建设世界重要人才中心和创新高地的保障机制研究

高 悦， 张向前

(上海应用技术大学 人文学院， 世界重要人才中心和创新高地研究院， 上海 201418)

习近平总书记在2021年中央人才工作会议上指出：“人才是衡量国家综合实力、推动科技创新的主要力量，顶尖人才是难以替代的。要全面贯彻人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地。”新一轮科技革命和产业变革如潮水般袭来，中国进入建设社会主义现代化国家的新征程，对于人才的需求更加迫切。近年来，国家教育水平不断提高，培养出一大批青年科技人才，他们构成科研工作的主力军，使得国家人才结构进一步优化。总体来看，保障科技人才发展的体制机制正在不断完善，人才可以享受到更多政策优惠与社会便利，科研环境得到显著改善。但是必须注意到，同新形势需求相比，目前的人才工作仍有许多不相适应之处，做好新时代的人才工作是国家发展建设的重中之重。因此建立并完善对人才和创新的保障机制是时代之需、发展之要。世界重要人才中心和创新高地的保障机制研究对于丰富人才与创新的保障理论而言具有重大研究意义，为现阶段以及未来的保障机制的制定提供借鉴，加快相应配套措施的出台。在建设世界重要人才中心和创新高地的过程中提供战略指导与理论支撑，从而提高国家对于人才和创新保障机制落实的效率，加快建成速度。

1 文献综述

科学技术的发展主要依赖于人才。高质量人才资源是一个国家发展的重要筹码，科技的竞争归根到底还是人才的竞争。科技创新人才是科技创新工作的主体，科技创新的每个环节都与科技创新人才保障机制有着密切联系[1]，那么建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障机制就起到非常关键的作用。关于人才创新保障机制，国内外很多学者展开了相关的研究。张兴旺、陈希敏阐释金融对于科技创新的作用。一是通过银行信贷融资活动支持科技创新，二是健全多层次的资本市场机制促进科技创新，三是通过风险担保与分担为科技创新提供相应保障[2]。瞿丽霞等认为要把握科技人才发展各阶段特征，遵循科学研究基本规律，构建和完善人才培养激励机制与制度协调评价机制，制定合理有效的人才发展政策[3]。李孟贾、黄晓颖指出政府应该出台有针对性的政策支持创新，并且要建立良好的监督机制，便于及时调整政策[4]。王便芳、计明灿针对完善人才激励体系提出以下建议：强化人才激励强度的平衡性、优化服务环境增强激励效应、完善激励方式、充分发挥基层组织的激励作用[5]。政府在进行采购时应当将科技创新型企业所需产品作为优先考虑对象。Romer的内生增长理论提出，在技术进步的内在机制下，知识、人力资本的积累以及制度激励可以产生递增效益[6-7]。

通过对国内外学者相关文献梳理，可以总结出对于人才和创新的保障机制集中在以下几个方面：①金融尤其是资金的支持，充足的资金是进行科技创新的物质基础；②建立健全合理有效的协调机制、培养机制，既要培养一批创新型人才，也要为人才创新营造良好的科研环境；③完善评价机制和监督机制，有利于及时反馈问题并调整策略，促进保障机制有效落实；④注重完善人才激励体系，最大限度激发人才创新积极性。本文借鉴一些学者的思想，并结合作者的思考，对于世界重要人才中心和创新高地的保障机制进行研究。

