中国建设新型研发机构的源起、问题及对策建议

吴崇明， 程 萍， 王钦宏

(中国科学院 天津工业生物技术研究所， 国家合成生物技术创新中心， 天津 300308)

国家创新体系是国家全面发展、高质量发展的基础。提升国家创新体系效能、充分发挥战略科技力量的作用、加快建设创新型国家是国家创新体系建设的新要求。国家科技创新的制度安排与组织形式是适应国家发展阶段的战略部署。中国社会主义市场经济建设已进入完善成熟阶段，减少行政手段而加强市场机制来配置资源和推进科技进步是不可避免的时代课题。

2015年9月，《深化科技体制改革实施方案》正式出台。方案中首次明确将“推动新型研发机构发展，形成跨区域、跨行业的研发和服务网络”作为“构建更加高效的科研体系”的重要任务。2019年9月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》的通知，指出“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构”。

推动新型研发机构发展是深入实施创新驱动战略、提升国家创新体系整体效能的重要举措，各地政府大力支持和指引建设新型研发机构。截至2020年1月，全国范围内已有22个地区明确支持开展新型研发机构建设工作。其中，有15个地区已开展认定备案工作，共认定备案新型研发机构700多家[1]。珠三角等经济较为发达、政策理念较为先进的地区在新型研发机构建设工作方面走在前面，截至2017年底，经广东省政府批准认定的省级新型研发机构共有219家[2]。各地在积极建设新型研发机构的实践过程中，前人在新型研发机构的功能定位[3-5]、机制模式[6-8]、评估评价[9-11]等方面均已有研究。本文从实践角度围绕“为什么建”和“如何建”的问题，剖析新型研发机构诞生的必然性，以国内外典型新型研发机构为例，梳理总结建设过程中的几个关键问题，并提出对策建议，以期为新型研发机构建设实践提供参考。

1 新型研发机构诞生的必然性

2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，其中强调按照“坚持双轮驱动、构建一个体系、推动六大转变”进行部署。“一个体系”就是指建设国家创新体系，建设各类创新主体协同互动和创新要素顺畅流动、高效配置的生态系统。2021年5月，在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科协第十次全国代表大会上，习近平总书记强调要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，继续发挥新型举国体制优势，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。

1.1 新型研发机构的诞生符合国家创新发展的战略需求

基于国家创新体系理论框架，徐炜等[12]梳理出新中国成立70年以来的科技创新发展脉络与战略进路，笔者在其基础上进一步梳理扩展，绘制中国科技创新发展战略脉络图，如图1所示。

根据图1不难发现，国家科技发展战略逐步升级，从简单到复杂，从技术创新到管理方式创新，再到双轮驱动创新，由单一目标到体系系统，中国特色科技创新体系不断清晰和成熟。

在全面推进创新发展过程中，经济、科技“两张皮”的问题尤为突出，成为中国创新发展面临的最大困难。国家不断调整战略，核心问题还是要解决经济与科技融合问题。科技创新日新月异，呈现交叉、融合、渗透、扩散的鲜明特征。特别是在国际新形势和新挑战下，要求更多自主的科技创新供给，突破关键核心技术瓶颈制约，推动新技术快速大规模应用和迭代升级。而新型研发机构作为衔接科技创新与经济发展的重要桥梁，承担产业共性技术和关键核心技术研发、源头技术供给的重要角色，用人机制灵活，激发人才活力，为企业赋能，能很好满足国家战略升级需求。

1.2 新型研发机构的诞生顺应科技体制改革的现实契机

1985年3月13日，中共中央正式公布《关于科学技术体制改革的决定》，标志着中国科技体制改革全面启动，也代表着中国科技事业发展进入新阶段。自此以后，科研机构开始适应并面向经济建设需求，调整自我定位，主动与技术市场磨合。根据《中国科技统计年鉴》(1991—2019年)的统计数据，经分析梳理，形成中国1986—2018年中国科研机构(含中央属和地方属科研机构)数量趋势图(图2)。

从图2中看出，1985年启动科技体制改革工作后，科研机构数量总体呈下降趋势。从1999年，第一批科研机构完成转制，至2018年全国科研机构数量较1986年下降近43%，说明部分有能力面向市场的公益类科研机构，通过转为企业、进入企业或转为中介等方式向企业化逐步完成转制，从侧面反映出科研机构分类改革成效。

然而，中国科技改革的步伐并未停止，院所完成企业化转制也并非终点。随着中国科技体制改革进入深水区，为应对国内外环境变化，抢抓新科技发展先机，也迫切需要构建新的科技创新组织模式和管理方式，完善国家科技治理体系，加快形成适应新时代科技创新发展需要的实践载体。新型研发机构以其“可持续发展能力强、产权制度改革领先、体制机制灵活、紧跟市场需求”等显著优势，较传统科研机构更能顺应国家创新动力转换的现实契机[13]。

