草原生态补奖政策对牧户养殖效率的影响研究——以内蒙古鄂尔多斯地区为例

郭 慧，张心灵

(内蒙古农业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特010010)

现行的草原生态保护政策是通过人为减少或控制放牧草场面积或时间、最终控制牲畜养殖规模来实现草畜平衡的。中国从2011年起中央财政每年安排资金134×10元，通过发放补贴的方式，陆续在13个省区实施草原生态保护补助奖励机制，鼓励农牧民减少牲畜养殖以实现草原生态系统保护。政策实施第一阶段(2011-2015)已经结束，第二阶段(2016-2020)正在进行。草原生态补奖政策强调“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，更多强调的是环境的正外部性，不可避免地存在与农牧户经济利益相悖的方面。从2016年全国草原监测报告的数据显示，全国268个牧区与半牧区县天然草原的平均牲畜超载率为15.5%，实际上，由于牧民躲避草畜平衡检查，部分牲畜数量并未统计在册，实际牲畜超载率远高于官方统计数据。

目前，国外关于草原生态补奖政策的研究文献较少，主要关注点在生态补偿手段上。国内围绕农牧户对生态补奖政策的满意度及影响因素的文献较多，也有大量文献以草原牲畜超载现状及超载牧户体现的特征为研究主题，还有一些学者以草原畜牧业的经营规模和效率为研究目标。通过大量阅读分析现有的研究结果发现，研究满意度的文献在分析影响牧户满意度因素时，没有很好地把牧户满意度与其经济利益(生产效率)联系到一起，而对畜牧业生产效率的相关研究发现不同经营主体及经营规模会影响生产效率，但没有深入研究现有草原生态补奖政策对畜牧业生产效率的影响机制。基于此，本文以鄂尔多斯牧户调查数据为基础，以草原生态补奖政策实施的不同方式为分组依据，通过对比分析不同实施方式下的牧户，在草原生态补奖政策全面实施前后畜牧业养殖效率、特别是规模效率的变化，解释草原生态补奖政策的合理性及未能实现政策目标的实证原因，以期对补奖政策的改进与完善提供参考。

1 材 料

1.1 研究区域概况

鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，下辖7旗2区，55个苏木乡镇、640个行政村，总面积866.67×10hm，北部黄河冲积平原区、东部丘陵沟壑区、中南部库布其沙漠和毛乌素沙区，西部坡状高原区，草原面积652.35×10hm，可利用草原582.61×10hm，包括典型草原、荒漠草原、草原化荒漠、低地草甸和沼泽6种草地类型，草原平均植被盖度达到了52.2%。

鄂尔多斯市从2000年开始全市实行禁牧、休牧和草畜平衡政策，基本分为全年禁牧和特定期间休牧、休牧结束后实行草畜平衡两类。2000-2005年为草原生态保护政策提出阶段，大牲畜和羊养殖规模大幅上升， 2006-2010年为草原生态保护政策改进与完善阶段，畜群总体规模出现下降的趋势，内部结构调整主要体现在养羊规模明显下降，养殖规模及结构实现了一定程度的调整；2011年至今为草原生态补助奖励机制实施阶段，畜群总规模呈相对稳定上升的趋势，养殖规模增长17%，牧业产值2011年到2015年由67.5×10元增加到到2020年的 84.8×10元，累计增加17.3×10元，而按照鄂尔多斯政府统计的畜肉商品价格指数2020年与2011比为183.31%，那么牧业产值扣除掉价格上涨因素后降低了。

1.2 数据来源

文章数据来源于内蒙古自治区鄂尔多斯地区6个旗区(鄂托克前旗、鄂托克旗、杭锦旗、乌审旗、伊金霍洛旗和东胜区)、63个嘎查的牧户。草原生态保护补助奖励机制从2011年起陆续开始执行，到2015年为第一轮补奖政策执行期，2016年开始的第二轮补奖政策与第一轮相比，主要体现在补奖标准的提高。论文意在研究草原生态补奖政策的实施效率，通过研究区域牧业产值的变化规律，分析在补奖政策没有大幅调整的情况下，补奖政策对草原生态恢复的影响程度及牧业生产效率的变化状况，因此以第一个完整补奖周期为研究对象，数据选取2010年(补奖政策全面实施前的对照年)和2015年(第一轮补奖政策推行的结束年)的数据，2016年7-8月份以问卷调查的方式进行入户调研，样本户的选取采用地区典型抽样与每一旗区内部随机抽样相结合，共完成了187份问卷，剔除掉不完整问卷及不进行畜牧养殖的牧户，有效问卷为136份。

