论优化生育政策与促进人口长期均衡发展

原 新

(南开大学 经济学院， 天津 300071)

人口始终是国家发展决策中的重大战略议题。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“控制人口总量，提高人口素质，优化人口结构，促进人口长期均衡发展”，首次把人口长期均衡发展确定为国家人口发展的长期战略目标。之后，党和国家关于人口问题的重大决策和五年规划都把人口均衡发展作为重要任务。党的十九大以来，根据我国人口发展形势，进一步作出了逐步完善生育政策，促进人口长期均衡发展的战略部署。2021年6月，中共中央国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，指明了新时代促进人口长期均衡发展的路径选择和战略任务。生育是每个家庭的大事，计划生育是最大的民生。近半个世纪以来，计划生育政策与改革开放以来经济社会发展奇迹中人们生产和生活方式的巨大变化共同作用，推动了中国人口转变的快速完成，从根本上改变了人口再生产模式，改变了人口的发展轨迹，对于修正人口数量总体失衡，缓和人口数量增长过快与经济社会发展的矛盾，推进人口总体长期均衡发展发挥了积极作用。生育政策作为计划生育系统工程中的核心内容，一直伴随人口和经济社会形势变化进行动态调整，伴随国家发展进入建设社会主义现代化强国的新时代，生育政策已经实现了从紧缩型向适度宽松型的转向。展望未来，追求经济社会、资源环境、家庭进步与人口健康协调可持续发展是我们的共同愿景，优化生育政策的步伐不会停止，这符合促进人口长期均衡发展的战略目标，符合社会发展的根本利益，攸关千家万户的福祉。

一、计划生育政策是促进人口长期均衡发展的国家战略

计划生育最通俗的理解就是有计划地安排生育。在微观上，根据国家人口发展的阶段性特征和需要，通过调节家庭生育孩子的数量，以适应宏观人口总体均衡发展的目标要求。在宏观上，通过建立生育制度调整国家的人口发展速度，改变人口数量、素质、结构、分布和流动迁移等因素，向着有利于人口与经济社会和资源环境协调可持续发展的方向迈进。客观公正地认识计划生育政策及其作用，要秉持辨证和历史唯物史观，放眼全局，着眼长远。

(一)计划生育产生于人口与经济社会发展的极端不均衡时期

追求经济社会与人口均衡发展是社会发展的客观需要。计划生育政策设立于计划经济时代，以经济、社会、政治环境的非常时期为背景。本质上，早期的计划生育政策是人口数量增长严重失控与经济社会发展低迷矛盾压力凸显状态下国家所采取的人口增长控制政策。时间上，我国计划生育思想萌发于20世纪50年代中期，并在部分省份和城市实行，时紧时松，从未间断；自20世纪70年代初期开始在全国范围内推行并持续至今。客观全面地认识中国为什么要在全国推行计划生育政策，一定要回归到政策产生年代的历史语境和特殊国情之下。

1.失控的人口数量增长

新中国成立，标志着彻底推翻半封建半殖民地社会，取得旧民主主义革命和新民主主义革命的胜利，结束了近百年的战争和社会动荡，进入了社会主义建设的和平时期，人口出现了规律性的补偿性增长。1949年，我国总人口5.42亿人，1954年超过6亿人，之后，虽然经历“大跃进”、人民公社和“三年困难”时期叠加的特殊历史时期，死亡率异常升高，出生率反常下降，甚至出现了1960年的人口负增长。但是，总人口在1964年增长到7亿人，净增加1亿人口用时10年。紧接着，1969年总人口超过8亿人，1974年超过9亿人，平均每5年净增加1亿人口，净增1亿人的时间比前一时期缩短一半(见表1)，创造了中国历史上前所未有的人口增长高速度，按照这个时期人口增长速度推算，总人口规模翻一番仅需要28年，人口数量“爆炸式”增长呈现出完全失控的局面。国际比较，除中国外，1965年总人口超过1亿人的国家只有三个，印度4.99亿人、美国2.00亿人、(前)苏联1.26亿人，[1]中国人口增速之快可窥一斑。

表1 中国每增加1亿人口的时间

2.低迷的经济社会发展水平

人口是国家力量的象征，是国家综合国力的体现，但前提是人们的基本生活需求要得到充分保障且不断改善。与人口规模急速膨胀相伴随的是受“文化大革命”的冲击，经济社会几乎到了崩溃的边缘，失控增加的人口与接近崩溃的经济，形成雪上加霜的社会问题，造成人口发展与经济社会、资源环境之间的矛盾空前尖锐。国家统计局资料显示，1957—1978年，在总人口净增加3亿人以上的情况下，主要经济指标几乎停滞不前，人均粮食产量从306.0公斤微增至309.5公斤，全民所有制单位职工名义工资由年均637元略增到644元；农民家庭年均纯收入由73元增到133元，人均耕地面积从2.57亩减至1.63亩。即便是在当时经济基础十分薄弱、人们收入水平极低、吃饱穿暖问题尚未根本解决的情况下，依然限制消费，采取了配给制方式分配基本生活用品，无论吃饭、穿衣、日常生活等所需的基本日用消费品，还是自行车、收音机、手表、缝纫机等所谓的奢侈消费品，均需票证限额，按家庭人数配给。生产力低下，生产能力不足，物资匮乏，根本原因是政治动荡导致的政府管理失灵。当时的总和生育率始终维持在6上下，如果按照当时的营养水平衡量，家庭平均生育水平几乎达到了妇女生育能力的极限，是我国历史上的高生育率时期，尤其是1963年，总和生育率更是创下7.5的历史最高纪录。人口失控更加剧了经济社会发展与人口增长的巨大反差，呈现出人口与经济社会的显著不均衡现象。

