业教育发展和改革，对于保障我国高职的教育质量、国际地位和影响力，助力我国加入《全球公约》的发展进程，都将起着重要的作用。

新《职业教育法》为我国资历框架和学分银行提出了国际化要求，我国资历框架和学分银行建设，要加强国际交流，实现我国同其他UNESCO 缔约国之间的资历和学分互认、标准互通、经验互鉴，做强“留学中国”的品牌。

结语

新《职业教育法》为我国建立资历框架、学习成果认证、学分银行三位一体的终身学习制度体系，突破了长期以来遇到的瓶颈，包括破解职业教育和普通教育难以融通、职业教育系统缺乏上升通道、资历框架等级标准维度设立、资历框架下学校人才培养与行业人才岗位要求脱节、资历框架下学习成果认证范围和方法等方面的难题。随着新《职业教育法》的具体落实，我国以大数据、人工智能、区块链为技术支撑，资历框架、学习成果认证、学分银行三位一体的中国标准和中国模式将得到有效地推进，为社会成员提供开放灵活和高质量的终身学习制度和环境，同时，以我国加入UNESCO《承认高等教育相关资历全球公约》为契机，实现我国学历和资历的全球互容互通，积极向国际社会贡献教育治理的中国方案。