调研地区的畜牧生态环境条件较差，草原生态补奖政策推行时采取了不同程度的禁牧措施，另外调研地区生产条件差异较大，禁牧时间不同，导致牧业养殖投入有明显的差异，特别是饲草料投入差距更明显，为了更好地比较草原生态补奖政策对研究区域生产效率的影响，按样本牧户实际禁牧时间分为3类：全年禁牧牧户、禁牧7～8个月牧户、春夏禁牧3～4个月牧户。在136个样本户中，以2015年为基准，剔除掉未进行牧业生产的15户，分析样本为121户，其中春夏禁牧3～4个月的有70户，占57.85%，禁牧7～8个月的有12户，占9.92%，全年禁牧的有39户，占32.23%。

2 研究方法与测算指标选取

2.1 研究方法

草原生态补奖政策是通过影响投入要素如放牧草场面积、饲草料和劳动力等实现的，因此研究草原生态补奖政策对畜牧业养殖效率的影响可以从这些要素投入变化所引起的养殖效率变化入手。本文以畜牧家庭养殖户(牧户)为基本单位，对比草原生态补奖政策全面实施5年(2015年)与全面实施前(2010年)的面板数据，计算分析养殖效率的变化及其影响因素。

畜牧业各投入要素对养殖效率的影响不是独立进行，而是共同作用、相互依存，偏要素生产率不能很好地解释生产率变动，因此引入全要素生产率进行分析。全要素生产率(Total Factor Productivity，TFP)是指产出增长率超出要素投入增长率的部分，对所有投入要素进行综合性考虑分析，能够较全面的解释研究系统投入产出的整体转换率。

论文根据1994年Fare等提出的非参数莫氏 (Malmquist) 指数法，采用DEAP2.1软件计算2015年相对于2010年的全要素养殖生产效率变化情况。

非参数莫氏生产率指数法是基于DEA方法的利用时序-截面数据(Panel Data)，采用线性规划方法给出每个决策单元的边界生产函数估算，对效率变化和技术进步进行度量，运用几何平均值定义的产出导向型莫氏指数为：

(+1，+1,,)=

等同时证明了莫氏指数可以分解为技术效率变化和技术变化两部分，并可将技术效率变化进一步分解为纯技术效率变化和规模效率变化，莫氏生产率指数可以变形为：

(+1,+1,,)=

=×

=××

莫氏生产率指数的分解表明，增长是技术进步()与技术效率()提高综合作用的结果，而技术效率()的变化则是纯技术效率()变化与规模效率()变化的综合体现，规模效率的变化反映投入增长对全要素生产率变化的影响，纯技术效率反映生产领域中技术更新速度快慢和技术推广的有效程度。四者都以1为临界值，值越大越好，大于1表示效率提高，小于1表示效率降低，等于1说明与对比年度相比没有变化。

2.2 测算指标选取

根据研究目的及数据取得的实际情况，选取5个投入变量，分别为牧户实际放牧草场面积、饲草料投入、劳动力投入、固定生产资本指数与基础母畜数，劳动力投入包括家庭牧业劳动人数与雇佣劳动人数(临时雇佣工按雇佣天数除以360折算为人数)；产出变量1个，为家庭牧业经营年收入，主要体现为牲畜出栏收入。根据样本数据，计算出不同类型牧户的投入产出平均数据，见表1。

