儿童津贴立法的理论逻辑、问题检视与完善建议

2022-08-04 08:21王健

人口与经济 2022年4期

王健

(中南大学法学院，湖南长沙 410083)

一、问题的提出

传统上，福利国家的关照对象主要集中在男性养家者身上，通过将男性养家者的疾病、老年、工伤、失业等风险社会化，以实现预防贫困和维持社会稳定的目标。过去几十年以来，随着女性大量进入劳动力市场以及以“男性养家、女性持家”为基础的核心家庭结构不断瓦解，学界越来越关注社会保障制度对女性及两性关系的影响。然而，这一理论的演进过程仍然存在一个重要的遗漏：儿童并非社会福利的主要关照对象。究其缘由，主要是儿童并未被赋予充分的社会权利主体地位，其福利往往被视为家庭内部的私人责任，尤其被视为母亲(女性持家者)的抚育与照料责任，代表公权力的国家只有在家庭责任趋于瓦解时才会介入。在目前全球人口老龄化和低生育率的社会背景下，这一境况正在发生重大转变。有学者指出，基于：其一，补偿育儿家户的额外花费；其二，在富有与贫穷家户之间进行适当的再分配；其三，增加孩童的生活机会，有助于提升社会整体福祉；其四，试图鼓励生育，国家应与家长共同分担育儿支出，以“儿童为中心”重塑福利国家的观点获得了越来越多的支持，各国在社会立法中开始逐渐增加对儿童福利的关照，育儿责任不再仅仅限于私人责任的范畴，国家应当积极对此承担相应的补充与兜底责任。

就我国而言，第七次全国人口普查数据显示，0—14岁人口为25338万人，占17.95%，60岁及以上人口为26402万人，占18.7%，表明我国60岁及以上老年人的人数已经超过0—14岁的儿童人数，人口结构“矩形图”已基本形成，人口老龄化程度逐渐加剧。应当说，人口老龄化问题的解决，必须依赖于未来的劳动力与纳税人口。然而，近年来，我国的人口总和生育率连续走低，人口负增长时代即将来临。究其原因，除了个人生育的主观因素外，最重要的是儿童生育成本过高，家庭无力抚养多个子女。事实上，对女性而言，养育孩子或生育更多的孩子，常常意味着放弃获得更赚钱的职业或收入流。2018年至2020年《中国劳动统计年鉴》的数据显示，2018年25—29岁、30—34岁以及35—39岁的女雇员身份占比分别为73.4%、67.8%和62.9%，2019年相应的数据为75.2%、69.0%和63.8%，2020年相应的数据为85.4%、80.2%和77.7%，近三年来我国生育高峰期(25—39岁)女性劳动参与率逐步提升。可见，近年来我国处于生育高峰期的女性劳动者在面临育儿与工作的抉择时，更倾向于选择工作而不是待在家里生养子女。因此在这样的趋势下，我们已越来越难以期待单独由私领域中的女性持家者提供无偿的家务照料来完成儿童养育任务。

二、儿童津贴立法的理论逻辑

目前，在我国社会中家庭仍然在相当大的程度上承担繁衍和抚育下一代的任务。究其缘由，家庭往往被视为提供共同生活的家庭成员，尤其是共同生活的未成年人、老年人等弱势群体经济支援和日常生活照顾的首要场所，国家不能直接替代家庭的关系。既然如此，国家为何要通过立法来分担家庭的育儿责任，主动介入本属于家庭私域的儿童养育问题？国家通过发放儿童津贴来分担家庭育儿责任的理论逻辑是什么？此部分尝试对这些问题进行回答。虽然发达国家(除美国等少数国家外)基本上都出台了专门的儿童津贴法，但就儿童津贴立法的理论逻辑的详细研究，在我国仍然较少，因此有必要就此进行专门探讨，以期为完善我国相关法制提供坚实的理论基础。事实上，虽然早在20世纪30年代，比利时与法国便已开始实施儿童津贴，但彼时的目的主要在于扩充兵力来源以及保障母亲及胎儿的健康。二战后，多数发达国家陆续出台与儿童津贴相关的法律规范，以在战后劳动力减少的情况下增加劳动力的供给数量。20世纪80年代以来，发达国家人口老龄化问题逐渐凸显，儿童津贴越来越发挥着鼓励生育、分担家庭生育成本、保障儿童权利、缓解儿童贫困、推进性别平等与公正等多重社会功能。