3.被迫选择计划生育政策

一个社会，追求经济社会发展与人口发展相互适应和协调是基本规律。面对人口发展与经济社会、资源环境的承受能力极不协调状态，已经严重危及到人口本身以及人口与经济社会、资源环境正常运行的情形，促进人口与经济社会关系协调的道路选择，或者把经济增长搞上去，或者把人口快速增长降下来。在“文革”特殊历史时期，经济增长低落与人口增长高涨形成强烈对比，恢复经济秩序也曾被提起，但是，受当时国内的政治形势和被封闭的国际环境所限，短期内实现经济快速增长和正常的社会秩序犹如缘木求鱼。然而，严格的计划经济体制和人们步调一致的思维模式，为控制快速增长的人口提供了可能，国家只能选择后者，在生育意愿依然高涨的背景下，要尽快扭转民众的生育行为，不但要家庭少生，还要家庭尽快地少生，以期快速地降低生育率水平，抑制人口数量快速增长。于是，从1970年代初期开始在全国范围大力推行以控制人口增长速度为目标的计划生育工程，并且逐步成为国家人口发展政策的主导。显然，正本清源地看待计划生育政策，回位到当时的国情，计划生育是那个时代国家被迫选择的结果，是人口发展与经济社会发展极度失衡条件下倒逼的结果。

(二)生育政策随人口与经济社会形势动态调整

计划生育政策是我国的“痛苦”选择，国家之痛在于人口快速增长与经济社会低迷巨大反差的迫不得已，民众之痛在于家庭的生育意愿和需求与国家要求相去甚远，所以，初期的计划生育被誉为“天下第一难”。计划生育政策根据人口、经济、社会发展形势做动态调整是客观需要，自产生之日起就一直在动态调整，小步渐变，循序演进，生育政策从紧缩型走向适度宽松型，政策导向从约束生育走向鼓励按政策生育，以促进人口发展与经济社会发展尽量趋向均衡。

1.紧缩型的生育政策阶段

在国家层面，紧缩型生育政策走出了三步(见图1)。第一步，全国范围开始计划生育。举国上下全面实行计划生育政策始于1970年代初期，生育政策关于家庭生育孩子数量的规定从“晚、稀、少”(即晚婚晚育、少生、拉大间隔生育)起步，很快紧缩为约束家庭生育最多3个孩子到最好2个孩子；1978年计划生育写入《宪法》。妇女总和生育率从1968年6.45跌至1979年2.75，直降57%。第二步，一胎生育政策。1980年中共中央《公开信》①明确提出“提倡一对夫妇只生一个孩子”的一胎生育政策，成为生育政策最严厉的规定。1982年党的十二大报告确立“实行计划生育，是我国的一项基本国策”，把“控制人口数量，提高人口素质”作为人口发展总目标，提出在2000年把总人口控制在12亿以内。第三步，多元化的生育政策。面对区域和城乡差异，尤其是农村推行一胎生育政策的巨大困难，1984年，国家从四个方面对生育政策进行了调整：一是城镇家庭继续提倡一对夫妇只生一个孩子；二是农村家庭实行“一孩半”生育政策，即第一胎是男孩不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，坚决不允许生育第三胎；三是部分人群或地区实行全面二孩政策，如省级《计划生育条例》(后改为《人口与计划生育条例》)规定，对满足特殊条件的家庭可以再生育一胎，最少的省份有5条规定，最多的省份有9条规定；四是少数民族或少数民族地区的生育政策可适度放宽。至此，形成了“城镇一孩、农村‘一孩半’、部分人群二孩、少数民族适当宽松”的计划生育政策基本面，贯彻执行长达30多年。整个20世纪80年代的总和生育率始终在3以下波动并保持下降趋势，1991年降到更替水平2.09，1992年之后生育率就再也没有回到过更替水平以上，中国从此步入了低生育水平时代。

图1 中国生育政策演进路线图

截止2013年底，一孩生育政策覆盖全国绝大多数城镇居民以及北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省(市)的农村居民，约占全国总人口的37.2%；“一孩半”生育政策包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃等19省(区)的农村居民，约占全国总人口的52.8%；二孩生育政策包括各省份规定的“双独二孩”，天津、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽7省(市)“单独农村夫妇”和海南、云南、青海、宁夏、新疆等5省(区)部分地区农村居民普遍两孩，约占全国总人口的5.8%；少数民族宽松生育政策包括西藏、新疆、宁夏、内蒙古以及青海、四川、云南等农牧区和边境地区少数民族，还有人口较少民族等，约占全国总人口的3.8%。[2]

2.适度宽松型的生育政策阶段

在低死亡率背景下，长期保持低生育率的直接结果是人口增长速度下降，人口结构老龄化，人口与经济社会发展的主要矛盾由人口数量增长过快转向人口结构迅速老龄化，所以，国家开始渐次适度放宽生育政策。迄今为止，适度宽松型的生育政策改革已经走出了四步,具体如图1所示。

第一步，从取消生育间隔开始，2002年吉林省率先取消符合政策生育二孩或多孩的生育间隔要求，之后，其他省份陆续跟进，2013年末，已有18个省份取消生育间隔，2016年底全部省份均已取消；第二步，“单独二孩”政策，2013年11月12日，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，2014年内，各省市自治区经过批准后分批落地；第三步，“全面两孩”政策，2015年10月29日，党的十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，并于2016年1月1日在全国各地同步实行；第四步，“三孩政策及配套支持措施”，2021年5月31日，中共中央政治局会议提出“为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。调整生育政策的四部曲，标志着我国结束了近半个世纪以控制人口数量为核心的紧缩型生育政策，开启了调控人口总量、提升人口素质和优化人口结构并举的适度宽松型生育政策。伴随生育政策优化调整，总和生育率从2005年前后1.4左右波动上升至2016年1.7以上，[3]但第七次全国人口普查资料显示，2020年全国总和生育率只有1.3，引发了全社会对低生育率问题的高度关注与激烈讨论。

(三)计划生育法律政策体系日臻完善

全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，全面依法计划生育是推进人口和计划生育领域治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要保证。

1.管理人口和计划生育有法可依

1978年，“国家提倡和推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”被写入《宪法》，1982年修订《宪法》时，又增加了“夫妻双方有实行计划生育的义务”条款，既宣示了国家的意志，又指明了公民的义务。1980年代至现在，各省市自治区先后出台并不断修订省级《计划生育条例》(后改为《人口和计划生育条例》)，成为各级政府落实计划生育基本国策的法律依据和具体规定。2001年12月《中华人民共和国人口和计划生育法》正式颁布，并于2002年9月1日起实施，与优化调整生育政策配套，又先后于2015年12月、2021年8月进行两次修正。国家法律和地方条例成为全面依法管理人口和计划生育的法律依据。②