表1 不同类型牧户投入产出描述性分析

投入要素中，实际放牧草场面积因研究区域自2000年陆续开始实行退牧还草政策，截止2010年，各地区草场的实际放牧面积已基本稳定，因此从2010年到2015年研究周期内草场利用状况基本没有发生变化；劳动力要素除了禁牧时长为7～8个月的牧户类型稍有下降外，其他两个类型均体现了增长，但不是很明显；基础牲畜要素，3个类型均体现为增长态势，增幅不尽相同；固定资产投入增长较为显著，禁牧7～8个月的牧户类型增长率最低为66%，全年禁牧的牧户增长率最大为130%；饲草料投入增长最快，所有样本牧户的平均增长达到2.9倍，最低的类型为全年禁牧的牧户增长率为93.36%，最高的类型为禁牧时长7～8的月的牧户，增长率达6.76倍。

牧业收入的变化，从不同类型的均值来分析，禁牧时间对牧户户均牧业收入有显著的影响，禁牧时长为3～4个月的牧业收入最高，禁牧时长为7～8月的收入最低，在调研中也发现，该类型的牧户相对占比较少，并且退出牧业生产的比例较高；再从每一类型的牧业收入增长率变化发现，只有第二牧户类型(禁牧7～8个月)的增长率勉强达到1(由于这一类型的样本数特别小，不具有典型性)，其他两个类型分别增长率为42%和63%，远低于投入的增长率。

分析了投入和产出在增长率上的不配比问题，就提出一个疑问，草原生态补奖政策实施以来，补奖资金能否弥补牧民的投入增长超出收入增长部分？草原生态补奖政策从宏观角度是否有效率？

3 效率测算结果与分析

3.1 各类牧户畜牧养殖效率变化分析

各类型牧户2015年相对于2010年莫氏生产率指数见表2。

表2 各类畜牧养殖莫氏生产率指数

鄂尔多斯地区草原生态补奖政策全面实施5年后全要素生产率显著下降，以1为对比值下降46%。从所有样本户的均值看，各项效率变化均体现为降低。

引起全要素生产率下降的主要方面是技术进步，技术进步值为0.567，相比2010年技术下降43.3%，除了全年禁牧牧户类型的技术进步值达到0.707、高于0.7以外，其他2个类型的技术进步值均低于0.7，特别是禁牧时长为7～8个月的牧户的技术进步值为0.389，远低于0.7。在入户调研中也发现，牧户的基本生产设备出现了明显的改善，但是与之配套的生产技术特别是牧民的生产方式并没有出现相应的改变，从事牧业生产的基本都是40岁以上的人员，很少参加过专业学习。

另外一个下降因素是规模效率，不过与技术变动因素不同的是，只有禁牧时长7～8个月的牧户类型的规模效率体现为下降，且下降幅度只有20.5%，其他两个类型也没有增加的趋势，只是一种保持状态。剔除掉价格变动的影响，从牲畜存栏和出栏合计数看，羊单位从14386头增加至18247头，规模扩大了0.28倍。投入要素中基础牲畜投入增加了0.22倍，与存栏增长较为吻合；而饲草料投入增长了1.5倍，牧业收入增长率(两者均包含了价格因素)0.64倍，两者相比不是很对应，从一定意义上说明养殖规模效率下降了。

以上是从各个类型牧户投入产出均值为基础的测算结果，下面再从各类型内的所有样本户角度进行测算分析。在计算时，直接在牧业收入这一产出指标中加入牧业补贴收入(即产出指标为牧业生产收入与牧业补贴收入之和)，测算其对牧业养殖效率的修正效果。

3.2 各类牧户个体畜牧养殖效率变化分析

禁牧时长为3～4个月牧户样本全体，在牧业收入中加入牧业补贴收入修正后，其样本的几何平均值分别为：技术效率()0952，技术变动()0653，纯技术效率()1000，规模效率()0952，全要素总和生产效率()0622，除了外其余各值均小于1，说明从这一类型主体来看，牧业补贴收入没有达到完全修正因放牧方式强行改变而带来的效率下降。

