国家能力视角下的群团组织现代化改革道路

阎晓阳 张 权

2015年7月，中央党的群团工作会议召开，会议印发了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，这是中共中央首次以此为主题召开专门会议。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步明确指出：“党围绕增强政治性、先进性、群众性，推动群团工作改革创新，更好发挥工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织作用。”由此可见，在中国现代化进程中，群团组织扮演着愈发重要的角色：一方面，群团组织积极履行职能，参与并服务于国家现代化整体进程；另一方面，群团组织亦需要完成自身组织、职能等方面的转变，以适应现代化发展的需要。上述两个方向同步运转，共同构成群团组织的现代化改革任务。

在实现以政治民主化、经济市场化、文化多元化为主要特征的国家现代化转型过程中，一个国家的治理能力与水平是影响现代化改革成效的关键性因素，是衡量现代化发展程度的基础维度。强大的国家能力是开展各领域现代化建设的基础与前提。只有建立有效国家、有为政府并发挥积极作用，才能有效组织与管理国家事务、统合国家范围内的人力与物力资源，最终实现“高效且有能”的善治与国家的全面现代化。因此，从这个角度而言，群团组织扮演着双重角色并推动组织内外现代化改革的过程，其实正是双向发展、强化与延伸相应国家能力的过程。

一、 概念与框架：群团组织与国家能力

(一) 概念界定：何为群团组织？

总的来说，群团组织是在中国共产党领导下依照一定章程开展活动的群众性团体组织，是党开展群众工作的组织依托，是党和政府联系人民群众的桥梁纽带。其中，多数群团组织是由中国共产党亲手创办的。不同于其他政治团体与参政党，群团组织是党的领导与管理下的组织团体；也不同于一般性社会组织，它承担着一定的政治任务甚至行政职能，因此也无需按一定流程在民政部门登记备案。甚至，部分群团组织作为协商民主过程的参与者，是政治协商会议的界别组成部分，参与参政议政全过程。同时，群团组织也不等同于非政府组织或“第三部门”，前者与政府部门存在更为密切的常态化联系，因此在组织自治性、独立性方面存在一定差异。

(二) 框架建构：国家能力理论

一个国家的现代化过程，某种程度上是一个动员全体人力、物力、财力资源的过程，即一个发展与强化国家能力的过程。国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力，其相关研究最早始于西方。20世纪60年代末，亨廷顿指出，国家间分野的关键在于“政府的水平”，例如高效的官僚机构、完善的政党体系、广泛的政治参与、规范的政权更迭程序以及政府对经济的必要干预等。斯考切波也认为，国家能力是国家自主性目标实现的基础，包括主权与领土完整、专业的官僚队伍与坚实的财政基础等。正如市场经济并非资本主义经济的代名词，国家能力水平与一国实行社会主义或资本主义政治制度也不存在必然关联。在此基础上，许多学者尝试归纳与总结出国家能力的分类。阿尔蒙德等人从政治输出的角度出发，将衡量政治体系作为指标分为汲取、分配、管制、象征四方面。米格代尔将国家与社会组织争夺社会控制与支配的斗争视为国家能力核心，包括提取、渗透、规制、分配四种能力。在国内学者中，王绍光等人认为存在汲取、调控、合法化与强制四种国家能力，后来完善为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合(二者视为一种能力的两个方面)等，共计八种能力。

目前学界对于国家能力的划分大多是整体性、宏观性的，至于应用于某个行为体或某个现代化领域时，具体能力类别与表现形式又存在差异。同样的，群团组织所承担与实现的国家能力也是基于自身组织定位与职能要求确定的，由于兼具双重角色，因此在参与整体现代化改革与自我现代化转型两个过程中所着重发展与强化的国家能力也是不同的。