1.儿童具有一定的公共物品性质

在传统社会中，由于社会保障制度的缺失，如果没有子女，那么照顾与经济安全等家庭转移分配机制就无法运行，所以儿童一直被视为私人物品，“养儿防老”被多数人视为圭臬，而对儿童的福利与投资也被视为家庭和父母理所当然的责任。随着现代社会保障制度的建立与发展，为了赡养老人而生育子女的好处减少了，社会保障制度通过资源的世代分配或个人生命周期转移可以有效预防和化解各种社会风险。然而，虽然儿童不再能够为家庭与父母带来直接明显的经济收益,但在现代社会中，儿童是未来的劳动力和纳税人口，是社会保障制度的财源基础，并不仅仅是只有父母才能享用儿童带来的这些“正外部性”，而是所有人凭借公民身份都可以享用。原则上所有公民都享用到后代子孙的所得，但却不是所有公民都花同样的心力在抚育这些未来的劳动力与纳税人口。那些对于儿童养育付出少量心力的人，其实就是亲职劳动的搭便车者。因此，养育儿童在性质上具有公共物品供给的特征，家庭与父母的养育服务构成了一种公共服务，存在明显的正外部性。随着养育儿童经济成本和机会成本的日益升高，越来越明显的悖论是，养育成本承担者与养育受益者背离，老年保障成本持续社会化与抚育后代成本仍然个体化背离，从而出现了养育成本家庭化与养育收益社会化的矛盾。要化解这种矛盾，关键在于国家不应将育儿完全视为家庭的私人责任，而是应当通过社会立法与公共财政资源的投入来分担家庭的育儿责任。通过直接对新生儿童发放津贴，可以降低家庭因为生育行为而导致的经济风险。基于此，德国《社会法典》第1编第6条明确规定儿童津贴属于家庭负担平衡措施的重要部分。同样，日本《儿童津贴法》也在第1条明确了该法的立法目的在于，通过对正在养育儿童者支付儿童津贴，“在维持家庭生活的稳定做贡献之同时”，“有助于未来社会的担当者即儿童健全成长和资质提高”。

2.缓解儿童贫困，保障儿童权利

从儿童自身的立场与视角来看，相较于成人，儿童贫困具有多项特征：其一，就贫困的原因而言，儿童因其无工作能力，无力靠自身力量存活，所以其落入贫困风险较成人大，且儿童无从选择父母与家庭，落入贫困也不能归咎于努力不够或人力资本等自身因素，其贫困处境均是伴随着大人或家庭而来，更无法控制或改善其经济环境；其二，就影响层面而言，贫困不仅影响儿童的当下福祉，更对未来健康、身心发展、社会参与等产生长期累积性的影响，甚至使贫困在世代间转移，成为一种循环;其三，儿童影响和参与社会公共事务的能力极为有限，儿童缺乏选举权，参与政治进程与社会立法的机会有限，使得他们在社会保障领域的声音和利益处于特别脆弱的地位。正基于此，如今贫困越来越集中于多子女的家庭，多子女单亲家庭的贫困率尤其高。贫困对儿童发展非常不利，它不仅与一系列负面儿童结果相关，包括死亡率增加、受伤和虐待风险增加、疾病发病率升高等，也会影响儿童的总体生活机会。研究数据显示，儿童贫困率最低的是儿童福利政策最完善的瑞典(8.94%)，其次是较为完善的法国(11.46%)，而相对欠完善的美国和西班牙儿童贫困率都超过了20%，远高于OECD各国平均水平(13.12%)。

有鉴于此，联合国1989年11月20日通过的《儿童权利公约》除了清楚阐述儿童基本权利的实质内涵外，更强调了政府的适时介入：各国应当采取立法及一切措施，确保儿童在生存、发展、参与、受到保障等各方面享有平等权利，且所有关于儿童的事务，均需以儿童的最佳利益为考量。该公约第26条第1款明确规定了儿童福利权，即“儿童享有各种社会保险、社会救助、社会津贴、福利服务、就业服务、住宅等福利权益”，由此可见儿童经济安全的保障是儿童福利权的内涵范畴。第27条第3款规定儿童生活水准，即“缔约国应依照本国条件并在其能力范围内，应采取适当措施帮助父母或其他照顾儿童的人实现此项权利，并在需要时提供必要之物质援助与支助措施，特别是针对营养、衣物和住房方面”。深入探究，不难发现，公约赋予了儿童取得法律上个人权利之主体地位，即“儿童福利权是每一个儿童固有的权利，无论其贫弱富贵与否”，以凸显国家对儿童经济安全的保障。换言之，儿童福利理念的发展深植于对儿童人权的保障。从儿童权利保障的角度推进国家分担家庭养育责任，可以使儿童能够获得相应的福利服务来实现自身的发展。例如，根据荷兰《儿童相关补助法》的规定，在儿童出生后，该家庭可至社会保险银行申请账户，儿童津贴会直接将给付金额存入该账户。同样，英国的法规规定：从2005年4月开始，2003年9月后出生的每一个新生儿童将获得一个账户，所有儿童将得到至少250英镑的开户存款，低收入家户的儿童可以获得500英镑，家人和亲友可以做额外存款，存款直到儿童18岁成年后才可以动用，以用作大学费用或购置房产。