再看个体的畜牧养殖莫氏指数(表3)，可以看出，全要素生产率指数所有分类至这一类的样本户值均小于1，表现为下降，即草原生态补奖金对于每一牧户也没有能够实现弥补养殖方式改变所带来的养殖效率下降。引起各样本户全要素生产率下降的主要因素是技术进步的下降所致，除了4个样本牧户(编号分别为5、7、8、39)技术进步等于1以外，其他牧户均小于1。这是因为未禁牧之前牲畜是放养的，对人工及技术的要求相对较低，而禁牧之后开始圈养，改变了其一贯的养殖方式，对技术有了较高要求，一旦没有实现，必然导致效率下降；纯技术效率与分类测算结果完全一致，该类的所有样本户值均为1；规模效率大于1的牧户共有17户，等于1的牧户有20户，两项占该类总样本牧户的比例为52.86%，即规模有效的牧业生产户达到52.86%。

表3 禁牧时长为3～4个月牧户畜牧养殖莫氏生产率指数

禁牧时长为7～8月的牧户类型全要素生产率指数仍然全部小于1，见表4，与按类测算结果一致，引起全要素生产率下降的主要因素还是技术进步；而这一类的规模效率除了2户小于1以外，其他10个样本户均大于等于1。

表4 禁牧时长为7～8个月牧户畜牧养殖莫氏生产率指数

同上面两类一样，全年禁牧的牧户全要素生产率体现为全部下降，而引起其下降的主要因素仍然是技术进步的下降， 39户样本户中3户因草原生态补奖政策前(对比年2010年)未参加牧业生产，即当年的牧业收入为0，导致技术变动值无法计算，而其他36户技术变动值均小于1，且值小于0.5的达到16户；而这一类的规模效率个体样本增长趋势体现较为明显，39户中31户为增长，其中大于1的户数有27个。

4 讨 论

草原生态补奖政策全面推行5年后，牲畜养殖数量没有降低，反而增加了，这一现象不仅是在鄂尔多斯地区，在内蒙古自治区的其他盟市也是这样，冯秀等指出，内蒙古锡林郭勒盟牧户通过调控牲畜数量、经营草地面积和饲草料购买量3个主要途径调增了载畜率，超载程度有所增重，本次调研结果也显示如此，内蒙古不同区域从2000年草原生态保护政策提出，再到2011年补奖政策的推行，直至截稿之日，虽然内部结构不同程度体现出调整，但牧业养殖规模体现出来的仍是扩大。养殖规模扩大的同时，半数以上牧户的养殖效率也是正向作用，许荣等研究也发现总体上绒毛用羊规模报酬呈现递增的现象，说明现有的生产条件下牧户生产经营存在规模效益，马如意等通过实地调研分析得出草原生态补奖政策促进了牧户生产效率的提高，且促进了规模效率的提高，但同时也指出非畜牧业收入占总收入比例反方向影响牧户的生产效率，本论文通过细分牧户进行分类研究发现，由于禁牧时间越长，牧户养殖模式及投入要素的变化越大，对养殖技术的要求越高，禁牧时长对牧户规模效率的影响显著，禁牧时长较短的牧户养殖规模效率是增加的，而禁牧时长较长的牧户的养殖规模效率是下降的。草原补奖政策的目的是通过补贴鼓励牧户减畜，同时也要保障牧户收入水平稳定提高, 分析发现牧业补贴收入没有达到完全修正因放牧方式强行改变而带来的效率下降，这个结论与已有研究结论一致，目前的补偿标准偏低，不能够弥补牧户减畜的损失，因此，减畜会减少牧户收入，难以达到政策目标，草原生态补奖政策在保护生态的同时如何兼顾牧民追求规模经济效益的需求？冯秀通过分析调研数据也发现：补奖政策实施后载畜率增加的牧户大都经营性纯收入增加，而载畜率降低的牧户纯收入大都减少，但是单位牲畜纯收入随着超载程度增加呈现先增加后减少的趋向，表明严重过度放牧会造成单位牲畜的边际效益逐渐递减，这恰好与本研究结果一致，由于技术变动的降低导致养殖效率较大幅度降低。

