论统筹发展和安全治理的三种面向——基于安全生产领域的分析

李瑞昌, 唐 雲

(复旦大学 国际关系与公共事务学院, 上海 200433)

一、问题提出

统筹发展与安全治理是落实总体国家安全观、坚定不移贯彻新发展理念和推动高质量发展的基本要求，所有的经济社会领域都要实现这一基本要求。安全生产领域是贯彻落实统筹发展与安全治理的重要领域，这不仅需要全面思考发展与安全之间的关系，而且还需要系统思考落实统筹发展与安全的步骤和方案，否则，统筹发展与安全就容易停留在纸上。作为一项系统工程，统筹发展与安全治理从横向上关联到党政的各个构成部门，在纵向上牵涉到中央政府到地方政府，最后直指企业。于是，如何在安全生产领域统筹发展与安全治理，是值得安全生产各方深入研究的重要问题。

我国当下安全生产的实践，仍处于爬坡过坎、攻坚克难的关键期，既具有安全生产形势持续稳定好转的有利条件，也面临新旧风险叠加的严峻挑战。

其一，疫情冲击安全生产领域传导效应持续发力，企业安全生产风险隐患正在增加。疫情防控的特殊要求，导致顶岗换岗等现象日趋增加，人员流动性增加、利润空间小，引发企业压缩安全投入，安全设施设备改造放缓，员工安全生产技能提升滞后；部分行业超负荷生产，无论是员工还是机器都容易出现疲态，稍微一松懈，后果不堪设想。简言之，在严格的疫情防控条件下，推进安全生产和经济社会发展面临着巨大挑战。

其二，长期积累的存量隐患和短期新增的风险集中暴露显现。随着工业化、城镇化的加快，长期累积的存量风险隐患显现，如大城市的大量地下管网、公路桥梁、高层建筑等基础设施进入集中老化期，在更新改造的过渡阶段，安全问题进一步凸显。同时，海上风电、储能电站、私人影院等新行业、新情况不断涌现，想不到、不会管、管不了等安全问题仍然突出。

其三，安全发展理念未能在地方、部门、企业层层深入，安全责任不落实的问题仍然突出，只顾发展不顾安全现象依旧明显，如未能如期淘汰落后产能、随意降低高危园区的安全要求等。

造成上述困境既有安全生产领域单个要素和结构方面的原因，更有整体统筹方面的原因。为此，要在安全生产领域真正实现统筹发展与安全，必须着眼于统筹治理的理论视角，从理念、目标和手段三个统筹向度，面向宏观战略、中观策略及微观作业三个层次，多向度、多层次、整体上统筹发展与安全治理，在不同维度、不同层次中动态把握发展与安全的关系，将统筹发展与安全治理的思想贯穿于安全生产的各领域和全过程。

二、文献综述与分析框架

(一)文献综述

对于统筹发展与安全的研究，可以归纳为三个角度。一是从关系视角研究统筹发展与安全。习近平总书记谈到：“安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的保障，发展是安全的目的。”[1]这段话成为各种阐述发展和安全关系的出发点，甚至有学者将统筹发展和安全理论体系归纳为“以办好发展和安全两件大事为基本内涵、以相互交织的风险综合体为指涉对象、以坚持总体国家安全观为思想统领、以做好思想和工作两大准备为实践要求四个部分，它们共同构成了统筹发展和安全理论的基本框架与核心思想”[2]。也有学者从统筹体制上着手，认为“总体性领导的整体治理”构筑了兼顾发展和安全的基本体制和历史经验。[3]

二是从历史角度研究统筹发展与安全。有学者认为，国家安全观是一个动态发展的过程，自新中国成立以来，我国先后经历了传统国家安全观(新中国成立后至改革开放前)、转型国家安全观(改革开放后至党的十八大)、总体国家安全观(党的十八大之后)三个阶段。[4]

在制定政策的过程中，党和政府始终围绕着统筹发展和安全这一目标，但针对不同的对象在具体的做法上则有阶段性的差异，从党的十一届三中全会到党的十三届四中全会的“发展为主，安全为辅”，从党的十三届四中全会到党的十八大之前“安全因素逐步得到重视”，再到十八大以来的“安全与发展协调并重”。[5-6]