二、 群团组织的外向能力强化与国家现代化

图1 四种外向能力关系示意图

(一) 基础性能力：认证

一般意义上，认证是以中央政府为代表的国家收集、确认、识别境内有关人、财、物、行、事的名称、位置、数量等基本事实，进而建立相应标准、规范的全过程。简而言之，认证能力是在数据与人或物之间建立对应关系的能力，是一种信息资源的收集、匹配与应用。认证能力的强弱直接关系到政府有效治理水平，是国家调配一切人力、物力的重要依据，因此，它是各项国家能力中最根本的能力，是国家基础能力的基础。在古代国家，姓氏的发展与基本户籍制度的应用就是一种认证能力的体现，并以此作为征税、征兵与派遣劳役的依据。在现代国家，随着人口基数的增加与社会结构、产业结构的复杂化，认证能力的关键地位愈发凸显。

纸箱不大，比之火车站装毛德君本人的那个纸箱小了许多，约有30厘米见方。但是秦明月等均感到心头突地一跳，有一种说不出的熟悉感觉，那就是用于封口的纸箱上胶带与寄尸案的纸箱完全一样。

对于群团组织而言，认证能力表现为对特定群体信息的收集、管理与应用能力，主要在数据与人之间建立对应关系——这是由群团组织的实际工作内容所决定的。作为连接党和人民的桥梁纽带，群团组织的核心职能正是有效联结、组织与团结、动员群众。那么，如何实现有效准确的认证，取决于两方面：一是收集事实；二是建立规范。这也是影响认证能力高低的关键变量。

因此，群团组织一方面履行基本职能，与特定群体相联系，例如共青团组织联系青年群体，台联组织联系台胞群体，残联组织联系残障人士等，并在此基础上收集相关信息。在这个过程中，群团组织通过成员自主申报、信息普查等方式掌握相关团体与人员的身份、职业、社会福利等信息。而城市化、工业化进程提速以及人口流动规模与速度增加为群团组织收集与确认相关信息增加了难度，因而，群团组织往往与其他政府部门联网合作、数据共享，借助全国或地方大数据平台、云计算技术等新技术实现认证能力的强化。详实的信息内容不仅为群团组织自身工作开展提供便利，更为政府建立全国性身份认证体系提供数据支撑。因此，作为国家能力基础的认证能力，事实上也是群团组织与其他政府部门展开一切工作的前提性能力。

另一方面，群团组织在收集相关信息的基础上开展事实性规范的建立工作，包括目标分类、规则制定与规范统一三个步骤。以妇联系统为例：首先，妇联根据不同标准对所辖范围内的妇女群体进行分类管理，如根据年龄与家庭情况确定救助慰问群体，根据健康状况与就业情况确定就业帮扶群体等；其次，妇联针对不同群体制定详细的协助、扶持或管理措施，使不同群体能够得到专门化的保障与服务；最后，相应规则在一定范围内实现责任主体、标准与流程的统一，为后续工作开展提供制度化遵循。需要强调的是，不同层级的群团组织所主责的规范内容有所差异。例如，一般性的荣誉表彰与基本政策往往由群团组织的中央机构制定，例如，记协、残联分别承担着记者职业资格与残障生理状况的认定工作，并负责相关证明的发放，其标准由各组织的中央机构出台制定，而基层部分则遵照统一标准进行事实认证工作。

(二) 规范性能力：濡化与规管

濡化与规管是规范社会秩序的两种方式。濡化最初作为人类学研究的语汇，意指“人类个体适应其文化并学会完成适合其身份与角色的行为的过程”；在政治学语境中，濡化具有近似的意涵，是指借助宣传等间接方式在人群中形成特定的认同取向与价值观，这往往是一个潜移默化的思想引领过程，旨在培育与塑造人们对特定事物的情感一致性认知与表达。与之相反，规管是作用于外部的一种强制性力量，往往是行政或立法机构制定并执行的、影响和干预市场资源配置的一般规则或特殊行为，旨在使个人与团体的行为与规则要求相符合，表现为规章制度约束、标准制定、补贴激励等。