2.促进人口长期均衡发展有章可循

中共中央国务院始终高度重视人口和计划生育工作，在不同的历史阶段相继出台了6个决定、指导或意见，谋划不同时期人口与经济社会协调发展的蓝图，足以彰显人口问题在国家发展中的重要位置。

在紧缩型生育政策期间，中共中央国务院出台了《关于进一步做好计划生育工作的指示》(1982年)、《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》(1991年)、《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(2000年)、《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》(2007年)。对人口和计划生育的战略部署，从单一的计划生育领域拓展到人口与经济社会协调发展领域，从单纯以少生和控制人口快速增长为目标延伸到创新工作思路、机制和方法，稳定低生育水平，再进一步延展到统筹解决人口的数量、素质、结构、分布问题，既着眼于人口本身的问题，又注重处理好人口与经济社会、资源环境之间的相互关系，优先投资于人的全面发展，构建社会主义和谐社会，做好国家人口战略规划，促进人口长期均衡发展。

在适度宽松型生育政策阶段，中共中央国务院又发布了《关于调整完善生育政策的意见》(2013年)、《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》(2015年)、《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(2021年)。把计划生育管理的事先审批制改为事后登记制，放松生育管控，扩大生育自由；站在人口发展事关中华民族发展大局的高度，纵向加强生育政策调整前后的有序衔接，横向建立政府、社会和家庭配合的生育关怀工作机制，健全人口服务体系，推动实现适度生育水平；重点任务聚焦“一小”，发展普惠托育服务体系，健全婴幼儿发展政策，实现幼有所育；关注“一中”，提高优生优育服务水平，着力降低生育、养育、教育成本，创造安全温馨的生育环境，加强生育关怀；服务“一老”，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，落实积极应对人口老龄化国家战略，促进人口长期均衡发展。

二、计划生育助推中国人口转变快速完成

本质上，人口转变过程由经济社会发展内生性因素所决定，客观上，计划生育政策外生性因素助推和加速了中国的人口转变历程，创造了与世界已经完成人口转变国家和地区迥异的独具中国特色的人口转变模式。

(一)“急刹车”式的人口转变

我国的生育率下降，起步于经济增长低迷、生产力落后、收入低下的特殊历史时期，在内生性因素并不具备的条件下，生育率水平在强有力的计划生育政策推动下开始下行；加速于改革开放以来的经济社会快速进步和持续的计划生育政策的双重推动时期，在家庭逐渐主动少生和生育政策工具快速抑制家庭多生的共同作用下，迅速达成了宏观上实现低生育水平的目标；稳定于改革开放创造的经济社会发展奇迹背景下的家庭生育意愿和生育行为的根本性扭转，低生育率时代持续稳定。

1.死亡率率先降至低水平，长寿化稳定

全国层面，影响人口发展的根本因素是生育率和死亡率(国际人口迁移可以忽略不计)，伴随社会发展、科技进步和医疗卫生条件改善，死亡率下降是必然结果。相比生育行为，死亡是不可以人为调节和控制的事件，是刚性变量；生育是可以调节的弹性变量，尽管有时可以调节的范围十分有限。归根结底，在死亡率稳定在低水平的基础上，生育率水平变化的时间和程度是促进人口均衡发展的能动因素和主导力量。

中国的人口死亡率超前于出生率约20年迅速下跌，并于1970年代中期在低位稳定。自新中国成立以来，社会稳定，营养状况逐渐改善，医疗卫生条件逐步好转，死亡率从1949年的20‰降到1965年的9.50‰(1959—1961年“三年困难”时期死亡率非正常升高除外)，之后继续平稳缓慢下降，1970年代中期跌至6～7‰的低水平并持续稳定，自2010年随人口老龄化程度不断加深而回升到7‰以上，2021年为7.18‰。长寿化是死亡率下降且在低位稳定的必然结果，出生平均预期寿命从新中国成立之前的35岁增加到1981年67.7岁、2000年71.4岁、2020年77.9岁，接近发达国家的平均水平。在超前实现稳定的低死亡率水平条件下，中国人口转变过程及未来人口发展走向主要取决于生育率的变化。

2.生育率快速由高向低转型，少子化稳固

强有力的计划生育政策与改革开放以来的经济社会发展奇迹相向而行，共同造就的生育率快速下降。新中国成立至计划生育开始初期，是我国人口增长最快的时期，经历了1949—1958年累计出生2.06亿人和1962—1975年累计出生3.64亿人的两个“婴儿潮”，绝大部分年份的人口出生率高达35‰以上，总和生育率在5.5以上，年度出生人口规模在2000万人以上；出生率在1963年创造极值43.37‰，出生人口2959万人。从1971年开始的计划生育工程启动了人口转变的开关，1972年是重要拐点，出生率跌到30‰以下，总和生育率降到5以下，标志着人口发展进入了转折期。此后，随着计划生育政策不断趋严，出生率迅速下降，1980年跌至18.21‰；整个1980年代，受前两个“婴儿潮”出生队列人口步入生育年龄段的人口惯性和生育政策微调的双重影响，尽管出生率一度回升到20‰以上，虽并不太高，但由于生育基数扩大，1981—1997年间每年出生人口规模均在2000万人以上，累计出生3.75亿人，形成了第三个“婴儿潮”。1990年代出生率继续下降，1999年跌破15‰，2013年以来虽然开始实行适度宽松型的生育政策，出生率波动反弹，但势能微弱且短暂，从未超越15‰；2020年跌破10‰，只有8.52‰，2021年进一步降至7.52‰，创造了新中国成立以来的最低出生率水平。相应地，总和生育率在1991年达到更替水平2.09，自1992年以来就一直在更替水平之下波动下行，2020年进一步跌至1.3的超低水平。出生率与死亡率相抵，人口自然增长率极速下滑，1963年曾创纪录的高达33.33‰，1990年降至15‰以下，1998年跌至10‰以下，2021年只有0.34‰，进入零人口增长阶段，随即将开启人口负增长之路。