3.推进性别平等，解决女性就业与顾家的两难困境

正如女性主义理论学者芮塔(Rita)所言，“女性被认为缺乏专业技能，分化程度也不如男性，她们所处的环境就是家庭和家庭关系的细网，具备生育能力的她们被认为与自然的联系更紧密”，因此社会上流行的刻板印象是将女性的社会角色视为妻子和母亲。女性需要负责创造人类生命，然后她就得在家照顾这个生命，由此便与家务联系了起来。据统计，我国女性无偿家务和照顾付出的时间是男性的2.6倍。全球平均而言，疫情期间女性比男性多负担了3倍时间的家庭照顾工作。然而，由于无薪资报酬的家务劳动和育儿照料不被视为生产性的工作，使得以家务为中心的女性常常被指责为没有工作、不够可靠、“游手好闲”的依赖者，甚至更严重的二等经济公民。在这个意义上，女性无偿的家务劳动和育儿照料是性别不平等的核心议题。随着女性劳动参与率的不断提高，女性不得不面临生产与再生产的冲突，正是在这种冲突下，女性经济贡献的双重性逐渐被看见：一是身为工作生产者，通过劳动对社会的经济有所贡献；二是通过生养子女的再生产活动，对未来世代的经济有所贡献。因此，通过立法实施儿童津贴的目的，当然也涉及推进女性平等权利地位的调整，即儿童津贴也是对女性无偿家务劳动的一种经济补偿。提供照顾是人性中温柔、美好、丰富的一部分。从事这项重要工作的无私奉献者，除了应当获得了大量的口惠外，也应当获得经济、个人和职业成果方面的实质保障。循此逻辑，儿童津贴若狭隘地在“提升生育率”的范畴去讨论国家对育儿责任的承担，将儿童津贴视为一种“催生剂”，这显然对中高收入的女性和家庭的作用微乎其微，因为对此类群体而言，更重要的是劳动与家务的平衡。虽然解决女性劳动与家务的两难困境，需要劳动力市场和社会保障制度中的多种政策配套一起实施才有效果，但通过儿童津贴来承认女性生养子女对未来世代的经济贡献，而不仅仅是将儿童津贴视为“催生剂”，这是女性友好型社会立法的重要一环。

4.儿童津贴在法理上是抚养权利人的请求权

儿童福祉不仅关系到儿童权利保护和儿童个人未来的发展，还关系到一国社会文明程度和社会安全稳定。儿童的养育主要依赖于家庭功能的维系，由于家庭这一社会基本组织在自然形成过程中已经发展出亲属抚养、经济互助等家庭核心功能，使得后来兴起的国家立法与政策，虽以家庭及儿童权利保障为目的，但整体规划上不能由国家取代父母与家庭的功能，而只能支持与补偿它。循此逻辑，许可儿童津贴的给付原因乃在于父母对子女提供抚养，儿童津贴的作用则在于强化父母作为抚养义务人的抚养能力，提高父母的经济所得而强化其法律上的抚养给付能力。这也就意味着儿童津贴实质上是抚养权利人的请求权，即儿童抚育权利人有直接请求国家积极作为的权利。因此，儿童津贴的给付权利人是实际抚养的提供者，这也是为何继父母、祖父母或养育机构可以向国家请求领取儿童津贴的原因，因为他们实际上提供了子女的抚养。此外，根据德国《社会法典》第1编第48条第2项的规定，虽然儿童津贴为抚养权利人的请求权，但这却是用于对子女的抚养，因此当父母违反抚养义务时，其子女则可以要求将儿童津贴的支付归给自己。