2 世界重要人才中心和创新高地保障概况

2.1 人才培养保障机制概况

改革开放以来，国家贯彻落实人才强国战略，重点培养高层次专业人才，构建创新型人才培养体系，取得一定成效。近20年来，国家出台了一批高水平人才培养方案，例如长江学者奖励计划、“千人计划”“万人计划”等。这些培养计划以激励机制、政策优惠、物质支持等为条件，引进和培养一大批科研领军人才，推动国家科技在关键领域的突破，提高总体创新水平。国家在青年教育方面也下了很大功夫，鼓励有条件的高中与大学、科研机构进行合作，共同培养创新型人才。积极推进“科教结合协同育人行动计划”，锻炼学生的创新性思维与创新实践能力。创立高校与企业合作的新型人才培养模式，“卓越工程师教育培养计划”的实施使得学生的工程设计能力和实践能力大幅提升[8]。另外，在高校人才建设方面国家也进行了多元探索。建立“人才特区”，引进国际知名学者担任负责人，促进不同学科思想互相碰撞、交融，产生更多创新型思维。构建“人才金字塔”，高校对师资进行逐层分类，打造优秀师资团队，培养创新型人才。建立以学术大师为核心的“大师+团队”模式，组成创新团队，推进人才培养的同时也能促进科技创新的进步。建设一流学科聚集人才，以特色学科吸引师生，壮大高校人才团队[9]。

2.2 国家资金保障概况

R&D经费支出是指在统计年度内国家用于基础研究、应用研究和试验发展的实际支出。据统计，2020年中国R&D经费支出为24 426亿元，同比增长10.3%。国家重视对科研工作的资金投入，近年来国家对于科研的经费支出及增速始终保持在较高的水平，以保障科研工作的顺利进行，资金保障工作较为完善。

2.3 国家政策保障概况

近年来国家在人才保障工作方面下了很大的功夫，出台一系列保障政策并有效落实(表1)，也取得不错的成效。党的十八大以来国家出台的科技政策为科技发展提供战略目标，促进科技统计工作完善，赋予科研人员更大的自主权，为人才营造良好的科研环境，并且调整新时期科技工作思路，做到与时俱进。但值得注意的是，尽管这些科技政策取得了不错的成效，但是现阶段仍然存在一些尚未解决的问题。针对问题对症下药，进一步破除阻碍科技创新的藩篱、激发人才创新潜能是下一阶段重要目标。

表1 党的十八大以来部分国家科技政策节选

3 世界重要人才中心和创新高地的保障机制作用分析

3.1 以创新带动经济转型发展

建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障机制有利于优化人才创新环境，可以激发科研人员创新积极性，从而将人才资源转化为科技创新成果，提高国家总体创新水平。科技创新成果可以应用于科技服务业，促进第三产业的发展，优化产业结构。同时，传统产业可以基于创新链转型升级，优化生产要素投入，提高产品附加值，促进整个社会供给侧结构性改革。科技要素也可以向企业集聚，提高企业生产管理的效率，创造更多社会财富。一些污染密集型产业可以通过对生产技术进行升级，减少对环境的破坏，绿色创新有助于经济持续健康发展，这是经济转型发展不可忽视的环节。

3.2 为人才营造良好社会风尚

习近平总书记强调，广大科技工作者要继承发扬老一辈科学家的优良品质，增强社会责任感，积极承担服务人民、报效祖国的责任。建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障机制，是对人才和创新制度层面的保障，一定程度上提高人才的待遇及社会地位，展现国家对人才和创新的重视，有助于为人才发展和创新工作的开展营造良好的社会风尚。国家和群众的支持对人才起到激励作用，有利于强化人才的报国之心与社会责任感，担负起时代赋予的使命，将自己的知识与精力投入到科研工作中，转化为一系列科技创新成果。

3.3 提高国家在科创领域的国际地位

建设世界重要人才中心和创新高地是科技领域的巨大成就。科技实力在国家综合国力中占比越来越大，科技领域的竞争已成为各国之间竞争的关键因素[10]。对国内而言，科技水平在今后会得到更快提升，科技成果应用之后综合国力也会得到全方位增强。对国际社会而言，建成之后也会造福其他国家。在当今信息发达的社会，科技与人才要素的流动性可想而知，一国的人才以及科技成果会流向国际社会，一定程度上促进世界总体科技水平的发展。当然，大国情怀和责任感的驱使也会促使中国积极将科技成果和人才资源与世界共享，主动促进科技领域沟通交流，尤其对科技发展落后的国家地区给予科技帮扶。无论是自身综合国力的提升，还是对世界的贡献，这些都有利于提高国家在世界科技创新领域的国际地位，强化大国形象与担当。