对于群团组织而言，濡化表现为面向特定群体受众开展宣传教育、思想教育，以此增进个人、团体对政治权威与政治体系的情感联络、组织维系与价值认同，并往往借助特定机构与载体进行。例如，群团组织借助学习班、培训班等形式组织相关成员就党和国家路线、方针、政策开展学习宣传活动，同时选拔部分代表进入党校、社会主义学院接受专业理论教育。又如，大多数群团组织都会在新媒体平台开设专属的信息发布账号，并结合电视、报刊、广播等传统渠道发布各类群团组织的宣传、活动信息，在扩大组织自身影响力的同时影响与强化特定受众的认知。甚至，工作人员的衣着服饰也作为濡化的一种价值符号而存在，“红马甲”“蓝马甲”即是一个典型案例。事实上，如此濡化能力的实现迎合了群团组织统战职能的需要。借助上述手段与工具，群团组织构建起层级不同但宣传主题一致的传播场域，在潜移默化中增强场域中个体对主流宣传内容的了解、认可以及对党和国家的认同；长此以往，其中的个体也会逐渐成为横向弥漫影响力的传播主体，最终形成纵横交错的濡化网络。

而群团组织的规管能力是指通过颁布规范、条例等方式对特定受众的一种边界性约束或特殊性服务保障。根据规管对象的不同，群团组织的规管能力有面向内部成员与外部成员之分。对于内部成员，许多群团组织往往通过颁布组织章程的方式对自身会员、社员、盟员等在道德操守、专业能力、政治立场等方面提出要求与期望。在此基础上，部分成员众多、机构繁杂的组织还会针对某些具体事项制定单行条例。例如，《中国共产主义青年团纪律处分条例(试行)》就是由共青团十八届六中全会通过并颁布、面向全体团员施行的一项条例规定，与党内相关纪律处分规定相互补充、共同作用。对于外部成员，群团组织会面向目标群体出台某些特定的政策措施。例如，基层计划生育协会为贫困母亲向全社会募集捐款；基层妇联组织还会针对遭受家暴侵害的妇女申请人身安全保护，既有助于慑止不法行为，也可以作为起诉仲裁的重要依据。

需要强调的是，面向内部、外部成员的规管效能在实际执行中存在着相当差异。作为群团组织成员，人们往往需要遵守内部相关规范要求，这也是能够被接纳成为其中一员的基本条件——即使相关内容并非具备法律效力，但违背规范的行为本身意味着放弃组织身份与认同。例如，中国文联面向全体文艺工作者发布的《修身守正 立心铸魂——致广大文艺工作者倡议书》尽管不具备任何强制约束力，但是在集体文化与软约束环境下，对违法失德艺人的抵制逐渐成为文艺界普遍共识并得到自觉贯彻。与之不同的是，外部成员能够以低风险或成本拒绝承认相关内容，而群团组织也不具备追究与惩处的执法权力。事实上，由于职能特点与工作性质，多数群团组织的确不具备制定、颁布、执行强制性规范的现实需求与行政权力，更多是非强制性的宣传、倡议、号召等。因此，对于群团组织而言，相较于规管能力，濡化能力在现实中往往得到较好呈现与强化，是其实现规范效能的主要依仗。