国际比较，中国实现稳定的低生育率水平和完成人口再生产类型转变过程的最大特点就是两个字“急”与“快”。总和生育率从6以上降到更替水平，英国用时158年、希腊132年、美国128年、波兰119年、巴西41年，我国仅用24年，这种速度在人口大国中前所未有。人口转变与发达国家相比也是速度极快，以英国为例(见图2)，出生率从30‰以上降到15‰以下，用时78年(1895—1972年)，死亡率从20‰以上降至10‰以下，用时114年(1891—2004年)；相同的出生率和死亡率落差，中国分别用时29年(1971—1999年)和17年(1949—1965年)，花费时间只是英国的1/3和1/7略多，中国完成人口转变用时之短在全球人口大国中绝无仅有。“急刹车”式的人口转变和快速停滞在低生育率水平所产生的一切人口现象，如人口负增长、人口老龄化、人口城镇化等都是突发的，人口主要矛盾从人口数量快速增长的一个极端迅速转向人口结构快速老龄化的另一个极端，留给我们充分认识和积极适应与应对的时间十分有限，推动实现人口长期均衡发展目标的任务急迫而艰巨。

图2 人口转变：中国和英国的比较资料来源：(1)1800—1959年英国数据引自B.R.Mitcell (1975). European Historical Statistics: 1750-1970. London: The Macmillan Press Ltd.；(2)1960—2020年英国数据引自CEIC全球数据库；(3)中国数据引自国家统计局，《中国统计年鉴2021》,中国统计出版社,2021。

(二)人口负增长拐点即将到来

历史地看，计划生育是国家关于生育的公共政策，对于改变我国的人口发展轨迹起到了积极的助推作用，快速实现了“控制人口数量，提高人口素质”的战略目标，实现了稳定的低生育率水平。遵循人口发展规律，各种人口现象因果有序，我国总人口已经进入了零增长阶段，长期、稳定、持续性的人口规模负增长将紧随其后。人口负增长是人口转变的动态阶段，是人口的数量、素质、结构、分布等要素的整体联动变化，由一系列人口与经济社会变动拐点交织所构成，将贯穿社会主义现代化强国建设周期的全过程，将深刻改变国家发展的人口基础。

1.人口规模由扩大转为缩减

新中国成立至今，我国举行过七次全国人口普查，2020年第七次全国人口普查时总人口为14.12亿人，③与2010年第六次全国人口普查相比，人口净增加7205万人，年均增长率为0.53%，与1964—1982年第二次和第三次全国人口普查期间相比，人口年均增长率只是当时2.07%的1/4。根据年度统计资料，2020年全国出生1202万人，死亡998万人，自然增加204万人；2021年出生1062万人，死亡1014万人，自然增加48万人，总人口实质性地进入了零增长阶段。事实上，年度出生人口恰巧等于年度死亡人口的绝对零增长几乎不存在，按照已经实现人口负增长国家的经验，零增长一般是一个时间段，而非一个具体时点。由此判断，我国总人口已经进入零增长阶段，14.13亿人左右基本就是峰值人口规模，人口负增长“拐点”紧随将至，这是人口发展的规律性结果。1992年，我国总和生育率降至更替水平以下，人口内在增长率由正转负，开始积蓄人口负增长能量，人口同步进入惯性增长阶段。时至今日，人口已在低生育率状态下持续运行30年之久，人口增长惯性即将消耗殆尽，人口规模持续的、稳定的负增长常态在“十四五”期间到来已毫无悬念。中国将是1亿以上人口大国中，继日本之后的第二个人口负增长大国，也是全球人口负增长国家中人口规模最大的国家。

2.人口结构转入中度老龄社会

少子化(低生育率)和长寿化(低死亡率)是导致老龄化的直接原因。1999年，60岁及以上老年人口占总人口比重超过10%，标志着我国进入了人口老龄化社会，2021年，老年人口2.67亿人，老龄化水平为18.93%。未来人口负增长与人口老龄化如影随形，少子化、长寿化与人口惯性作用叠加，我国人口数量负增长的早期阶段恰与人口老龄化的加速周期相重叠，老年人口将在目前2.67亿人的基础上倍增至21世纪中叶的5亿人以上峰值；如果维持低生育率水平1.3～1.5，相应地，人口老龄化程度将在2022年超过20%，跨入中度老龄社会；2033年超越30%，迈入重度老龄社会；在老年人口达到峰值前后接近40%，进入超级老龄社会，同时也进入了全球人口老龄化程度最高的国家行列。人口老龄化是一种人口现象而非问题，只有当人口老龄化与经济社会发展不相适应，才会形成老龄社会的诸多问题，我国用半个世纪时间走完发达国家长达一个世纪以上甚至二个世纪以上才走完的老龄化路程，促使我国提早承受老龄社会、超级老龄社会的重负。

3.社会抚养负担由养小为主转为养老为主

人口负增长存在明显的年龄组传导过程，大多数国家(地区)遵循0～14岁少儿人口负增长——15～59岁劳动年龄人口负增长——总人口负增长的发展轨迹。[4]根据年度统计资料，我国0～14岁少儿人口自1992年开始负增长，15～59岁劳动年龄人口自2012年步入负增长，总人口即将开始负增长。第七次全国人口普查资料显示，2020年0～14岁少年儿童人口为2.53亿人，60岁及以上老年人口为2.64亿人，老年人口数量超过了少年儿童人口数量，少儿抚养比为28.3(15～59岁劳动年龄人口=100，下同)，老年抚养比为29.5，这标志着我国社会的老年抚养负担反超少儿抚养负担。而且伴随少子化和长寿化继续深化，老年抚养比快速攀升，2033年将超过50，21世纪中叶将达到80以上，少儿抚养比则稳定在23～26之间。根据发达国家经验，养“老”的人均社会支出远超养“小”的人均社会支出。伴随人口抚养负担的老少反转，以及老龄化的持续加深，我国经济社会系统的养老需求压力直线攀升。