4 建设世界重要人才中心和创新高地的保障机制面临的挑战

4.1 人才选拔机制缺口尚存

对于人才发展而言，人才选拔是第一步也是非常关键的一步，做到选拔人才公正有效是选拔机制的重中之重，但是在现实操作中却存在各种缺口。人才选拔作为一种制度，就存在于社会需要和教育的张力之中，人才选拔以教育作为支撑[11]。然而现如今的教学体制对学生实践操作能力的培养明显远远不足，如此一来，这些学生步入社会就难以将所学的知识应用于实践，于社会而言就难以选拔出实践型人才尤其是科研人才。在岗位选拔上，现阶段绝大部分的机关单位、企业的岗位都会采用笔试和结构化面试的选拔方式，这样单一的选拔方式不仅无法准确识别人才，而且会造成人岗不匹配，使得选拔结果不尽如人意[12]。另外，很多岗位对选拔人才提出限制条件，例如学历、户籍等，这样固然可以选拔到符合岗位内部标准的职员，但是也会因此损失一些不符合标准却有真才实学的人才。再就是选拔人才时存在的“任人唯亲”的情况，负责招聘的人员利用职务之便主观决定人员去留，这样就破坏了选拔人才的公平性原则，无疑也会丧失一些人才资源。

4.2 受国际人才保障机制冲击

《中国国际移民报告2020》显示，近年来各国进一步加紧对于人才的竞争，出台了一系列新型引智政策。日本设立“高度专门职业1号/2号”签证和高层次人才积分制度；英国取消人才签证的每年度发放限额，并且推出多种类型的新签证；欧盟大部分成员国相继修改与人才引进相关的法律规定，为非欧盟科研工作者和学生在境内流动提供便利；美国将绿卡配额转向职业移民，以此提高当地高技能移民占比。在人才资源供不应求的背景下，世界各国都在积极为人才引进创造政策优惠、移民便利，如此一来，在建设人才创新保障机制的同时会受到国际人才保障机制的冲击，造成人才资源流失。

4.3 统一保障机制仍未形成

国内人才分布结构失衡，具体表现在3个方面：①人才区域分布结构不合理。图1为2015—2019年全国各区域R&D人员变化情况，可以看出，东部地区R&D人员占全国绝大部分比例，而中部地区、西部地区、东北地区相对于东部地区只占全国一小部分。因此全国的人才相对集中分布在东部地区，中部地区、西部地区、东北地区人才缺口较大。区域分布不合理主要与各区域的发展情况相关，东部地区经济较为发达，各种基础设施完备，能够为人才发展提供较为优越的条件。相比之下，中部地区、西部地区、东北地区发展较为落后，人才吸引力远远不足。②人才行业分布结构不合理。国内人才大量分布在传统行业，例如经济、文化、教育、工业，分布在高新技术部门的人才较少，例如新能源、新材料等这些新兴产业发展经验不足，人才缺口较大，亟须更多人才去涉足推动其发展。这些新兴产业关乎国家供给侧结构性改革、产业升级以及经济转型发展，所以将人才缺口补全是发展之需。高科技领域的人才事关国家尖端技术的突破发展，因此这部分人才是不可或缺的人才资源。③人才部门分布结构不合理，专业技术人员大量分布在国有部门，而在非国有部门较少。高级专家集中分布在高等院校和科研院所，只有少量分布在企业[13]。由于人才结构失衡，不同的地区、行业、部门适用于不同的保障机制，难以形成统一的保障机制，在建设与实施的过程中都会存在很大的难度。

图1 2015—2019年 全国各区域R&D人员变化情况数据来源：中国科技统计年鉴。

5 当前建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障机制的有利条件

5.1 经济实力发展壮大

《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，2020年国家共投入R&D经费24 393.1亿元，比上年增长10.2%；R&D经费投入强度为2.40%，比上年提高0.16个百分点；人均经费为46.6万元，比上年增加0.5万元。国家把创新摆在国家发展全局的核心位置，在科研经费投入上始终保持较快的增长速度。近几年受新冠疫情的影响，经费投入的速度有所回落，但是仍然保持在较高的投入水平。国家经济发展的硬实力为人才创新的发展提供了坚实的物质保障，这是建立健全世界重要人才中心和创新高地保障机制的硬条件。