三是从学科角度研究统筹发展与安全。学者们有的从政治经济学的视角研究了新发展格局中发展与安全协调效应问题[7-8]；有的从国家安全哲学角度，提出统筹发展和安全的关键在于处理好发展度与安全感之间相互关联和相互影响的关系[9]；还有的从金融治理史角度，分析了中国共产党在统筹“发展和安全”中的战略定力优势、调控能力优势和政治动员能力优势[10]。

现有的理论研究和实践探索主要偏重于宏观层面上的党政和微观层面上的企业统筹发展与安全的经验总结和理论提升；从发展与安全的宏观战略设计，到微观的安全生产的实操作业，应是自上而下层层传导与分解，但现有的研究较少探讨中观层面的制度机理。那么，在宏观层面与微观层面之间的联结机制是什么？什么理论支撑中观层面的统筹发展与安全？在宏观、中观及微观的多个层面，如何实现具有连贯性的统筹发展与安全治理？本文围绕这些问题，结合安全生产领域展开讨论。

(二)分析框架建构

在城市化、全球化、信息化三化叠加的背景下，各个治理场景中时常面临处理多要素、多关系的问题，而且这些要素之间的边界难以清晰确认，“统筹”成为综合处理这些目标、要素的有效工具。在政策设计与执行时，人们常常提出“统筹兼顾”“统筹推进”“统筹协调”“统筹衔接”“统筹落实”等，“统筹”一词正逐渐成为理解中国治理的关键词，在回答“既要又要”的多维治理目标上具有很强的解释性。“统筹”一词本身是一个运筹学概念，在《现代汉语词典》中表述为“统一筹划或通盘筹划”，原意是对整体目标的分析，选择适当的模型来描述整体的各个部分之间、各部分与整体之间及内部与外部之间的关系，进而研判、决策出全局最优战略，依次协调各部分目标和决策的一个长期行动过程。[11]将统筹放到治理情境中，统筹与治理在概念内涵特质上存在一致性，[12]且两者间的逻辑需求适配，[13]可建构起统筹治理模型，当下强调的“城乡统筹治理”“区域统筹治理”“环境统筹治理”“教育统筹治理”等便将统筹与治理合二为一，常见于我国各级政府的政策文件及规划文本之中。国外研究少有此类表述，或者用“整体性治理”来代替。仔细观察发现，整体性治理包含了统筹治理的工具性内容，而缺少了思想性内涵。统筹治理主张综合协调、治未病，更强调统筹谋划功能，具有典型的中国特色。

兴起于西方的治理做法与我国本土的统筹思想可实现较好的耦合，形成统筹治理分析框架，其旨在理解和厘清治理体系中多向度、多层次的治理关系，可囊括为理念间、目标间、手段间以及三者间的关系。具体而言，其一，多元化治理目标间、治理理念间及治理手段间的内部一致性关系。一项治理目标本身由不同领域的目标任务组成，如政治发展目标、经济发展目标、社会发展目标等，统筹治理就要保证目标与目标的契合性、融洽性，力图统筹各目标任务，实现目标间相互协调、相互促进、共同发展，而不是单方面突进，理念和手段亦是如此。其二，目标与理念之间、目标与手段之间、理念与手段之间的连贯关系。如战略目标与实现目标的手段必须相互强化、相互支持，而不是相互消减、相互冲突。比如，经济发展的目标是实现经济增长，社会发展的目标是实现公平正义及人与自然的和谐相处，因而促进经济增长的手段就不得损害社会公平正义、破坏自然，反之亦然。

由此，统筹治理的最终效果与理念、目标、手段之间的关系相关联，是三个因素的函数结果。统筹治理关键在于形成“理念相依—目标相契—手段相容”的治理过程，实现稳定且持续的治理效能。统筹治理遵循着由点成线、由线到面、由面到体的原则(见图1)，若理念间相依、目标间相契及手段间相容，则分别形成OA、OB、OC的延伸线；若进一步使理念与目标间、理念与手段间、目标与手段间相互连贯，则可形成相对稳定的“面”上的治理效能(面OAB、OAC、OBC)；若更进一步地统筹集成理念、目标及手段的“面”，则最终可构成更为稳定的立体网络型的统筹治理形态(体OABC)。