4.稳态的定居型乡村社会转向动态的迁居型城镇社会

人口流动既是改革开放以来的重大人口现象，也是劳动力时空布局的重大经济社会现象，更是促进人口城镇化快速发展的巨大推力。2021年流动人口总量3.85亿人，较2010年增长了73.7%，占全国人口的27.2%，人口城镇化水平已达64.7%。农村人口在1995年就已经达到峰值8.95亿人，自1996年开始负增长至今已经26年，2021年农村人口数量首次降至不足5亿人，只有4.98亿人。常年统计显示，流动人口具有典型的三个80%特点，即80%以上来自农村，80%以上流入城镇，80%以上为青壮年劳动力人口。流动人口的经济社会参与度不断深化，既增加了城镇劳动力供给和活力，又实现了劳动力自身就业率和生产率的提升，是创造改革开放以来经济社会发展奇迹的重要动力。在1/4多的国人流动迁徙且向城镇集聚过程中，我国已经从植根于二元户籍制度之上的定居型乡村社会转向要素自由流动的迁居型城镇社会，从依靠血缘、亲缘和地缘维系的熟人社会转向以业缘为纽带的陌生人社会，从要素低流动且分散的乡土中国转向要素高流动且聚集的城镇中国。常态化的流动迁徙不仅改变了人口的空间布局，加速城镇化进程，更深刻地影响着人们的生产、生活和社会交往方式，改变着社会治理和社会服务的结构与模式。[5]

5.人力资源大国转向人力资本大国

我国劳动年龄人口负增长超前于总人口负增长，2011年15～59岁劳动年龄人口达到峰值9.4亿人之后步入下降通道，2020年减为8.9亿人。在人力资源优势逐渐弱化的同时，人力资本积淀日渐厚实。一方面，健康人力资本改善显著，2020年婴儿、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率分别下降至5.4‰、7.5‰和16.9/10万，2020年出生平均预期寿命升至77.9岁。另一方面，教育人力资本大幅提升，九年义务教育巩固率、高中毛入学率分别达到95.2%与91.2%，超过中高收入国家平均水平；15岁及以上人口平均受教育年限为9.9年；大专及以上受高等教育人口累计2.18亿人，占全国总人口的15.5%；高中和中专等受中等教育人口累积2.13亿人，占全国总人口的15.1%；成人文盲率降为2.7%；高等教育毛入学率达到54.4%，稳步迈入高等教育普及化阶段。自2019年始，普通高等教育年度招生规模达到千万人以上，预示着“十四五”期间年均毕业千万人以上，与届时的年度出生人口规模相当。综合人力资本水平的大幅改善，不仅是延续中国经济奇迹的关键动力，更是人口负增长时代经济社会发展的重要机遇。

三、促进人口长期均衡发展的国际实证与中国讨论

人口长期均衡发展是指实现人口的数量、素质、结构、分布之间趋向动态平衡且人口与经济社会发展相协调、与资源环境承载能力相适应的一种发展状态。[6]我国人口即将步入负增长通道，这既是人口增长压力缓解的具体表现，也是推进人口数量长期均衡发展的前提。然而，在人口规模巨大的基本国情难以根本改变的基础上，人口内部结构的失衡矛盾更加突出，促进人口长期均衡发展变得更加复杂和艰难。

(一)国际人口均衡发展的范例

遵循人口发展规律是讨论人口均衡发展的第一原则。纵观世界各地人口发展轨迹和模式，按照人口发展的自然法则，主要存在三种形态的人口发展均衡模式(见表2)。[7]

表2 人口长期均衡发展的三种形态

1.高生育率水平的人口均衡形态，以非洲为典型

依据联合国经济社会事务部人口司的人口估算和人口预测，[1]纵向考察1950—2050年，非洲的总和生育率从6.6降至目前的4.5，汇集了全世界生育率水平最高的国家，如尼日尔、索马里、乍得、民主刚果、尼日利亚、乌干达等，总和生育率均在5.0～7.0之间，预计未来的生育率还会继续下降，2050年降为3.1，但一直高于更替水平。出生平均预期寿命从37.5岁增至目前近63岁，2050年达到约70岁。在死亡率持续下降，生育率维持较高水平的条件下，非洲人口演变的显著特点有二。第一，人口数量快速膨胀，100年间，总人口从2.3亿增至24.8亿，扩大10倍以上，年均增长率高达2.39%，是南欧人口年均增长率的9倍。第二，人口结构老龄化速度缓慢，人口老龄化水平很低。严格说，在高生育率水平的1950—2025年期间，人口年龄结构基本稳定，老龄化水平从3.2%略微增加到3.9%，2050年的人口老龄化水平只有5.9%，尚未进入老龄化社会，100年间的老龄化水平年均递增0.027个百分点；少年儿童人口比例高达32.3%，是全球年龄结构最年轻的大洲，也是青壮年劳动力资源最丰富的大洲。

高生育率人口均衡态的典型特征可以概括为：人口总量激增，人口老龄化速度慢、程度低，劳动力资源相对丰富。

2.低生育率水平的人口均衡形态，以欧洲国家为典型

以南欧国家为例，1950年总和生育率为2.7，在1980年前后降至更替水平，2000年只有1.3，聚集了全世界生育率最低的国家，如意大利、希腊、西班牙、阿尔巴尼亚、安道尔、马耳他等国，目前的生育率只有1.0～1.3之间，预计未来南欧的生育率略有回升，2050年为1.7，但一直低于更替水平。南欧是全球出生平均预期寿命最高的地区之一，1950年约为64岁，目前接近83岁，预计2050年达到86岁以上，是典型的少子化和长寿化地区。南欧人口变动的显著特点有二。第一，人口数量增加极其缓慢，100年间，总人口从1.1亿增至1.4亿，只增加了约30%，年均增长率只有0.26%。事实上，南欧的总人口之所以保持长周期正增长，得益于大量国际移民的补充，其人口自然增长是缩减的。第二，人口结构老龄化迅速，老龄化水平高。1950年为7.5%，已经进入了老龄化社会，2020年达到22%，比1950年增加了2倍，预计2050年老龄化水平达到34.1%，是全世界老龄化程度最高的地区，100年间，老龄化水平年均增长0.27个百分点，是非洲老龄化速度的10倍；虽然有国际移民的补充，劳动年龄人口比重依然呈下降趋势，只占总人口一半略多；少年儿童人口比例相对较低，徘徊在13%上下，人口自然增长后劲不足。

低生育率人口均衡态的典型特征可以概括为：人口总量增长缓慢或负增长，国际移民是人口数量的有效补充，人口快速老龄化且保持高水平，劳动力资源不敷以及人口活力不足将是长期问题。