三、我国儿童津贴立法的问题检视

新中国成立以来，我国儿童福利的责任分担大致经历了“去家庭化”到“再家庭化”的过程。在计划经济时代，家庭的部分职能被国家化的“单位”所取代，使得我国“社会主义大家庭”的特征明显，在“去家庭化”的政策下国家通过工作单位在城市建立了较为完善的托育机构，儿童养育责任已经部分社会化。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，我国福利体制更加偏向自由主义模式，计划经济时代建立的公益性托育机构逐渐走向市场化，儿童养育责任出现“再家庭化”现象。在这样的背景下，我国儿童津贴作为分担家庭育儿责任的一项重要制度，并未受到立法者的重视。目前，我国儿童津贴的法律制度仍在起步阶段，尚未形成分担家庭养育责任、保障儿童权利、促进性别平等的立法理念，并明显存在碎片化、残补式以及以老年人群体为中心的缺陷。

1.我国儿童津贴的立法现状：碎片化、残补式色彩浓厚

我国尚未有与儿童养育责任社会化直接相关的综合性法律规范，现有的针对儿童福利的社会立法主要分散在义务教育、困境儿童支援、儿童医疗保障和父母生育假、生育保险上。换言之，我国儿童福利立法存在明显的碎片化问题，缺乏专门统一的法律规范，主要体现在：其一，我国尚未有专门的儿童津贴法或儿童津贴条例，与儿童津贴相关的规定分散在《未成年人保护法》、《人口与计划生育条例》、《社会救助暂行办法》和民政部发布的《关于制定孤儿最低养育标准的通知》(以下简称《孤儿养育标准的通知》)等法律规范与社会政策之中，多表现为效力层级低的部门规章或规范性文件，行政法规与法律规范寥寥无几；其二，分散在各法律政策中的儿童津贴大多为概括性、原则性条款，实际操作性较差；其三，由于儿童权利理念尚未在我国儿童津贴法律制度中获得明确规定与宣誓，使得国家提供儿童津贴更多属于恩惠与施舍的性质。

从相关法律规范和政策文件的具体内容来看，我国儿童津贴仅仅面向特殊困境的儿童和家庭，其受益对象和方式具有明显的残补性和选择性，并多与社会救助制度混杂在一起。英国学者蒂特穆斯(Titmuss)曾将社会福利制度区分为残补式(residual)与制度式(institutional)，前者指国家仅有在家庭或市场失灵时才介入，也即将福利给付的对象限制在特定事故与条件下的社会人群，欲获得福利必须通过资产调查等法定门槛；后者则将给付范围涵盖整体所欲保障的对象而具备普惠性。对照而言，我国儿童津贴法律政策并未形成普惠性的制度模式，也正因此常常有被批判为国家责任介入不足的窘境。我国儿童津贴法制的雏形一般可追溯至1982年国务院出台的《关于进一步做好计划生育工作的指示》，其中明确提及“发给独生子女保健费”、“为独生子女家庭实施必要的奖励”。随后，2009年民政部发布《孤儿养育标准的通知》以及2010年民政部、财政部发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》，标志着我国开始建立了由中央财政支持的孤儿津贴措施。2012年民政部、财政部发布《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，表明我国在孤儿津贴的基础上进一步建立了艾滋病病毒感染儿童津贴措施。一年后，民政部发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将儿童全体划分为四个层次，即孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童，并据此划分标准来拓宽我国儿童津贴的覆盖范围。目前，从各试点地的实践来看，基本上局限在孤儿和困境儿童这两类群体，且具有明显的救助性和选择性。换言之，对于这两类儿童群体而言，其儿童津贴给付的领取需要预先审查，给付请领者必须提供孤儿证明、家庭收入证明等相关材料。然而，在残补性、救助性的制度模式中，一个被我国立法者与决策者忽视的重要问题是，如何具体认定困境儿童及困境家庭儿童。举例来说，单亲困境家庭在申请救助性的儿童津贴时，是否要计算其前配偶的资产及收入，如果计算则往往会导致不符合低收入或困境家庭的标准。事实上，残补性、选择性的儿童津贴立法模式往往有许多限制，需要以特定对象或资产调查为前提，其认定的程序与方式，向来会引发争议。不得不说，从立法者与决策者对诸如此类基础性问题的忽视也可以看出，我国儿童津贴立法亟待完善与落实。