(三) 关键性能力：吸纳与整合

如果从狭义定义出发，吸纳与整合能力的发展实际是政治民主化进程的关键所在，涵盖从输入到输出的政治参与全过程。所谓吸纳，是指政府部门将政治化的社会组织与公民纳入制度化的政治进程，保障其应有的政治权利并允许和鼓励其就政治议题表达意见、参与实践，致力于避免“少数人的民主”而实现全过程人民民主，这是真正的人民当家作主的内在要求。换句话说，现代化的过程会催生或“唤醒”一批政治、经济集团，而执政者需要借助一系列手段将各类集团、组织纳入统一的政治体系当中，建立横纵多方面的互动联系，从而避免潜在的体制外力量危害现有权力体制与合法性基础。所谓整合，是指政府部门在吸纳的基础上充分考虑与吸收不同政策偏好与建议，最终形成具有最广泛代表性的政治决策。因此，吸纳与整合本质上是同一过程的两个方面，是同一种能力的不同体现。对于群团组织而言，吸纳与整合社会团体、组织与个人进入统一的政治、经济、社会体系中，接受并支持中国共产党的领导，进而实现党和政府对社会及其中每个行为体的有效领导，维护社会和谐与政治稳定，这是全部工作的根本指向与目的所在。因此，吸纳与整合能力其实是群团组织有效履职尽责的关键性能力，是有效发挥桥梁纽带作用的重要评价标准。

吸纳与整合能力的强化与应用主要表现在两个方面，一是个人或团体以群团组织为载体在群团组织内部开启政治参与进程，二是个人或团体借助群团组织成员身份参与政治过程。在第一个方面，典型表现是群团组织内部的民主选举与民主协商，以及以群团组织为单位参与政府的民主决策过程。在第二个方面，典型表现是群团组织的成员代表参与人民代表大会、政治协商会议等机构的议事进程，作为代表或委员依法行使相应权利。同时，政治协商会议往往为共青团、工会、妇联、科协、台联等群团组织设置专门界别，为群团组织代表参政议政提供制度性保障。

如果从广义定义出发，吸纳与整合能力不仅作用于个体，更包括政府主导下对市场和私人部门多方资源的调动、分配与利用，从而更好服务于公共目标的实现。就群团组织而言，这种汲取的需求与组织自身权责关系的张力息息相关。改革开放以来，随着全能型政府逐渐转型，群团组织也向职权精简、社会属性增强的“有限组织”转型。然而出于构建桥梁纽带、建立最广泛统一战线等考量，在现实运行中，群团组织仅依靠“有限能力”的行使以及对内部人力资源的吸纳与整合是远远不足的，因此需要致力于以人为媒介实现对个体及其所在工作部门、居住地资源的统合。尤其是，由于部分群团组织成员担任政治、经济、文化组织或企业等私人部门的领导职务，因而群团组织可以通过对个体的引导与濡化实现对相关资源的调动。特殊情况下，群团组织的吸纳与整合是面向集体运作的，例如北京市丰台区曾认定区工会、妇联、残联、红十字会等群团组织为枢纽型社会组织，由其负责不具备登记条件的社会组织的管理与联络工作，由此实现对相关组织及其资源的“隐形”整合。

三、群团组织的内向能力建设与自我现代化转型

在推进国家现代化建设的过程中，群团组织围绕现代化目标方向，也在谋求组织内部的制度结构、体制机制与职能的优化与转型，以适应现代化团体组织发展需要。群团组织自身的现代化，也是国家现代化过程中的一个方面，是国家治理体系与治理能力现代化框架下的一个组成部分，是推进行政体制改革与社会组织改革的共同要求。

根据中央党的群团工作会议要求，群团组织应当进一步改革与完善现有群团工作制度，厘清职能职责，建立制度化、规范化的运转机制，真正贴近群众，实现组织的社会属性。这既是群团组织内向能力建设的目标方向，也将为外向能力有效发挥提供组织保障。

(一) 以统领能力建设为中心

相较于其他国家能力，统领能力是唯一以内部建设为指向的能力要求，旨在强调公职人员队伍的高效廉洁，能够有效履行职责、自我约束并带动整体公共部门高效运转。对于群团组织而言，科层制的组织架构、空心化的人员结构正是制约其发展的关键症结。因此，在2015年中央党的群团组织工作会议结束后，上海、重庆等地作为群团组织改革试点围绕上述问题开展改革，强化统领能力，改革制度结构，塑造和完善组织关系，从而发展群团组织的自主性、灵活性，培育内生性的变革动力，实现群团组织的现代化转型。