1.3 新型研发机构的诞生可成为科技创新体系化能力建设的关键角色

习近平总书记于2020 年 4 月主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议指出，要从体制机制上增强科技创新和应急应变能力，加快构建关键核心技术攻关新型举国体制，实现“补短板、强弱项、堵漏洞”，提升科技创新体系化能力。

余江等[14]研究认为科技创新体系化呈现出整体性、结构性和有机关联性要求，需要技术体系化和组织体系化的持续推进与互动。在聚焦关键核心技术攻关时，应通过超前部署“锻长板、补短板”相结合的系统性科技战略布局，并通过加强知识突破与商用生态的全面联接来增强科技创新体系化的效能、活力和韧性。从新型研发机构的元素相互作用示意图(图3)中可以看出，新型研发机构正是以关键技术为核心面向市场贯通技术链条，以开放、共享、社会的特点完成组织体系化配置，实现创新突破、技术链条、产业链条有效联接，加快知识形态生产力向物质形态生产力的转化，联通“政”“产”“学”“研”“金”，做了政府不能做、高校和科研院所不愿做、企业没有能力做、金融机构不会做的事情，从而成为提升科技创新体系化能力的关键角色，在科技创新价值链上发挥独特的桥梁作用。

图3 新型研发机构各元素相互作用示意图

另一方面，从国家创新体系发展视角，在以知识创新系统、技术创新系统、知识传播系统和知识应用系统组成的国家创新体系[15]中，新型研发机构有效将创新体系中各系统串联协同，代表着科技资源开放共享，跨学科、跨领域、产学研用协同的高效科技攻关体系的发展方向，通过持续优化调整，形成科技发展新格局，将成为中国提升科技创新体系化能力的重要抓手。

1.4 新型研发机构的诞生可成为强化国家战略科技力量的重要载体

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出要“强化国家战略科技力量”，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。”

社会主义市场经济条件下新型举国体制就是要实现从政府行政配置资源为主转变为市场配置资源为主，从以控制为中心的管理理念转向协调为中心的治理理念，从政府作为唯一的管理者向多元主体共同参与治理的转变，集中力量办大事，国家与民间力量可以各司其职、各展其能、各尽其用[16]。新型研发机构正是很好践行社会主义市场经济条件下新型举国体制，是多元参与、共享共治的创新共同体，利用灵活的用人机制，网罗全国优秀科技人才，打造国家战略科技力量，通过统筹规划，将科技资源集中到战略目标进行“科技会战”，实现组织的协同效用，提高资源效能。由此可见，新型研发机构可成为强化国家战略科技力量的重要载体。

2 国内外典型新型研发机构基本情况

新型研发机构顺应时代发展要求应运而生，具有自主管理、全面发展、向未来进化的特征，属于进化型组织，在创新生态系统中占据重要的生态位，并代表着创新生态系统的进化方向[17]。

国外新型研发机构拥有更长的发展历史和更多发展经验，形成比较典型的发展模式，其中被借鉴最多的是德国的弗劳恩霍夫学会模式。成立于1949年的弗劳恩霍夫学会以其清晰的定位、企业化运作、灵活的用人机制、全球化的技术转移网络等特色鲜明的举措[18-19]，取得全球瞩目的成效，也成为其他各国借鉴的典范。美国联盟资助的研发中心起源于二战时期，在20世纪中叶发展迅速，由政府资助但由非政府部门运营，即国有承包经营类型(GOCO)，属于混合所有制。2012年参考德国弗劳恩霍夫学会模型建设美国制造业创新中心[20-22]。同期，英国建立弹射中心，定位于“中立的召集人”，具备中介性和连接性，并将融入英国国家创新体系，加强与其他研究和技术组织、独立实验室、创新中心及高校转移部门联系，共同构成更广泛的中介部门[23-24]。日本产业技术综合研究所则是由日本工业技术院在2015年根据《独立行政法人通则》修订案改制为特定国立研发法人机构，重点发挥从创造技术种子到实现商业化的桥梁作用[25-26]。综合梳理国外几个典型新型研发机构基本情况，见表1。