2.成因分析：社会保障立法以老年人为中心，忽视儿童利益

改革开放以来，我国逐渐建构了以社会保险为核心的社会保障制度，社会保障立法一直以老年人群体为中心，目的是在社会变迁及家庭功能式微的情况下确保老年人能够安享晚年。随着我国人口老龄化程度日益加深，老年人的经济安全和医疗卫生成为社会保障的关照重点，立法及财政资源向老年人倾斜分配的模式更加凸显。从近三年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》来看，2018年末城镇职工养老保险基金总收入51168亿元，基金支出44645亿元；2019年末城镇职工养老保险基金总收入52919亿元，基金支出49228亿元；2020年末城镇职工养老保险基金总收入44376亿元，基金支出51301亿元。这些数据表明，以分担老年人晚年经济风险为主要目标的养老保险在社会保障体系中占据重要地位，且其基金支出逐年加大，基金收不抵支的情况逐渐凸显。反观我国儿童，赤裸裸的来到这个世界，他们比社会上的其他群体更容易受到经济风险的影响。由经济风险导致的贫困并非源于儿童自身，而是源于其自身无法控制的家庭经济匮乏所致。这种无法归咎于自身因素的经济弱势人口，却无普惠式基本经济安全保障，而多以资产调查为前提、以家庭为单位的经济扶助措施来回应。从相关的法律政策来看，国家对儿童抚育责任的承担，除了在义务教育方面，总体非常欠缺。

以老年人为中心的社会保障立法，不仅严重忽视了儿童利益，也切断了儿童与老年人之间的代际契约。若无意外，每个人都会经历幼年、中年与老年，所以中年人也预期他自己在老年时可以得到当期年轻人的奉养。换言之，依循这样的生命发展路径，社会成员中的每个人从成长学习、工作养家、结婚生子、养育成人到老年退休等人生经历均大致相同，随着时间的推移，即使在工作期间为他人付出较多，年老体衰时一样可获得社会保障制度的支持，从而确保个人晚年时不至于陷入经济不安的风险中。因此，在这一代际契约中，中年世代是扶助幼年世代和老年世代义务的履行者，老年世代是曾经的义务履行者，而幼年世代是将来的义务履行者。

循此逻辑，我国社会保障立法以老年人福利为中心，也就意味着，在代际契约的一端，绝大部分的抚养老年世代的责任将由集体承担，而在代际契约的另一端，绝大部分的养育后来世代的责任则是由家庭私人承担，这显然加剧了代际之间的分配不公，对家庭养育后来世代有着显著的负面影响。以我国《社会保险法》第15条养老保险金构成为例，其主要考虑个人缴费工资、累计缴费年限、当地职工平均工资、城镇人口平均预期寿命等因素，却没有考虑个人抚育儿童的数量。然而，儿童才是未来支撑整个社会保障制度财务以及未来产能的纳税人与生产者，源源不断的新生代才是社会保障制度得以永续发展的前提。我国养老保险这种切断代际互助、显失代际公平的运作逻辑，并未强调国家应当承担抚育后来世代的责任。尤其是在人口老龄化背景下，国家向老年人转移财政的压力增大，新生世代的儿童往往一出生就面临巨大的养老债务。如果在社会保障制度中完全不考虑儿童福利问题，就等于将此生命周期的所得再分配斩断另一端，最后导致制度难以按照此逻辑运转。

因此，正是这种以老年人为中心的社会保障立法模式，赋予了家庭最大的份额去承担育儿责任，使得育儿津贴的法制碎片化问题明显，仅选择性地针对特殊困境儿童提供津贴，普惠性的措施相当薄弱，国家责任在普惠性的育儿事务中明显缺失。社会保障立法更加倾斜保障老年人的经济安全，但却没有对儿童津贴等儿童养育提供实质且普遍的规定，社会共识仍然停留在“儿童只是父母的孩子，而并非社会的孩子”层面。

四、完善我国儿童津贴立法的具体建议

毋庸讳言，通过立法来建构我国儿童津贴制度是一个系统性的工程，绝非一朝一夕能完成的事业。然而，为了保障儿童权利，缓解照顾赤字，提高生育率，促进社会保障制度永续发展，我国应当努力推动儿童养育“去家庭化”，及早通过立法来建构和完善我国的儿童津贴制度，从而将国家责任转化为法律上的权利义务规范，缓解日益增长的儿童福利需求与儿童津贴立法滞后之间的矛盾。“良法是善治之前提”，从域外国家的经验来看，大多数工业国家都出台了全国性的立法。如英国1945年颁布《家庭补贴法》，规定第二个孩子以后的每个孩子可以获得家庭补贴，1975年则出台了专门的《儿童津贴法》，以儿童津贴取代了以往的家庭补贴；德国1954年联邦家庭事务部开始出台儿童津贴法规，向就业家庭第三个及之后的孩子发放现金补贴，1961年扩大到每个家庭的第二个孩子，1964年通过专门的《儿童津贴法》，儿童津贴自此完全由联邦财政筹资。事实证明，儿童津贴立法越完善的国家，经济状况越好，社会也更加稳定，如在欧洲国家中儿童津贴法制更完备的英国、瑞典、法国等国家的经济社会状况要明显好于儿童津贴法制较差的葡萄牙、意大利、希腊和西班牙。就我国而言，在近期，国务院应启动儿童津贴立法，及早出台《儿童津贴条例》，确保儿童福利权利实现以及国家财政在儿童福利领域中的转移支付有法可依。待时机成熟，可以以《儿童津贴条例》为基础，推动全国人大及其常委会出台《儿童福利法》，从而在我国建构起完整的儿童福利法律体系。就目前而言，为确保《儿童津贴条例》的可行性和相关规则的实施效果，应重点从立法目的、给付对象、给付水准与财源筹措等方面进行深入探讨。