在组织去科层化方面，试点群团组织正在推动从科层制到扁平化、平台化的组织结构转型，一方面缩减层级规模，提高运转效率，激发组织活力；另一方面，组织平台化建设有利于发挥汇聚资源、统合能量的中枢性组织作用，并邀请相关社会团体、企事业单位共同参与、共同建设，构建成为统筹各方力量的一体化平台。在人员结构优化方面，由于种种原因，群团组织间规模差距悬殊，部分群团组织编制员额十分有限，专职人才队伍建设薄弱。群团组织围绕其行政部门展开人员精简工作，将更多名额、编制与经费投入到一线，扩充基层组织人员数量，壮大专业化群团队伍，培养一线专职工作人员，使得过去“倒金字塔”结构的人员安排逐渐向“金字塔”结构调整，避免社会化网络的有名无实，改善“大而无当”的格局。在此基础上，一些基层群团组织通过招募志愿者或兼职工作人员的方式开展工作，既保障了组织工作的有效开展，又促进了组织和职能社会化建设。

与此同时，在内部能力建设的过程中，一项更基础性的任务是厘清群团组织职能，推动其从行政组织向社会性组织转型，这也是统领能力强化的方向所在。过去，由于承担一定的行政职能，群团组织业已成为事实上的“机关部门”，削弱了组织自身的群众性。部分群团组织因而只注重“向上看”而非“向下看”，将传达上级机关文件指示作为主要工作，忽视日常与群众的交流，甚至存在脱离群众的危险。根据改革试点要求，群团组织正在推动“去行政化”的组织功能转型，精简不必要的行政职能，构建职能清晰的新型政群关系。同时，在群团组织负责人兼任党政领导职务的基础上，群团组织与政府部门之间已经建立起组织间的系统互动机制，使其成为连接党组织、政府部门与社会之间的组织网络与制度通道。延伸开来，群团组织需要处理好内部主体间关系以及与外部其他权力主体、权利主体的互动关系，并针对不同的关系属性分别建构起完善的制度和体制机制规范。其中，内部关系包括群团组织与会员之间的关系、会员间的关系、各级群团组织之间的关系等；外部关系包括群团组织与群众、党组织、行政机关、基层自治组织以及其他机关部门的关系等。

需要强调的是，政府部门与群团组织的彻底分离是难以实现的，也不符合党的统一领导的要求与社会发展的现实考量。根据中央党的群团工作会议精神，群团组织被赋予了更多自主权与决定权，能够自主性探索新的活动空间与制度设计，打破体制内外的分隔与界限，重塑原有政治-社会结构。相应地，群团组织及其工作人员的考核标准与体系也进行了调整，体现社会导向与群众导向，形成积极的引导机制。由此可见，从改革方向来看，群团组织终将强化自身社会属性而相对淡化政治属性，作为中介性力量积极参与到社会治理与群众工作中，从而更好地维护公民权益。然而，这注定是一个循序渐进的长期过程。

(二) 为外向能力建设提供组织与制度基础

群团组织的“双向改革”相互影响、密切相关，群团组织机构改革的现代化进程直接关系到外向能力的落实程度与强化水平，而外向能力水平的高低是检验自身现代化成效的重要维度。因此，在自身现代化改革进程中，群团组织也在始终聚焦如何增强外向能力的主题，通过内向改革为外向能力的有效实现提供组织与制度基础。以强化吸纳与整合能力为例，主要表现在以下两方面：