5.2 科技政策基础较为完备

科技政策是为实现国家某一时期的科技任务制定的基本准则，以此确定科技整体发展方向，指导整个科技事业的具体发展策略。在本文中对现阶段人才保障机制概况分析部分，列举了近几年来国家出台的一系列科技政策。这些科技政策从不同方面为科研工作者提供了便利条件。例如《国家创新驱动发展战略纲要》为科技发展制定了战略目标，《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》进一步规范科研评定工作，有助于为科研工作者营造诚信的科研环境，《科学技术部科技统计工作管理办法》促进科技统计工作进一步完善……现阶段的一系列科技政策是党中央对于科技创新工作的支持与保障，这些科技政策对于激发科研工作者的积极性起到了至关重要的作用。同时，建设世界重要人才中心和创新高地的保障机制也可以将现阶段的科技政策作为政策参考，再结合现实情况和发展需求进行进一步调整，出台与新需求相符的新政策。政策保障是各种保障机制中不可或缺的组成部分，对于国家创新战略起到导向作用，对于个人创新积极性起到激励作用。

5.3 科技国际化程度较高

国家科技的发展方式从来不是闭门造车，中国在科技发展上始终坚持国际化战略，将国际科技资源转化为国家科技进步的动力。在科技战略制定上，中国向世界尖端领域及科技大国看齐，推进国际科技合作，建立起全方位、多渠道的科技合作体系，从而促进国际科技资源的流动，助力国家科技尖端领域的突破。人才国际化在近年来的作用尤为凸显，得益于国内政策优惠、经济发展水平等一系列的优越条件的吸引，越来越多的国内外科技人才选择来中国发展，为中国带来了丰富的科技资源，壮大了人才队伍。同时中国积极推进人才走出去，让国内人才学习国外的先进科学技术，进一步提高人才队伍的综合水平。在全球化成为科技发展趋势的今天，跨国、跨地区的科技合作与人才交流越来越普遍[10],要继续贯彻国际化战略，在科技研究和科技成果应用方面向世界市场迈进。

6 关于建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障机制的建议

关于建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障体系如图2所示。

图2 关于建立健全世界重要人才中心和创新高地的保障体系

6.1 做好保障顶层设计和战略谋划

图3所示是中国对于建设世界重要人才中心和创新高地的战略目标。现阶段要加大科研投入力度，包括科研资金和人才培养等方面，主要提高国家自主培养人才的能力，到2025年培养出一批顶尖人才团队，形成集聚效应；下一阶段继续建立并完善人才保障制度体系，到2030年，基本建成适应国家高质量发展需求的人才制度体系，进一步强化人才培养能力，同时扩大对于国外顶尖人才的引进工作，从而壮大人才团队，向世界科技前沿进军；在第3个阶段，政府要继续加大对科技、人才的投入，保持国家在人才资源与科技创新领域的相对优势，到2035年，实现世界科技强国与人才大国的战略目标。

图3 建设世界重要人才中心和创新高地的战略目标

6.2 以保障政策引导人才集聚

加快建设世界重要人才中心和创新高地，可以优先在创新水平较高的地区建设高水平人才高地，进一步完善该地区的人才吸引政策，扩大高层次人才集聚规模。这些地区经济发展水平较高，科技创新基础设施较为完备，地方科技政策为科研人员提供保障，因此人才资源丰富，对外来人才吸引力更大。发挥科技创新水平领先地区的优势，将其打造为高层次人才聚集地，并在此开展人才发展试点。综合国内外学者对于人才集聚内涵的解读，可以得出人才集聚的实质是人才流动最终演化为地域空间上的集聚，这是个体追求高质量目标的过程，也是市场优化配置人才资源的必然结果[14]。在高水平人才高地发挥人才集聚效应，就会使集聚地的综合实力尤其是科技创新实力得到更好发展。集聚地的综合实力增强，就会吸引更多的高层次人才，人才集聚的规模就会更大，如此就会形成一个良性循环。而且人才集聚可以促进人才之间信息沟通共享，资源互补，从而将资源转化为科技创新成果，促进集聚地进一步发展。