1.立法目的：以保障儿童权利、促进儿童发展为主

毫无疑问，在育儿保障和生育支援方面立法先行是世界各国普遍遵循的原则。面对我国当下家庭育儿成本日益攀升、生育率持续走低的社会背景，出台专门的《儿童津贴条例》具有一定的紧迫性和现实性，应当说对于这一点，立法者和社会各界均较容易达成共识。在此基础上，首先应明确的是我国《儿童津贴条例》这一行政法规的立法目的为何？国家通过立法实施儿童津贴往往具有基本的预设目的和潜在的价值观，从而指引一种明确的改革方向，让人们能按图索骥地透过一个步骤接一个步骤的社会改革，建立一套符合儿童利益的社会保障制度。

从前面的分析来看，国家提供儿童津贴给付具有多重理论逻辑内涵，包括分担家庭育儿责任、保障儿童权利以及推动性别平等等方面。因此，儿童津贴立法目的主要可以从儿童发展和促进生育两个视角予以考虑。儿童发展视角的儿童津贴侧重于保障儿童的福利权和发展权，而单纯生育视角的儿童津贴则侧重于通过经济激励来提高社会生育率，具有较浓厚的工具色彩。本文认为保障儿童权利、促进儿童发展应当成为我国儿童津贴法的主要目的，理由在于：其一，大多数发达国家的儿童津贴法出台于20世纪50—80年代，儿童权利和儿童发展并未受到过多关注，其主要从分担家庭育儿责任、促进生育率以增加后来世代劳动力的视角而推行相关立法。其二，随着20世纪80年代社会投资理念的兴起，儿童津贴逐渐成为一种缓解儿童贫困、保障儿童权利的重要福利法制。1989年末联合国《儿童权利公约》的通过标志着社会福利开始从国家和家长福祉的视角转向儿童福祉本身，由此此前被边缘化的儿童群体的社会保障立法得以迅速扩展，儿童福利逐渐成为社会保障立法的中心议题。正基于此，越来越多学者认为儿童津贴之所以被如此命名，原因即在于儿童被视为现金转移的潜在受益人。其三，直接以分担家庭育儿责任为主要立法目的，不仅不足以提高生育率，甚至有将儿童津贴视为“催生剂”的嫌疑，容易导致育儿成为父母与家庭的成本效益计算，忽视儿童自身的权利与发展。其四，社会法治国时代推崇的确权立法定位于强调主体权利的确立及其保障制度的完善，儿童津贴立法应落实的是对儿童权利的保障。将保障儿童权利、促进儿童发展作为儿童津贴的主要立法目的，事实上并不排斥家庭育儿责任的社会化，相反，从儿童权利和儿童发展的视角同样也能推导国家应当分担家庭育儿责任。不仅如此，从儿童权利保障推进我国儿童津贴立法，更能推动我国儿童津贴从残补式转向普惠式，并服务于全体儿童的自由全面发展。其五，在确立儿童津贴法的立法目的时还应当特别注重性别平等问题，虽然保障儿童权利、促进儿童发展这一立法目的难以直接涵盖性别平等问题，但在具体的条文设计中可以对此进行回应。例如，目前世界各国计划都以母亲为儿童津贴的领取对象，主要原因是研究显示相对父亲而言，母亲更容易将钱花在儿女身上。不仅如此，以母亲为领取对象，也是儿童津贴法对女性所承担照顾责任予以肯定、推动性别平等的体现。