图1 统筹治理分析框架建构

具体到本文探讨的发展与安全议题，广义上讲，发展与安全是农业社会和工业社会中都需权衡的选择。当然，在农业社会中，由于生产力低下，更多的安全问题来自抵御大自然的威胁；而到了工业社会，生产力提高了，更多的安全问题来自生产过程和生产本身；当下及未来的信息社会中，还需面对信息技术快速迭代发展的新型安全问题。因而，可以说统筹发展与安全是人类进步和社会发展历程中必须平衡的一对关系，在金融、生态、生产、生活等各个领域同等重要。但要同时实现发展与安全并非易事。若无整体统筹，则会陷入理念相异、目标相冲、手段相悖的困境，如发展理念下的政策设计降低了社会系统应对外在威胁的能力，发展目标易诱发安全目标替代，发展与安全相异的工具特征引发组织悖论等。为此，可以基于统筹治理视角，横向上，从理念、目标及手段三个维度来分析政策设计;纵向上，从战略、策略到作业三个向度解析政策实施，统筹把握发展与安全这个重大的理论和实践命题。

三、统筹发展与安全的三种面向

在安全生产领域，统筹发展与安全治理需要从三个层面来考虑：一是从宏观政府层面，考虑党政如何落实发展和安全统筹兼顾；二是从中观产业层面，考虑如何通过产业链统筹发展与安全；三是从微观企业层面，考虑在企业生产经营活动中如何实现生产和安全统筹。基于统筹治理分析框架，本文具体阐述三种面向下如何统筹发展与安全治理(见表1)。

表1 安全生产领域的统筹发展与安全的三种面向

(一)战略面向：党政统筹发展和安全治理

统筹发展与安全一直是中国共产党治国理政的重要原则，中国共产党承担着统筹发展和安全的理念创设的重任。中国共产党对发展与安全的关系的认识也处于不断发展之中，到了中国特色社会主义新时代，中国共产党适时地提出了总体国家安全观，回应了时代要求，明确了党和国家行动的准则。总体国家安全观在内容上兼顾了传统安全与非传统安全两方面的安全威胁，统合了十二个国家安全要素，涉及十六类多种领域安全。可以说，总体国家安全观是新时代的“新国家安全观”，是富有中国特色的宏观安全理念。与宏观安全理念对应的，就是新发展观或新发展理念，正如习近平总书记所指出的那样：“发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。”[14]由此，宏观战略层面发展与安全的理念相依，形成管全局、管根本、管长远的科学指引，为构建新发展格局和大安全格局奠定了理论基础。大安全格局构建与新发展格局的形成是一体、系统的，两者相辅相成，是涉及全党全国全社会各方面各领域各层级的系统工程。要完成构建新发展格局和大安全格局的整体目标，就必须以高质量发展和高水平安全作为战略工具或手段，在更广范围、更深层次上齐头并进、协同前行、相互促进，以高质量发展和高水平安全良性互动，推动新发展格局和大安全格局构建。

具体而言，在宏观战略层面，党政统筹安全生产领域的发展与安全体现在三个方面。

第一，以规划统筹发展和安全治理。规划是推动统筹的基本手段，规划治理是在目标体系基础上形成的一套规划制定、资源投入、规划执行及规划评估的系统性制度安排。规划统筹发展与安全治理有两条路径。一是在各种发展规划中增加安全方面的内容。即在规划中预先设定统筹发展与安全的目标，保障在统筹推进时有相应的规范可依。常见的是五年发展规划中对安全做出的要求，比如在“十四五”国民经济和社会发展总体规划中就有国家安全体系和能力、国家经济安全保障、公共安全保障、社会稳定和安全等四个方面内容。二是根据国民经济和社会发展总体规划，应急管理部门制定安全生产专项规划并组织实施。也就说，安全生产专项规划必须与总体规划相衔接，同时要与其他规划相协调。比如，在国民经济和社会发展总体规划中明确安全生产水平提升的理念目标，在安全生产专项规划中则将国民生产总值与安全生产事故死亡率等预期指标结合起来，也将其他发展指标与安全生产的事故率等指标匹配在一起，从而将国民经济和社会发展总体规划的理念目标具体化了。又如，在一级政府的其他专项发展规划中也将发展指标与安全生产专项规划的安全指标统合起来。此外，国土空间规划也要与安全生产规划相衔接，从安全角度安排产业园区或安全场所的空间位置。总之，通过庞大、完整的规划体系将生产发展与安全治理统筹起来，避免顾此失彼。