在增强吸纳能力方面，各地群团组织正在通过“接地气”的基层网络建构，提高制度化吸纳能力。群团组织是政府与个人之间的弥合性因素，是纵向连接国家与社会的组织力量，通过大力发展基层组织，建设社会服务网络，有效覆盖目标群体，提升自身的“存在感”。一方面，根据试点改革要求，群团组织及时关照新兴产业、民营企业、流动群体、外来人口等群体的服务需求，注意对新社会阶层、体制外人员等群体的吸纳。另一方面，根据实际情况，群团组织在不同区域因地制宜建立了按功能、产业、区域等不同标准划分的基层组织或附属性机构，提升服务能力。同时，鉴于社会流动的快速性与人员身份的异质性，群团组织的线下工作仍然可能存在空白，因此充分利用线上平台与新技术手段，在云端实现基本服务的供给与群体的联结。这有利于群团组织及时关注与吸收相关群体的意见、诉求，切实发挥自治效能——这也是倒逼群团组织自我完善、自我变革从而培育内生性动力的重要力量。

在增强整合能力方面，群团组织推动政治参与程度与自治水平的提高。群团组织的民主建构是实现全过程人民民主的重要一环。作为联系党和人民群众的桥梁与纽带，群团组织的群众性既要体现在对群众的服务保障中，也要在实现政治参与、社会参与方面下功夫。而根据各群团组织的章程规定，代表大会及其执行机构一般为同级群团组织的领导机关，全国代表大会及其执行机构为群团组织的最高领导机关。因此，近年来各级代表大会及其执行机构在人员选举中提高了一线工作人员比例，重新定义政治参与，使更多的基层工作者有机会作为所在群体的代表参与到群团工作当中，使群团组织的群众性落到实处。如此的人员安排不仅是扩大政治民主的良好方式，也是增强政治参与感、发挥利益代表功能的有效设计。同时，群众代表的更大规模参与将有利于原有吸纳-整合渠道的进一步畅通，从而全面、准确地收集、传递与反馈群体呼声，提高少数群体、弱势群体关切被关注的可能性。

四、小结：“双向改革”的互动关系

群团组织是中国共产党领导下的具有中国特色的群众性团体组织，既是广义的政府组成机构，也属于广义社会组织范畴，因而与其他组织有着本质区别，不仅发挥着联结、服务与凝聚特定群体的重要职能，还充分整合、调动群众力量，为人民参与国家建设与社会服务提供组织引导，本质上是一个输入与输出的双向传输过程。因此，群团组织的现代化改革也是一种双向关系，既要作为政府体系的组成部分参与政治现代化、治理现代化改革进程，又要作为亟待改革的目标开展自我改革。

在外向改革中，群团组织借助以认证为基础的一系列基本能力参与国家现代化进程。作为党和国家政治体制改革、社会治理改革的重要组成部分，群团组织的现代化改革是整体性改革的一个侧面、一个部分。作为广义政府体系的组成部分与党组织的“外围团体”，群团组织的现代化改革的方向、目标与进程是与整体规划相一致的。在内向改革中，群团组织借助以统领能力为核心的基本能力开启现代化转型。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中明确要求，要通过群团组织的现代化改革解决所面临的“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等问题，指明目前群团组织的症结所在，也从侧面反映出群团组织推行现代化改革、强化治理能力的必要性。

总的来看，群团组织的“双向改革”呈现出紧密联系、相互支撑的关系特征。一方面，群团组织的内向改革与能力建设是根本性、基础性的，其内部组织架构、职能的转型有利于激发组织运转活力，为群团组织外向能力的实现培育内生动力，让组织“卸下包袱，轻装上阵”，提高现代化治理能力与水平。另一方面，外向改革也反哺群团组织自身建设，有利于统领能力的强化与落实，并为组织职能履行与机构运转提供要素支撑。例如，认证能力的强化为群团组织开展团体活动、走访慰问、联络动员等工作提供了必要的信息服务。需要指出的是，社会变迁的进程往往受到经济发展程度影响，随着“三期叠加”以及内外部诸多因素的影响，中国目前正处于改革转型的攻坚期、深水期，这对政治秩序的稳固与社会环境的稳定提出了更高要求。因此，从维护政治稳定与社会和谐的角度考量，群团组织的现代化改革注定是一个相对漫长、循序渐进的过程，这也正是今天群团组织“双向改革”进程的真实写照。