3.适度生育率水平的人口均衡形态，以美国为典型

美国的总和生育率在1950年为3.3，1975年前后就降到了更替水平，目前为1.8，预计未来保持1.9上下，始终在更替水平附近。出生平均预期寿命是全球最高的区域之一，1950年接近69岁，目前为78岁，2050年将达到84岁。在适度生育率水平加国际移民补充和长寿化基础上，美国人口演变的显著特点有二。第一，略低于更替水平的生育率再加上一定数量的国际移民，人口数量始终保持低速缓慢增加态势，从1950年1.6亿增加到2050年3.9亿，100年间人口总量仅增加1.4倍，年均增长率为0.89%。第二，人口结构逐渐老龄化，1950—2050年间，老龄化水平从8.2%增加到22.2%，年均增加0.14个百分点；21世纪中期，美国的人口老龄化水平相对于多数发达国家普遍都在33%以上并不算高；劳动年龄人口比重始终保持在60%以上，少年儿童人口比例保持在18%以上。

适度生育率人口均衡态的典型特征可以概括为：人口数量稳步增加，人口渐进式老龄化，人口老龄化水平适中，劳动年龄人口和少儿人口始终相对稳定。

总结高生育率、低生育率和适度生育率三种人口均衡发展模式，基本结论有三。

第一，依照人口发展规律，人口数量与人口结构的关系犹如“跷跷板”，生育率和死亡率是重心平衡或偏向的决定性因素，因为死亡率已经在低水平趋于稳定，未来人口变动趋势的主导是生育率水平，当然，如果考虑人口迁移因素，问题会变得更加复杂。

第二，有什么样的生育率和死亡率组合，必然会有与之相对应的人口后果，所谓“种瓜得瓜、种豆得豆”，因果相循，这是人口发展的自然法则，对于任何违背人口规律的人口均衡发展前景的描述，无论前程似锦亦或日暮途穷，都是不可能实现的。

第三，适度生育率水平的人口均衡是一个较为理想的发展形态。虽然我国用极短的时间跨越了从非洲高生育率状态向欧洲低生育率状态的快速转变，人口系统内部失衡激烈动荡，但是，人口将在长周期内以人口内部失衡的状态前行，最终走向低生育率均衡。与此同时，观察人口系统外部，从人口与经济社会协调发展、人口资源环境可持续发展角度看，在未来相当长的时期内，我们已然错失了维持适度生育率水平的人口均衡发展的机会。

(二)促进人口长期均衡发展

就人口发展的内部均衡而言，实现人口长期均衡发展的内容是逐步消解人口的非均衡状态，从而逐步趋向人口发展的均衡发展形态。我国目前和可预见未来的人口前景和问题十分复杂而且严峻。

1.非均衡人口现象是促进人口长期均衡发展的基本背景

近半个世纪，改革开放以来经济社会奇迹的内生性因素和坚持计划生育政策的外生性因素的共同作用，人们受教育程度、生产与生活方式、价值观念、生育意愿和行为等因素的迅速改变，的的确确实现了控制人口增长速度的目标。当人口增长速度得到有效控制，人口结构性问题就必然规律性地呈现。

第一，人口数量庞大是基本特征。人口数量巨大始终是21世纪中国人口的首要特征，是讨论一切人口问题的出发点和落脚点。1992年生育率下降至更替水平，成为人口数量增长转折的分水岭，之前，人口内在增长率为正，人口总量内生性增加；之后，人口内在增长率转负，人口数量因为惯性而继续增加，人口数量增长的性质由内生性增加转为惯性增长，并开始蓄积人口负增长能量。目前，人口已经处于零增长阶段，人口峰值就在14.1～14.2亿人，“十四五”期间人口将转为负增长，总人口数量即将开始减少，印度人口将在2025年之后超过中国成为世界第一人口大国。预计，中国人口在2050年缩减到12～13亿人，2100年进一步降至7亿人左右，但依然是世界第二人口大国。所以，中国人口老龄化、劳动力减少、人口城镇化、性别失衡、家庭少子化等结构性问题都将叠加在人口规模巨大的基础之上，加强人口非均衡性，加剧促进人口均衡发展的难度。

第二，人口老龄化是贯穿21世纪始终的常态现象。人口老龄化是人口快速转型必然引起的人口结构性拥堵，是人口快速增长的波峰在计划生育条件下形成的结构性波次冲击。过去的人口转变历程已经确定了未来的不可逆转的人口老龄化方向与大势，人口老龄化是贯穿整个21世纪始终的常势，是社会主义现代化强国建设时期的基本国情。首先，人口老龄化具有典型的超级特点。一是超大规模的老龄人口数量，60岁及以上老年人口数量为2.64亿人，预计将在2020年基础上倍增至本世纪中叶的5亿人以上，约占世界老年人口的1/4左右，比届时的发达国家老年人口总和还多15～20%，规模属世界之最。二是超快速度的老龄化进程，老龄化水平将在2020年18.7%的基础上再翻一番，21世纪中叶达到36%以上；老龄化水平从10%提高到30%，仅用不到40年时间，而英国、法国和美国等工业化国家要用100年左右甚至更长时间，除日本外，这个速度是人口大国发展史上前所未有的。三是超高水平的老龄化程度，21世纪中叶不足3个人就有1个老年人，跻身于全球高度老龄化国家行列，与发达国家相比，中国老龄化表现为水平高、体量大。四是超级稳定的老龄社会形态，21世纪中叶以后的人口年龄结构处于深度老龄化的稳态，老年人口稳定在1/3以上，劳动年龄人口占1/2左右，少年儿童人口占1/6上下，中国是发展中人口大国中老龄化最严峻的国家。其次，重点老年人群规模巨大。老年人口规模庞大本身不是问题，但高龄、空巢、失能老年人快速增长，必然增加经济社会系统的压力。预测显示，2030年和2050年，80岁及以上高龄老年人口规模将达5000万人和1.1亿人；失能半失能老年人口将分别达到6168万人和9750万人；空巢和独居老年人将分别占到老年人口总量的48.4%和54.3%。[8]未来我国老年服务的资金和服务保障需求将大幅增加。