表5 全年禁牧样本牧户畜牧养殖莫氏生产率指数

那么，从效率的角度，是否可以通过调整草原生态补奖方式或策略实现“生态效率与经济效率双赢”？从官方统计数据看，第二轮补奖政策执行期内，牧业生产规模仍在继续扩大，比如羊的养殖头数，由2016年到2020年增加了约156×10只，生产实际中规模效率增加的同时技术却停步不前，下一步草原生态补奖政策是否可以从推动技术进步的角度进行优化？刘宇晨和张心灵指出，控制社会经济因素的影响下，草原补奖政策对畜牧业收入的提升作用并不显著，政策仍需进一步完善，草原补奖政策应调整补偿方式，在原有资金补偿的基础上更应注重提升牧民执业技能，康晓虹等实地调研后指出经济发展水平较高的鄂尔多斯市，不仅政府对牧户的教育与培训、医疗与社保等公共服务支持力度更大，而且由于经济发展水平较高给牧民带来了更多非牧就业岗位，有效提高了家庭非牧收入 ，此外，饲草料购买量一般与牲畜超载率成反向关系，那么能否在牲畜养殖数量与饲草料购买量关系中找到草原生态补奖的确定模式，既能保持或提高牧户收入，又能实现草畜平衡目标。

5 结论与政策建议

5.1 研究结论

论文按禁牧时间的长短对牧户进行分类，采用Malmquist指数分析法对比分析各类内牧户的个体纯牧业养殖效率，得出如下结论：

(1)从整体研究区域养殖效率角度看，与2010年草原生态补政策开始执行之年相比，第一轮政策全面推行结束时所有样本牧户的养殖效率都小于1，虽然有草原生态补奖资金的投入，但牧户的牧业生产效率仍表现为下降，国家和地方政府的配套草原生态补奖资金不能弥补牧户因政策强制改变饲养方式带来的生产损失，而引起养殖效率下降的主要方面是技术进步效率的下降。

(2)按每类牧户个体养殖效率角度看，与整体研究区域养殖效率相比较，全要素效率均为下降是一致的，技术进步下降不太均衡，禁牧时间较短的牧户下降幅度较小，而禁牧时间较长的牧户下降幅度更大一些。

(3)草原生态补奖政策贯彻执行5 a后，控制放牧草场面积或者放牧时间的目标已基本实现，不过养殖规模控制没有得到预期效果，研究区域整体规模出现了反弹，规模效率在各类间即类内个体牧户之间表现有差异，64%的牧户规模效率大于等于1，但是由于规模扩大相对应地生产所需机器设备改良、工艺方法革新、新技术推广、参与牧业生产者的素质及技能提高没有得到有效提升，技术进步的大幅降低(按均值测算值为0.567)导致研究区域畜牧业生产率指数下降(按均值测算值为0.525)。

5.2 政策建议

(1)无论在论文研究的第一轮补奖政策执行时段内，还是第二轮补奖政策期内，养殖规模均体现为扩大，规模反弹在一定程度上符合实际供给和需求变化，供给方(牧民)追求规模效益最大化，需求方(消费者)调整消费结构，增加肉制品消费(市场价格上升趋势佐证)比重，且绝大多数牧户扩大规模是有效率的，那么下一步草原生态平衡的政策提出就不应该回避市场需求规律，是否应该考虑不同生态环境状态下，对养殖规模的管理进行弹性管理，如对草场禁牧时间较短的养殖户采取较为严厉的限制规模政策，而对禁牧时间较长的养殖户规模限定较为宽松。

(2)草原生态补奖政策全面推行后，除了放牧草场面积这一投入要素没有变化外其他各项畜牧业生产投入都体现为增加，特别是饲草料投入显著增加，并且由于饲草料的外购成本增加，促使牧民加大了对人工草场的开辟(与当地的草场面积维护政策相冲突)与资金投入(这也是推动固定资本投入增加的一个因素)，这一系列的投入增加，显然配比有效性上是有问题的，在一定程度上说明草原生态补贴没有实现预期目标，补贴方式有待改变，可以考虑是否从直接按禁牧或草畜平衡补贴改变为按饲草料实际交易额补贴。