表1 国外典型研发机构基本情况

中国积极探索新型研发机构发展模式，选取国内报道较多、成效较显著的典型新型研发机构[27-31]对比分析整理，见表2。

表2 中国典型新型研发机构基本情况

从国内外典型的新型研发机构基本情况可以看出一些共性特点：①非营利的公益性质。国际上一般以社会团体组织形式运行，更利于市场导向的创新技术快速扩散。②政府“不干预”的稳定支持。新型研发机构是科技创新体系重要组成部分，应得到政府持续稳定的支持，包括资金和政策方面的支持。同时，应减少政府在管理上的干预。③多样化的自主管理形式。新型研发机构在组织构架、评价体系、运行管理、资金统筹等各方面表现出自主管理能力，能创造适应新需求的管理模式。④科研与市场深度融合。市场化的元素深入新型研发机构本身，不仅以市场化方式运行，且科研与市场的元素双向流动频繁。⑤网络化、开放化和多元化。新型研发机构以开放的姿态，放眼全国甚至全球的网络思维，多元主体的参与，形成一种灵活、动态、柔性的共同体，有核心、有协同，“刚柔并济”的联合组织。综上，新型研发机构呈现出一种未来研发组织的进化方向。

3 国内建设新型研发机构存在的问题

尽管国家和地方支持加快新型研发机构的建设，但目前能真正发挥作用、成为有影响力的新型研发机构屈指可数。结合国内实际情况，分析主要存在问题有：

3.1 独立法人身份不明

国外的科研机构一般通过国家法案和机构规程两种模式建立其法律基础[32]，而中国的科研机构长期存在立法依据缺失、法律地位模糊的痼疾[33-34]。作为“四不像”的新型研发机构，其独立法人“身份”更难界定。按照科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，国内新型研发机构“可依法注册为科技类民办非企业单位(社会服务机构)、事业单位和企业”，多种混杂法人身份带来政府引导、功能定位、自身发展等多种困境[35-36]，缺乏社会对于新型研发机构的统一认知度。

法人制度是机构治理机制、经费管理制度、人事制度、薪酬管理制度、与各方联系等组织安排的制度基础，选择不同的法人，对应的运行管理机制、配套的政策支持均有不同。2021年1月1日起，中国将开始施行《民法典》，其中关于法人的类型如图4所示。如按照非营利法人注册，那么新型研发机构的情况似乎更倾向符合非营利法人中的社会服务机构法人。而民政部于2018年8月3日发布《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》后，至今未出台正式文件，政策上的衔接和匹配出现滞后。新型研发机构更合适的独立法人问题仍然没有得到很好解决。

图4 中国《民法典》规定的法人类型

3.2 支持政策优势不明显

各地对于新型研发机构在公共科研体系中的定位尚未明确，新型研发机构法人形式多样，而政策上配套支持仍与“身份”挂钩，同时行政干预过多。目前，新型研发机构即使注册为民办非企业法人，其税收减免等各方面比企业法人并未显现出明显优势(表3)。反之，还受到各种制约，不利于新型研发机构市场化发展。

表3 不同法人税收政策对比列表

续表3

3.3 网络治理偏弱

国内新型研发机构建设过程中均注意将传统的、简单的“研究成果-产业化”线性模式转变为网络化、虚拟型的协同创新模式发展各种联合中心、分支机构、联盟等形式层出不穷。伴随着网络化、虚拟化的同时，如何在社会关系网络和行业机构网络中对治理问题重构，实现组织边界的柔性化和异质主体的一体化，切实产生协同效应，是提给新型研发机构的新课题。

3.4 评价体系滞后

绩效评价体系将对新型研发机构的发展起到导向作用，同时也对政府分类管理和针对性支持提供参考依据。目前对于新兴研发机构的评价体系仍偏于保守地沿用一些传统研发机构评价思路，即采用科学的方法对科研活动及其投入产出情况进行(价值)判断，评判在考核周期内科研机构的目标实现程度等[37]。但是对于新型研发机构在科研组织模式、管理体制机制等诸多方面都有不同的特点，有着资源整合、人才培养、成果转化等特别的建设需求，“桥梁”的重要功能与定位不能简单从科技投入产出的数字中体现，需要建设更具前瞻性的创新的指标评价体系。

4 建议与对策

针对上述关键问题，从新型研发机构长远发展及其在中国科技创新体系中的重要作用考量，提出切实建议及对策如下：

4.1 尽早确定新型研发机构法人地位

新型研发机构通过搭建集技术开发、成果转化、企业孵化和人才引进等功能于一体的平台，通过开放式创新促进知识、技术和产业的无缝链接与协同发展，重点开发研究行业共性技术和关键技术，促进产业技术转型升级，引领行业发展方式转变，对促进新技术产业化发挥重要作用，为国家创新体系注入强大的创新源泉[38]。新型研发机构应为不营利的公益机构，其独立法人问题在中国现实情境中是尤为重要，社会认知程度对于新型研发机构发挥集聚创新资源功能起到关键作用。从长远考虑建议有关部门参考日本国立研发法人制度，给予新型研发机构以准确、合适的法人主体地位。现阶段，建议在《民法典》框架下尽快制定更切合实际情况的社会组织登记管理办法，有利于提高新型研发机构社会定位。