第三，劳动年龄人口规模负增长但存量巨大。改革开放初期，中国总人口为9.9亿人，15～59岁劳动年龄人口只有5.8亿人，2011年达到峰值9.4亿人，劳动年龄人口虽然从2012年由增加转为减少，但劳动力资源存量依然巨大，2020年为8.9亿人，2050年为7亿人左右，比届时发达国家总量还多。如果渐进式延迟法定退休年龄政策有效落地，劳动年龄人口规模将更大。用发展的眼光看，数字化和智能化社会，产业结构升级和经济发展转型将推动技术密集型、资本密集型、服务密集型产业逐步替代劳动密集型产业，劳动力数量需求逐渐为质量需求所部分替代，劳动力资源的社会需求会变得更加复杂，但是，就业压力将长期存在。

第四，性别失衡社会的基础业已形成。1982年第三次全国人口普查，我国出生人口性别比为108.47(女=100，下同)，开始出现偏高迹象(正常值域为103～107)，之后22年，出生人口性别比一路持续、快速、波动攀升，2004年达到最大值121.20；然后开始转向下降，2015年降至113.51，2020年为111.30。根据国家统计局资料推算，1982～2020年全国累计出生人口7.40亿人，平均出生人口性别比为114.81，若以出生性别比=105为正常值计算，39年间男性比女性“多余”出生3298万人，性别失衡社会的基础已经奠定，中国社会必然要经历长达数十年的性别失衡社会问题。按照人口发展的惯性规律，携带性别失衡信息的出生队列会贯穿整个生命周期，在生命周期的不同阶段如期呈现相应的社会问题，如，当这批人生存至婚育年龄时段必然产生失婚现象，加剧婚姻竞争，第七次全国人口普查资料显示，2020年20～40岁适龄婚姻人群(1980～2000年出生队列)，男性比女性“盈余”1752万人。因为性别失衡引发的各类经济社会问题是全面的、长远的，要有预见性和超前准备。

第五，人口城乡结构和流动人口背后隐含诸多问题。2020年，居住在城镇和乡村的常住人口分别为9.02亿人和5.10亿人，常住人口城镇化水平为63.9%，户籍人口城镇化水平仅为45.4%，二者相差18.5个百分点。这个差距主要源于规模巨大的乡城流动人口，一方面，随着新型城镇化战略的推进，乡城流动人口规模进一步扩大，2020年流动人口总量为3.76亿人，其中从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，占流动人口总量的66.2%，较2010年增加1.06亿人。另一方面，受各种保障条件和制度的制约，“半城镇化”现象普遍存在，部分乡村人口不能在城市落户，居住地城镇化快于户籍所在地城镇化；部分乡村人口在城镇落户的意愿下降，城乡二元户籍制度改革和城乡基本公共服务均等化的制度安排滞后于流动人口的需求；还有部分乡村人口随脱贫攻坚、乡村振兴的不断推进或年龄的增长，弃城返乡。预计随着经济社会的持续发展和促进城镇化发展各项改革措施的持续推进，城镇化率仍将保持上升的趋势，但流动人口流向更趋复杂。

综上，我国人口长期均衡发展正处在极为艰难的转折阶段，从人口数量增长状态转向人口数量减少和人口老龄化加速状态，推动低生育率和降低人口增长速度的社会公共政策转向推动实现适度生育率水平和积极应对人口老龄化的社会公共政策，这是一个方向性的转变，正在考验促进人口均衡发展的社会治理体系和治理能力。

2.生育政策对促进人口长期均衡发展的未来作用

人口内部均衡发展完全由生育率和死亡率变化所决定，生育率与死亡率的改变直接引发其他人口要素改变，所导致的失衡或均衡是绝对的。人口外部均衡是针对人口数量及结构趋势与经济社会和资源环境发展的相互关系而言，其失衡或均衡是相对的。人口外部均衡制约并决定于人口的数量和结构，要求人口的数量和结构与经济社会和资源环境相适应。

(1)持续稳定的低生育水平是未来人口发展的长期基础

理论上，促进人口内部均衡发展的生育基础是生育率必须长期保持或窄幅波动在更替水平2.08左右。结合中国的实际，2006年，国家人口发展战略研究提出，如果人口总量(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)峰值控制在15亿人左右，全国总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。同时提出，人口和计划生育工作成就巨大，来之不易。目前的低生育水平反弹势能大，维持低生育水平的代价高，必须创新工作思路、机制和方法；确定人口发展战略，必须既着眼于人口本身的问题，又处理好人口与经济社会、资源环境之间的相互关系；构建社会主义和谐社会，统筹解决人口的数量、素质、结构、分布问题，必须调整发展思路，优先投资于人的全面发展。[9]2016年国务院颁布《国家人口发展规划(2016—2030年)》，从推动实现适度生育水平、延续人口总量势能优势，增加劳动力有效供给、注重人口与经济良性互动，优化人口空间布局、促进人口与资源环境永续共生，促进重点人群共享发展、推动人口与社会和谐共进等方面综合考量，提出到2020年和2030年的总和生育率目标为1.8左右。2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景纲要》把推动实现适度生育率水平作为促进人口长期均衡发展目标的重要任务。

现实中，造成生育率下降且实现低生育率水平的动力机制，已经从外生性计划生育政策主导转向内生性经济社会发展主导，人们的生育意愿和生育行为已经从被动接受生育政策安排转向自愿少生。尽管2014年开始实施“单独二孩”政策，总和生育率在2013年1.55的基础上升至1.67，2015年又回降至1.41；2016年在“全面两孩”政策的刺激下，生育率升至1.77，[3]2018年又降到1.5以下，2020年进一步降到1.3。显然，在生育政策一再放松的基础上，生育率的跌宕起伏证明宽松的生育政策的效果是短暂且十分有限的。以生育率水平回升明显的2017年为例，一孩、二孩和多孩的递进生育率分别只有0.902、0.667、0.121，[10]也就是说，我国有90.2%的育龄妇女生育第一孩，已经生育第一孩的妇女只有66.7%生育第二孩，已经生育第二孩的妇女只有12.1%生育第三孩及更多孩子，说明多数人已经失去了多孩生育的兴趣。