2.给付对象：从残补性迈向普惠性

儿童津贴有残补性和普惠性之分。除美国为代表的少数国家实施残补性、选择性的儿童津贴外，大部分OECD国家实施的都是普惠性的儿童津贴。究其缘由，普惠性儿童津贴可以省去申请或审查等行政程序，比起残补性给付，可以让更多的孩子，尤其是中低收入家庭的孩子受惠。不仅如此，普惠性儿童津贴与保障儿童权利、促进儿童发展的立法目的更加相符，因为残补性给付往往因父母的婚姻关系或就业及所得状况，需要重新认定或停止等程序，其是从家长利益而非从儿童利益的立场出发，对保障儿童的经济安全而言效率较低。在我国迈向普惠性儿童津贴立法模式的过程中，一个必须考量的问题是领取儿童津贴的年龄上限。联合国《儿童权利公约》所定义的儿童为年龄未满18岁者，因此多数OECD国家儿童津贴的领取年龄上限基本在16—18岁这一范围，如果18岁以上仍在就学，大多数国家都会延长儿童的受益年龄。例如，德国将儿童津贴的年龄上限定为18岁，但如果孩子继续接受高等教育，儿童津贴的请领年龄上限可以延至25岁。与联合国《儿童权利公约》的规定一致，我国《未成年人保护法》也将未成年人定义为未满18岁者，因此为保持法律体系的连贯一致性，儿童津贴立法也应当如此规定。不过考虑到我国目前的财力和立法的实操性，可以采取循序渐进的方式，在短期内应优先保障0—3岁的学前儿童，条件适宜时其覆盖范围可从0—3岁逐渐扩展到0—18岁。

3.给付水准：主要与儿童数量挂钩

从各国的经验来看，儿童津贴给付水准的差异，与儿童年龄及数量(或胎次)关联性最高，与父母和家庭经济所得相关性较弱。丹麦儿童津贴给付水准主要与儿童年龄相关，2013年丹麦家中每位0—2岁儿童可领取每季542欧元的儿童津贴；3—6岁儿童每季429欧元；7—14岁儿童每季338欧元；15—17岁儿童可领取每月113欧元。德国、瑞典、英国等大多数国家的儿童津贴给付水准则主要与儿童数量相关。以德国为例，根据《联邦福利法》的规定，儿童津贴每月支付金额的确定，取决于其权利人所抚养的子女人数，支付金额随被考量的子女人数而增加。依此，2019年德国对于第一个与第二个儿童支付204欧元的儿童津贴，对于第三个儿童219欧元，对于第四个以及每一个再新生的儿童则为235欧元。儿童津贴的数额随着所增加的儿童人数而提升，显示了国家责任对父母所负担育儿责任的增加。应当说，除了儿童年龄及数量外，儿童津贴的给付水准与父母及家庭经济所得关联性不大，其相关性主要体现在：当儿童处于低收入家庭时，可以对其所领取的津贴水准予以适当提高。就我国而言，儿童津贴给付水准的立法考量也应以儿童数量为重点。例如，有观点认为，可以以当地儿童生活成本的30%、40%和50%的标准分别对一孩、二孩和三孩按月发放生活津贴，比例则可以随着生活成本的提高而提高。不过，由于目前我国仍是一个发展中国家，与发达国家仍有不小的差距，儿童津贴的具体给付标准应当符合我国当前的经济发展水平。据此，有学者在将发达国家设定的儿童津贴标准按照人均GDP水平的差距进行折算，并考量我国各地最低工资标准的情况下，认为我国儿童津贴给付水准可以分为每月100元、150元和200元三个档次。应当说，这种初期较低标准的给付与我国社会福利制度一贯坚持的“低水平起步”和“摸着石头过河”的理念相符。