第二，在公共政策中嵌入发展与安全治理的内容。中国政府政策在国家治理中发挥着重要作用。为此，将统筹发展与安全的内容嵌入各类公共政策之中，可以避免政府部门制定政策时只设计发展或安全的内容，防止发展与安全成为“两张皮”。发展类公共政策要有安全的内容，附有强制性安全生产标准、落后工艺设备淘汰目录及从事安全评价、认证、检测、检验等机构的资质条件。具体而言，现代煤化工产业创新发展方案就有安全生产标准化体系的要求，并且明确了监督检查安全生产标准化的行政主管部门及法定职责。发展型政策内的安全内容有助于在宏观政策导向上统筹发展与安全治理。当然，在安全政策中也要体现出发展的方案，没有良好的发展就失去了创新的动力，安全只能是“望洋兴叹”，心有余而力不足。例如，在加强交通运输安全生产体系建设中，相关政策强调建立安全改革发展体系，大力推进创新发展，以发展促安全。

第三，以党内法规推进统筹发展与安全治理。中华人民共和国是中国共产党领导的中国特色社会主义国家。中国共产党确立了“人民至上”和“生命至上”两个基本理念指导统筹发展与安全治理的工作。“人民至上”意味着作为发展中的社会主义国家始终要把发展放在首位，解决民生问题；而“生命至上”则强调保护人民生命安全是由中华人民共和国的国家性质和中国共产党的根本使命所要求的。与此同时，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了我国安全生产领域的第一部党内法规《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，各级地方党委和政府据此制定了实施细则，层层推动落实统筹发展与安全治理的工作。这部党内法规明确了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”(简称为“三管三必须”)的原则，不仅将安全生产责任赋予党的领导，而且将压力传导到所有党政领导岗位。[15]与此同时，这一原则将安全任务进一步嵌入到发展之中，明确安全的工作不仅仅是安全部门的职责，而且是所有部门的责任，将业务部门、生产部门推到了风险管理、事故预防的前台。这部党内法规健全完善了安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，建立了比较完善的责任体系，有利于部门协作加强、行动合力形成。此外，在厘清责任、分清界限的同时，这部党内法规通过将安全生产考核纳入各地区各层级的高质量发展评价体系中，将安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩，规范了地方发展中的安全责任。

(二)策略面向：产业园区统筹发展和安全治理

在策略面向上，产业园区主要以产业链调整和重构为基础，在产业发展中塑造本源安全，进而统筹发展和安全治理。产业链发展是基于链式发展理念，在以往单点同质聚焦模式的基础上延伸而来的，旨在将一条产业链上的多个产品联结在一起，共同发展，形成整体产业链。将一条产业链的上游、中游及下游发展密切结合，安全依次分工，逐步提高链内节点产业安全发展的依存度，构筑产业链条的整体发展与本源安全。产业链的发展目标是形成循环经济，安全目标是建构安全园区，这两个目标是相互依存、相互支撑的。建立循环经济体系意味着大幅提高资源循环利用效率，增大同一产业链条上再生资源对原生资源的替代比例，使园区内产业链的上下游企业之间形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，培育各具特色、优势互补、互利共赢的生态产业网络。产业链上游生产过程产生的废弃物成为下游生产过程的原材料，减少大部分废弃物的贮存、转移、运输中的风险隐患，从源头上以循环经济支撑园区安全建设；同时，园区安全也成为循环经济的保障。将园区或功能区视为一个经济生态系统，通过系统内部相互关联、彼此叠加的物质流转换和能量流循环，形成园区内大、中、小循环系统;推进产业循环发展的横向耦合、纵向闭合和区域耦合，最大限度地利用进入系统的物质和能量，最终实现园区产业系统整体效益的最大化。通过产业链内的物质流、能量流的平稳运行与互用互补，实现产业链式发展、园区本源安全的统筹治理。值得说明的是，本源安全强调的是从产业链层面形成系统安全，区别于企业内部形成的本质安全。与以事故预防和风险管理的“逆向”保障本质安全的逻辑不同，本源安全观意在通过产业链条的“正向”生长安全，从园区整体性安全出发，将生产的本源整合起来，以原材料的安全流向为指向，以中间产品为节点，形成安全的产业链，统筹生产过程中的本源安全。按照这一逻辑顺序，统筹发展进程中的本源安全，其切入点或突破口是产业的链式发展。