显然，长期的低生育率水平是人口非均衡发展的根源，也是未来人口发展的基本特征，经济社会发展促使生育率水平下降和稳定的内在动力难以逆转，生育政策的作用已是十分有限，实现促进人口长期均衡发展的适度生育率水平亦或更替水平生育率是一件难度极大的事情，决不能掉以轻心。

(2)优化调整生育政策是促进人口长期均衡发展的必要选择

中国生育政策已经完成了以控制人口过快增长为目标的数量约束性策略向以统筹解决人口问题为目标的结构优化性策略的第一次转型，正在转向以实现适度生育水平为目标的包容性策略的第二次转型，生育政策的包容性要从政策的延续性、方式的灵活性和措施的多样性去深刻理解。[11]“三孩”政策及配套支持措施是计划生育领域全面深化改革的民生工程，符合国家发展和民生改善的根本利益。计划生育政策体系是由一系列要素构成的，包括制定政策的原则、家庭生育数量的要求、推行政策的方式、配套的一揽子经济社会支持措施等。“三孩”政策是计划生育政策动态变化的延续，也是促进实现适度生育率水平和促进人口长期均衡发展的必然选择，回看历史，落实计划生育基本国策确实迅速改变了国家人口发展的模式，达成了控制人口数量过快增长的目标，有利于促进人口长期均衡发展。展望未来，当生育率步入稳定的低水平，人口增长速度必然被有效遏制，遵照人口自身发展规律，人口结构性矛盾将日渐凸显。此时，继续坚持计划生育基本国策的基本作用，就是在人口转入低速增长甚至负增长阶段，起到刺激和提升生育率达到适度水平的作用，调控人口数量，提升人口素质，改善人口结构，优化人口布局，以促进新形势下的人口长期均衡发展。

辩证认识生育政策优化调整与人口长期均衡发展的关系。从生育政策考察，修正人口结构性的路径选择，就是通过逐步放宽生育政策限制，设法提升生育率水平，以期适当提高人口增长速度，这也是人口发展规律的要求，所以，外生性的生育政策希望家庭适当多生，推升生育率到适度水平，甚至更替水平。从经济社会发展考察，无论是未来社会对孩子质量替代数量的需求，还是孩子数量的边际效应选择、孩子数量的家庭和社会效应等，内生性的经济社会变量继续指向低生育率，甚至更低的生育率水平。内生性变量与外生性变量对生育率的作用由过去的相向而行转为未来的相悖而行，客观上，试图推升生育率水平的生育政策不可能取得如降低生育率时的效果，发达国家过去半个世纪的实践也证明了这一点。但是，这并不意味着要放弃生育政策的努力，生育政策的未来作用更多体现在国家对人口发展方向的导向和意愿，宣示国家对人口发展的态度和要求，同时提供生育福利制度和措施，促使人们按照国家的要求生育。“三孩”生育政策已经表明了现阶段国家对生育的态度，但政策的预期效果不在于家庭生育孩子数量的要求，而在于与生育政策配套的经济、社会、家庭支持措施的亲民性和有效落地。

(3)在公共治理体系中构建公平、公正的生育公共政策体系

人口是国之基本，生育是人口之来源。计划生育政策是人口发展领域国家意志和国家利益的体现，弃个人和家庭生育之小局而顾国家人口发展之大局，是计划经济时代推行计划生育政策的基本价值观。目前，在社会主义市场经济环境中，个人的天性在市场自由竞争中得到充分释放，市场力量通过经济社会繁荣发展和生活品质日益提升而内生性地引导家庭少生孩子，人们的生育意愿和生育行为持续走低乃大势所趋，此时外生性生育政策意图提升生育率的努力效果不佳也是意料之中，发达国家提升生育水平的政策难有起色也是佐证。必须看到，未来阻碍人们生育尤其是多孩生育的内生性压力并非来自生育政策，而是来自经济社会发展环境。生育是国之大事，生育是最大的民生，安全温馨的生育政策体系是国家公共政策体系的重要组成部分，是基础性的公共政策。紧缩型生育政策下，有激励家庭少生孩子的公共政策措施;适度宽松型生育政策下，有鼓励家庭按政策生育的公共政策安排；未来可期的自由生育政策下，也应该有鼓励和保障家庭生育的公共政策体系。生育是民生大事，生育管理与服务是国家治理体系与治理能力现代化建设的应有之义，政府在完善公共政策体系和深化改革国家治理体系的平台上，在未来稳定的生育政策氛围中，更要秉持中立、公平、公正的理念，构筑生育福利、生育安全、生育关怀的公共生育政策和家庭支持政策体系，对不同孩次、不同性别、不同人群的所有生育者一视同仁，努力满足他们的生育需求，帮助他们达成自己的生育目标，最大限度地释放生育政策的效果。

(4)促进人口长期均衡发展战略应着重于人口素质的全面提升

过去半个世纪，“控制人口数量，提高人口素质”是计划生育基本国策始终的核心。人口数量即将开启负增长意味着控制人口数量的任务已经结束，但是，提高人口素质是永无止境的永久任务。制约人口长期均衡发展的是现有的人口基础，包括人口的数量、结构与素质。其中人口的规模与结构由生育率水平变化所决定，人口事件是长周期事件，修正人口非均衡状态需要穷年累岁的长期不懈的努力，人口素质受制于社会经济发展水平，可以在经济社会持续发展中厚积薄发。在现有的人口规模与人口结构下，促进与完善人口长期均衡发展的直接路径就是全面提升人口素质，加快社会经济发展，这是人口长期均衡发展战略的核心内容。民族与国家的兴旺和发展，在人口方面起决定性作用并存在巨大潜力的是人口素质，包括身体素质、受教育程度和技能技术积累。人口素质是发展的引擎，是兴邦的能动要素，是经济社会发展的源动力。健康的具备良好科学文化素养的人口之于人口长期均衡发展，是不可或缺的基础的和战略的资源。

【注释】

① 1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育。

② 人口和计划生育法律体系，还包括国务院发布的《社会抚养费征收管理办法》(2002年)、《计划生育技术服务管理条例》(2001年，2004年修订)、《流动人口计划生育工作条例》(2009年)等部门法规，但在启动“三孩政策及配套支持措施”之后，已经于2021年9月被废止。

③ 总人口是指大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省人口，也不包括居住在31个省、自治区、直辖市的港澳台居民和外籍人员。