4.财源筹措：以一般税收为主要财源

应当说，给付儿童津贴争议最大、牵涉最广的是财源筹措问题，这一问题不是简单的法条增订就能了事，它还涉及整个国家的赋税体系、预算配置与所得再分配等问题，因而需要更详细的讨论。从各国的经验来看，儿童津贴的资金来源主要分为两种，即税收和社会保险费。对于支持通过社会保险费来支付儿童津贴的人来说，他们的立场主要在于：将育儿视为支出增加的经济风险事故，在每个“老年给付”的社会保险制度中，增加一个“育儿给付”，不仅可以凝聚“儿童是社会之子”的共识，更可不像国家财政压力那么大而能有较大的给付水准。然而，社会保险一般明确要求给付对象预先缴纳保费，否则不具有给付资格，因此存在覆盖范围小、受益面窄的问题(受益者主要为有稳定工作的员工)，不利于儿童津贴制度的发展。从国际经验来看，除比利时等少数国家外，大部分国家的儿童津贴的财务来源为税收而非社会保险费。也就是说，在大部分国家的儿童津贴中，受益者无须预先缴费即可享有权利资格。不过，对于雇主是否需要缴税，以充实儿童津贴的财源，各国的实践差异较大。法国、日本、意大利等国家要求雇主缴税以专门用作儿童津贴的财源。以日本为例，该国《儿童补贴法》第18条第1款及第20条规定，儿童津贴费用由国家、都道府、市町村及雇主承担。日本等国家导入由企业主负担儿童补贴财源的一部分之规定，其宗旨在于通过培养承担下一代社会责任的儿童健全成长，谋求提高其资质，以期实现维持和确保将来劳动力来源之效果。与之相反，瑞典、德国、芬兰、加拿大、英国等多数国家则采取一般税收作为儿童津贴的财源方式，无须雇主进行特别缴税。

考虑到我国雇主当前沉重的缴费负担，以及相较于养老、医疗等社会保险因受益对象主要为雇员本人，雇主对此应当负有明确的责任，而儿童津贴对雇主责任的要求则相对模糊得多，在这些情况下让雇主承担过多的育儿责任容易招致雇主的反对浪潮。因此，我国儿童津贴的财源应由国家财政进行拨款补贴，同时来自企业、慈善组织和爱心个人的捐赠也可以成为儿童津贴财源的重要补充。需要说明的是，由于我国当前的国家财力较为有限，如果过于急切地对儿童津贴进行立法，可能会明显加重国家财政责任。这也就是说，通过立法明确国家在儿童津贴方面的给付责任是要耗费大量财政资源的。从现实层面而言，我们不能忽视的一个事实是国家财政的有限性。“预算约束”——经济学家如此称呼——无处不在。然而，一方面，在人口老龄化和社会生育率不断走低的背景下，儿童津贴的重要性逐渐凸显，儿童津贴作为保障儿童福利权利和国家财政转移支付的一种体现，根据财政法定原则，理应通过立法予以规范化；另一方面，在儿童津贴立法论证过程中也应当深刻认识到我国人口规模大且仍属于初级全面小康社会阶段的国情，儿童津贴给付在短时间内难以做到像发达国家那样的水准，较为可行的是渐进式地推进和落实国家财政责任，加快推出针对0—3岁儿童普惠型的较低水准的《儿童津贴条例》。

此外，在明确以国家财政税收为我国儿童津贴的主要财源后，还需要强调的是，这种财源筹措方式涉及育儿责任的重分配：原先育儿责任主要是由个别夫妻通过养家者与照顾者之间的性别分工来予以承担，但在国家财政责任介入后，雇主甚至所有公民也必须缴纳税费以集体方式分担社会上其他“陌生人”的育儿责任。这也就意味着，一个家庭必须舍弃对部分所得的支配，来回应一个他们可能并不认识的陌生家庭的育儿需求。这样的舍弃显然不是单纯修法与立法的问题，它还涉及一种关于整个社会的人对于理想社会的样貌，究竟存在什么样共识的问题。因此，儿童津贴财源筹措相关的立法及其具体实施仍需要多学科进一步地合理研究，以最大程度地凝聚育儿责任集体化的社会共识。

五、结语

问渠哪得清如许？为有源头活水来。儿童不仅是国家未来的主人和将来的劳动力，更是我国社会保障制度的源头与活水。随着我国社会少子化与老龄化问题越来越严峻，社会保障基金支付压力持续攀升。国家分担家庭育儿责任，不仅从“儿童人权”的角度来看是有必要的，而且从社会保障制度永续发展等层面来看也是值得的。在国家大力推行三孩政策的背景下，我国有识之士应当都会同意不应将畸高的育儿责任和沉重的生活压力完全由父母与家庭承担。为此，我国社会保障立法应当增加对儿童的关照程度，着力构建以儿童津贴为主要内容的儿童福利制度，通过立法促成国家育儿责任的真正落实。本文在阐明儿童津贴立法理论逻辑的基础上，发现我国儿童津贴立法现状还明显存在碎片化、残补式以及以老年人群体为中心的缺陷。在制度的具体建构与完善上，本文建议我国儿童津贴的立法目的应当以保障儿童权利、促进儿童发展为核心，给付对象应当从残补性迈向普惠性，给付水准主要与儿童数量挂钩，财源筹措以一般税收为主。唯有如此，才能促成我国儿童津贴立法的现代化，从而更好地保障我国儿童的福祉。