具体而言，在中观策略层面，产业园区统筹安全生产领域的发展与安全体现在三个方面。

第一，以园区为单位进行产业规划和空间布局。当前我国产业园区、港区等功能区发展迅速，聚集了大量企业，形成了专业化、集群化产业发展结构，以园区为基本单元的产业集中布局、集群规模化发展，能降低安全风险等级。在园区单元内可以统筹考虑国土和安全规划布局，合理谋划布局涉及危险化学品的化工园区、港区建设、高危产业等，保证从规划布局初期就充分考虑生产、生活、生态、生命、生存等多目标相容的要求。如通过前期园区安全风险评估与论证，科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间布局，将易燃易爆危险品生产企业关停并转、退城入园，在园区内集中建设，引导如烟花爆竹生产企业向主产地区转移或有序退出。这也是以产业园区为着力点，落实宏观层面的安全规划与发展规划衔接的具体措施。这样，从产业布局和空间布局源头开始，强化预防措施，增强生产安全事故预防的纵深性和有效性，做到防患未然，形成本源安全。

第二，园区内各生产经营单位协同联防联控。基于产业园区以产业链的形式系统集成各生产经营单位，凝聚各方安全监管力量，构筑起有效的联防联控网络。产业园区内位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位，在安全风险管控方面有着共同的、相似的要求，通过统筹管理，建立完善重大安全风险联防联控机制，能够将相邻或者相似的安全风险管控力量进行整合。园区集中管控和联合建立专职救援队伍，通过定期组织安全生产交叉检查、开展联合应急救援演练和应急调度测试等方式，形成管控合力，节约管控成本，提升管控效能，提高安全风险管控能力和水平。此外，产业园区内集中产业链条的危险环节，通过智慧园区的机械化改造和信息化赋能，保障安全发展，如确保烟花爆竹生产和重要涉药工序集中人机分离、人药分离，以园区集中布局、产业链式发展、风险联防联控，提升本源安全。

第三，各类发展单元明确安全生产监管责任。根据乡镇、街道以及开发区、产业园区、港区、风景区等不同的安全发展特点和监管体制现实，在政府管理的末端触角层分解压实安全责任。例如，“三管三必须”原则要求，街镇党政负责人需要对本行政区域安全生产进行担责，街镇政府的安全生产监管科室对管辖范围内的生产经营单位进行监督检查；开发区、工业园区、港区、风景区等功能区的党政负责人也需要依据“三管三必须”原则对功能区的安全生产担责，功能区的安全生产监管机构要对管理区域的生产经营单位实施监督检查。[15]同时，针对不同的监管对象及监管执法实际，可采取由县级及其以上的政府协助基层政府履行安全生产监管职责，或委托授权直接履行安全生产监管职责，这样既可以在权限范围内成立新的工作机构，也可以指定或者授权有关工作机构负责功能区的安全监管工作，强化并落实开发区、工业园区、港区、风景区等功能区的安全监管责任。

(三)作业面向：企业统筹生产和安全治理

企业是统筹发展与安全治理的微观主体，也是统筹生产和安全最直接的行动者。企业是生产主体，也是安全主体，承担着安全生产的主体责任。在生产过程中隐藏着大量安全风险，这些均由企业负责消除，例如生产过程的事故灾难、生产产品的负外部性等。具体到作业层面，统筹生产和安全首先是秉持协调发展的理念，认识到安全即效益。企业生产的最终目的是获得效益，在某种意义上，安全即为可见的效益，一旦发生生产事故，事故抢救和处理将耗掉企业大量的财力和物力，企业的经济损失甚至更为致命的损失也将难以避免。企业要做到安全与生产的协调并进，提升本质安全是其落脚点和出发点。本质安全可以从单一设备装置的本质安全向技术系统的本质安全再到生产系统的本质安全[16]层层递进，将本质安全设计贯穿到生产过程的全要素、全生命周期。