6.3 完善人才培养和激励保障机制

加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要重视人才培养与创新。首先，要坚定人才培养自信，中国有信心也有能力培养出一流的科技人才与创新团队。关于培养人才的具体措施，国家要为人才培养创造有利条件，例如注重高校建设，发挥高校在人才培养中的优势。其次，要深化人才发展体制机制改革，做好人才制度保障工作。国家要建立健全与人才发展相关的制度体系，让人才享受到国家提供的政策优惠，将制度优势转化为人才优势。另外，注重人才的品格塑造也是不可忽视的重要环节，具有科学家精神的人才甘愿投身于科研工作，为国家和人民奉献自我。除了对于人才的培养，对创新工作的投入也要落实到位。国家可以出台一系列支持创新的政策，例如降低创新门槛、保障创新成果、补贴创新费用等。另外，国家还可以带头建立一批创新实践基地或地方试点，促进创新成果的转化和应用，为创新赋予新动能。人才激励机制是激发科研工作者积极性的重要途径，激励政策以一系列支持人才创新创业的制度，调动社会创新主体的主观能动性和创造力，从而激发全社会创造力[15]。出台有利于创新创业的政策，例如支持人才流动、为人才提供社会服务便利，实现以制度引导创新。另外要完善人才表彰奖励制度，如国家最高科学技术奖、共和国勋章这些重量级奖项是对科研工作者的重大认可与荣誉认定。国家要积极进行完善优化，并且对这些荣誉的获得者大力宣传，树立榜样效应，激励科研工作者学习榜样的精神，投身科学事业。除了这些重大科技奖项，在日常的科技研究中也要贯彻激励思想，例如将科技成果与薪酬挂钩、评定先进模范，物质和精神的双重激励有助于科研人员工作热情最大化。

6.4 构建合理的评价保障机制

加快建设世界重要人才中心和创新高地需要构建合理的评价机制。设立专门的机构对建设过程中的各项指标进行有效评价，例如是否达到建设预期、执行方向是否有偏差以及对建设过程中的可变因素分析等评价内容，然后将问题及时反馈并解决，减少失误造成的损失。与此同时，国家也可以针对人才的发展建设完善人才评价机制，对科研工作者及科研成果进行分类评价，按照不同特点设置与其相符的评价标准。所有的评价机制都是根据实际情况动态变化的，做到公平有效，最终服务于评价对象本身。构建合理的评价机制可以更加有效地把握动态化建设过程，有利于各方面保障措施顺利进行。

6.5 加强国际交流合作保障

国际科技创新合作是指两个或两个以上的国家订立相关协议，共同分享科技资源与相关科学知识成果[16]。其目标是将全球范围内的先进科技成果与本国科技资源进行重组配置，从而收获最大利益[17]。建设世界重要人才中心和创新高地的保障机制，仅仅依靠国内力量是不够的，还需要加强国际交流与合作。中国在国际化方面已然具备了一定的基础，在接下来的发展中仍然要把握国际机遇。在制定科技创新战略规划时，要面向世界科技前沿，紧跟世界发展大势，向世界一流水平看齐，以此制定总体战略目标。在科技创新的研究方面，要加强与国外科研工作者的交流，集合全球可利用科技资源为我所用，促进核心科技突破。同时也要积极促进国家之间的科技合作，共同致力于世界科技水平的提升，实现合作共赢。在人才交流方面，引进国外人才和人才走出去二者缺一不可。引进国外人才意味着引进国外先进科学技术和科研思维，人才走出去也是人才培养的一种方式，国内人才通过学习国外的先进技术，提升科研水平，从而为国家科技创新做出贡献。

7 结语

结合时代发展特色和人才创新现状，对世界重要人才中心和创新高地的保障机制进行多方面研究，分析其面临的有利条件和挑战，提出需要建立健全多方位的保障机制，促进国家综合国力和国际地位的提升。