4.2 政府引导以应用型科研机构为新型研发机构建设主体

国内企业本身对核心技术、关键技术的识别、获取、转化等关键能力比较欠缺，尤其是中国自主创新中的原始创新能力仍较弱，致使自主创新的供给与需求难以实现很好衔接[40]。同时，作为以创造最大价值为目的的企业而言，欠缺公益性是本质使然，即使创办科研机构也是首先为满足自身发展需要，对核心技术具有较强的保护性，其技术带动和辐射作用受到限制，特别是近几年兴起的以多家企业为基础形成的行业共建创新平台，往往是建立时“雷声大”，真正发挥技术攻坚作用时“雨点小”[39]。企业不是新型研发机构建设主体的合适选择。

近年来，高校在中国知识创造和服务产业发展中的地位逐步超越科研机构成为生力军，但政策导向的错位和过度激励问题越来越凸显。高等院校的核心任务应是培养和输送人才，正确发挥高校在国家创新体系中的作用，让高校回归教育的趋势正在形成[40]。 高校也不是新型研发机构建设主体的最合适选择。

而应用型研究机构本身具有企业不具备的原始创新能力和关键技术研发能力，同时以应用为导向的研究机构与市场保持较为紧密联系，掌握市场需求，建有成果转化的完整体系，具有成果转化的经验和案例，尤其拥有科技体制改革的内在需求，是新型研发机构建设主体的理想选择。前文提到随着科技体制改革的深化，院所完成企业化转制并非终点，那代表未来方向的新型研发机构或许是院所改制更好的出口。

4.3 政府制定针对性一揽子专项政策

新型研发机构作为进化型组织，能够根据科技创新规律和态势，自主自觉自洽地持续地进行自我优化、适应环境。建议政府给予新型研发机构更多稳定支持，但并不加以干涉，充分发挥其自主管理、自主适应、自主优化的功能，支持其在任务方向选择、技术路线调整、 资金筹措使用、人员团队配备等合规地拥有完整自主权，作为体制改革试验田，出台系统性的一揽子针对性支持政策，先行先试。同时新型研发机构主动创新机制，实践开放式协同，推动政策制定，促进科技创新体系整体效能提升。

4.4 建立以知识产权为核心纽带的网络协同机制

德国弗劳恩霍夫学会令人称赞的一大优势就是以实施知识产权战略为导向而建立的内外部技术转移网络。基于弗劳恩霍夫学会完备的、分级的网络治理结构(总部对研究所实施松散管理，由研究所自主，学部协调；对基础性研究机构联系紧密，研究所与高校间知识转移、人才交流畅通)，知识产权战略网络治理贯穿研发活动全过程，如图5所示[41]。通过知识产权管理部门对知识产权、技术转移、投资进行集中治理，学会持有所有知识产权。建议多元参与的新型研发机构积极参照德国弗劳恩霍夫学会模式厘清网络结构，抓大放小，强联系与弱联系相结合，加强统一的知识产权管理，掌握核心知识产权，实施多种运营策略，实现集权与分权的统一。

图5 德国弗劳恩霍夫学会知识产权战略行动网络示意图

4.5 建立健全适用于新型研发机构的评价体系

依照传统的科研机构绩效评价体系，即科研投入、科技产出、科技成果转化、人才培养及创新效益等因素已完全不足以评价新型研发机构。结合新型研发机构在创新体系中的功能与定位，应同时考量其他因素，比如对于产业生态建设的贡献、科研组织管理的创新、体制机制的有效改革、吸引人才汇聚的情况等多维度考量。正向引导新型研发机构发挥其“桥梁”“黏合剂”的作用。

5 结论

建设新型研发机构、推动新型研发机构快速发展是中国社会经济发展阶段必经之路，也是科技体制深化改革的发展趋势。新型研发机构的诞生符合国家创新发展的战略需求，契合科技体制机制改革现实，是提升国家科技创新体系效能的重要抓手，是强化国家战略科技力量的重要载体。从实践角度出发，梳理分析国内外典型新型研发机构情况，发现其重要共同点在于：①具备非营利的公益性质；②政府“不干预”地稳定支持；③多样化的自主管理形式；④科研与市场深度融合；⑤网络化、开放化和多元化等共性特点。深度分析中国在建设新型研发机构过程中的独立法人不明、政府支持不足、网络治理偏弱、评价体系滞后等几个关键难点和问题，并提出尽早确定新型研发机构独立法人地位、政府引导以应用型研发机构为建设主体、制定一揽子针对性支持政策充分发挥新型研发机构自我进化功能、建立以知识产权为核心的网络协同机制、建立健全前瞻性创新评价体系等对策和建议，为国内新型研发机构建设实践提供参考。