简而言之，以系统设计或预先设计获得设备、装置的本质安全，具有能够消除或控制某种危险的“先天属性”；由多个设备、装置按照一定的技术工艺组成的技术系统的本质安全，在发生设备故障或者人员出现误操作、发生误判时具备自动保证安全的属性；由设备系统与作业人员、管理系统、工作环境等要素组成的生产系统的本质安全，是能够实现既定生产功能兼具安全属性的综合系统。按照本质安全要求的生产系统设计、技术系统设计和生产设备设计能够保证：即使操作失误，也不会因设备故障发生事故；即使出现故障，也能自动排除、切换或安全停机；即使系统未能自动防控，操作人员也能做到应急保护。这样就能减少事故损失，形成人、机、环境的和谐统一，最终达到安全生产整个系统内在的本质安全。

同时，以本质安全的理念引导“要我安全”到“我要安全”的目标转向，形成企业全员主动进行安全生产的格局。如从原材料运输、入厂、加工、生产到出售的全生命周期，从企业的立项、设计、建设、试生产、规模化等，涉及到消防、工艺、生产、供应、销售等各环节的系统设计与把关，企业员工在上述的各环节、各流程、各部门以主动安全进行生产作业。此外，还应在生产作业中推动企业循环式生产。循环式生产符合本质安全的最小化原则(减少危险物质库存量)、简化原则(消除不必要的复杂性，以减少错误和误操作的几率)，以简单、微小的单元替代复杂、宏大的单元，提升本质安全，最大化增加生产过程中的容错率，避免多米诺骨牌效应。具体而言，企业生产层面，统筹发展与安全有以下三个方面的工作。

第一，以创新发展驱动企业生产的本质安全。通过科技创新，助力生产系统设计，是实现企业生产本质安全的基本路径。一是通过新技术推动生产新工艺。企业产品每次革新均源于技术革新。新的技术应用不仅带来新产品和新工艺，而且加速落后产能调整，从而为企业生产的本质安全提供了新的保障。因此，不断地进行技术革新是企业作业层面统筹发展与安全治理最为基本的手段。二是以自动化生产带动企业安全化。通过推进危险化学品企业全流程自动化改造，在安全距离、设备工艺、平面布局等方面系统设计，以机代人减少高危岗位现场作业人员。以本质安全为建设中心，推动典型的高危生产过程中本质安全的技术攻关，推动企业生产设备升级改造；将高危的工艺流程的工作岗位、高危化学品生产的一线作业岗位和劳动密集的岗位作为用机器人替代人的重点岗位，扩大机器人使用范围，建设智能车间、“无人”车间。三是以工业互联网建设为抓手，推进生产与安全系统集成。通过大量安装摄像头、烟感器、恒温器等传感器，实时感知生产过程中的温度、湿度和粉尘等环境状况，形成生产区域内局部环境安全监测；结合生产系统对原材料、中间产品、最终产品以及废弃物(如废水、废气、废渣等)数据监测，充实工业互联网的内涵，最终通过企业生产监测平台和安全指挥平台，实现生产与安全治理统筹发展。

第二，以风险管理统筹企业生产与安全治理。依托风险管理的基本原理，将发现风险和消减风险作为实践工作的重点，建构并实施风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制。在生产作业层面，将风险控制在隐患形成之前，把隐患消灭在事故前面。一是风险管控关口前移，超前辨识、预判岗位、企业、区域安全风险，分类分级管控辨识安全风险，综合实施制度、技术、工程、管理等措施；二是强化隐患排查治理，加强过程管控，完善技术支撑、智能化管控、第三方专业化服务的保障措施，通过构建隐患排查治理体系和闭环管理制度，强化监管执法，及时发现和消除各类事故隐患，防患未然；三是强化事后处置，及时、科学、有效应对各类重特大事故，最大限度减少事故伤亡人数、降低损害程度。在生产作业层面，双重预防机制可推动生产经营单位安全风险自辨自控、隐患自查自治，在安全治理手段层面实现统筹生产与安全。

第三，以全员安全生产责任制推动全员主动安全。长期以来，企业习惯将生产任务压在领导和员工身上，而将安全监管责任压在少数几个安全生产监督员身上，口号是“安全生产，人人有责”，而实际是“生产人人有责，安全少数人负责”；一旦发生安全生产事故，安全员成了“替罪羊”，从而形成生产与安全“两张皮”、生产碾压安全等现象。根据新的《中华人民共和国安全生产法》规定，生产经营单位采取安全生产监督员和全员安全生产责任制度，即生产经营单位各级领导、职能部门、工程技术人员、岗位操作人员，均负责安全生产责任。就普通企业员工而言，《中华人民共和国安全生产法》增加了“落实岗位安全责任”的要求，并将未落实岗位安全责任纳入从业人员行政处罚的范围，这意味着对一线从业人员安全生产责任的要求提高了，已经在法律层面明确一线从业人员应从被动服从管理、遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，转变到主动落实相应的安全责任上来。安全理念是安全行动的先导。以全员安全责任推动主动安全，包括在设计、制造源头上主动规避风险，在生产、管理过程中主动识别、整改风险，在事中主动自救互救等。以“人”的主动安全状态主导和影响生产系统的安全性，实现作业层面的统筹安全与生产治理。

可以说，作业层面统筹发展与安全，是以本质安全理念为核心，以创新发展为动力，以全员安全责任制为手段，形成全员主动安全格局。与传统的“基于事故控制”的防控理念相比，本质安全是进行事前控制，持续提升企业的本质安全水平，使其从根源和本质上具备预防事故发生的能力，从本质上让事故发生的概率降低。[17]

四、结 语

安全生产领域统筹发展和安全治理，既是减少安全生产事故以及保护人民生命财产安全的基本要求，也是促进国家经济社会持续健康发展的重要内容。在统筹治理分析框架下，它主要指向发展和安全双重逻辑下的理念、目标及工具的内外统筹之道，任一部分的失向、失序、失衡，都将成为风险隐患，酿成安全事故。为此，统筹发展与安全治理必须面向战略、策略及作业三个层面，以政府、园区及企业整体统筹各层面的发展与安全治理。在横向上，统筹新发展观与总体国家安全观，引领高质量发展与高水平安全，建构彼此促进的新发展格局与大安全格局；以产业链式发展与本源安全观，打造循环经济与安全园区；以作业层面的系统设计与创新发展，推动全员主动安全生产，提升本质安全水平。在纵向上，统筹总体国家安全观从产业链的本源安全到本质安全，建构宏观上的大安全格局、中观上的安全园区以及微观上的全员主动安全。以理念相依、目标相契、手段相容的统筹治理工具，把握发展与安全治理关系，使之互为依托、互为约束，发展与安全统筹为一体，贯穿到国家发展各领域和全过程。

不同领域、不同部门的管理者以及不同学科的学者，对于统筹发展与安全的顺序有着不同的认识。总体上可以分为两类：一类是注重发展的管理者和学者，他们将发展放前、安全置后，形成了发展安全的概念；另外一类是注重安全的管理者和学者，他们将安全放前、发展置后，产生了安全发展的概念。之所以造成如此分歧，原因之一在于缺乏多向度辨析“统筹治理”的内涵。

本文在原有研究从目标和手段两个维度解析“统筹治理”内涵的基础上，提出从理念、目标和手段三个维度构建“统筹治理”内涵，将发展与安全在不同维度上具体化，从而为统筹发展与安全治理提供更为丰富的内容。继而，本文从安全生产领域出发，推行安全发展概念，提出安全是底线、发展是顶线，底线与顶线之间的空间就是安全发展。只有发展与安全相向而行、同步前进，安全发展空间才会不断扩大。事实上，安全发展本身就是一个系统性概念和整体性原则，包含着多元要素和多维环节，统筹治理强调系统思维和整体行动，将安全发展的各种要素和环节有机统一起来，既善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又善于塑造有利于经济社会发展的安全环境，推动两者进入相互促进、自我强化的螺旋中。