统筹发展与安全的依据、意涵和关键抓手

童 星

(1.南京大学 社会风险和公共危机管理研究中心，江苏 南京 210023; 2.兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

2020年10月，中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要统筹发展与安全，包括统筹国内发展与安全，统筹中国在世界发展与安全中的地位、角色和贡献。2022年3月17日，习近平主持中共中央政治局常务委员会会议，部署从严抓好疫情防控工作，强调“统筹好疫情防控和经济社会发展，采取更加有效措施，努力用最小的代价实现最大的防控效果，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响”[1]。 统筹发展与安全，已然成了我国当前的主旋律。本文运用文本分析方法，揭示统筹发展与安全的依据在于总体国家安全观与新发展理念的一致性；其意涵既包括立足于新发展理念，将安全注入发展，实现更高质量的发展，又包括立足于总体国家安全观，将发展导入安全，建设更高水平的平安中国；其关键抓手则是搞好决策风险评估以控制发展中的风险增量，认真排查危险源，降低脆弱性，以消减发展中的风险存量。

一、总体国家安全观和新发展理念的一致性

之所以要统筹发展与安全，其根本原因就在于总体国家安全观和新发展理念之间存在着一致性，都反映了国家的最高利益。

(一)总体国家安全观

2014年4月15日，新成立的中央国家安全委员会召开第一次全体会议,习近平发表了题为《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》的重要讲话，指出“贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”[2]简言之，总体国家安全观包含五个“既重视又重视”，一共十项内容。

2017年10月18日，习近平在中国共产党十九大做了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的政治报告，在阐释“坚持总体国家安全观”时强调：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”[3]乍一看，似乎这里连续提及统筹四对八项安全，好像比前述提法少了一对两项。的确后来许多人在许多场合都按照统筹四对八项安全来概括总体国家安全观。

其实，在十九大报告这段话的一开始就强调了“统筹发展和安全”，最后又归结到“坚决维护国家主权、安全、发展利益”。可见，习近平在中央国家安全委员会第一次会议和中国共产党十九大上对总体国家安全观的阐释是完全一致的，总共涵盖五对十项内容。

(二)新发展理念

2015年10月，中国共产党十八届五中全会审议国民经济和社会发展第十三个五年规划，习近平在对“十三五规划建议”做说明时提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，指出发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。[4]这五大新发展理念是一个紧密联系的整体：创新是发展的动力，协调是发展的方法，绿色是发展的模式，开放是发展的途径，共享是发展的目的。五年之后，中国共产党十九届五中全会审议十四五规划时继续坚持五大新发展理念，重申“发展是解决我国一切问题的基础和关键”[5]。

(三)总体国家安全观和新发展理念的一致性

总体国家安全观代表着新时代党和人民对国家安全的最新最高水平的认知，同样的，新发展理念也代表着新时代党和人民对发展的最新最高水平的认知。这两种认知的视角、逻辑和方法论是完全一致的。

第一，以时间轴为维度，布局发展与安全，提出“创新发展”和“既重视传统安全又重视非传统安全”。在国家发展上，不仅要继承建国以来尤其是改革开放以来的成功经验和发展套路，更要强调创新驱动。面对国际关系“百年未有之大变局”，面对国内全面小康社会建成和社会主要矛盾转化，面对后疫情时代的新业态新生活，都必须依靠创新来驱动发展、持续发展、跨越式发展。这不仅是我国发展的必由之路，也是世界各主要发达国家的共同之路。以制造业为例，“美国提出‘先进制造业伙伴计划’、德国提出‘工业4.0战略计划’、英国提出‘英国工业2050战略’、法国提出‘新工业法国计划’、日本提出‘超智能社会5.0战略’、韩国提出‘制造业创新3.0计划’，都将发展智能制造作为本国构建制造业竞争优势的关键举措。”[6]我国的《中国制造2025》也明确提出，要以新一代信息技术与制造业深度融合为主线，以推进智能制造为主攻方向。在国家安全上，以往关注的都是国家的主权独立和领土完整、人民的生命安全和政权的安全，聚焦于军事、政治、外交领域；冷战后期特别是冷战结束以后，出现了一系列新型的安全领域。1997年，中国共产党十五大报告首次提出“维护国家经济安全”；[7]2002年，中共十六大报告作出“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”[8]的重要判断；2014年，习近平将传统安全和非传统安全作为总体国家安全观的构成要素。2015年，《国家安全法》颁布实施，涉及到政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全16类。通常认为，前3类属于传统安全，后13类都属于非传统安全。

第二，以人与自然的关系为维度，定位发展与安全，提出“绿色发展”和“既重视国土安全又重视国民安全”。现代意义的发展始于工业革命，先后由煤炭、石化、电气等引擎所推动。在发展模式的选择上，许多国家都曾走过“先污染、后治理”的道路，经济迅速发展的同时造成严重的环境污染、生态失衡，随后再凭借增长了的经济实力来治理环境。全球气候变暖和极端天气频繁，自然资源短缺和生态环境恶化，迫使各国反思发展道路，“可持续发展”“低碳经济”应运而生。我国面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，为了实现可持续发展的长远目标，中国共产党十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，[9]中国共产党十九大将其与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相并列，构建了“五位一体”的新时代中国特色社会主义的总体布局，[3]其间又提出绿色发展理念，就是以人与自然和谐相处为价值取向，以绿色低碳循环再生为主要原则，以生态文明建设为基本抓手，建设“美丽中国”。在国家安全上，人与自然的统一则体现在既重视国土安全，又重视国民安全。国土安全是指国家领土、领海、领空的主权完整，保卫国家领土领海领空不受外敌侵犯、不遭恐怖主义袭击、不受大规模杀伤性武器威胁。国家安全首先包括但又不限于国土安全，守土是为了保民，不仅保护国家领土领海领空中的所有国民的安全，而且保护海外中国公民、组织和机构的安全。可见，既重视国土安全又重视国民安全的国家安全观与绿色发展理念，二者都是以民为本、以人为本，国家发展和国家安全，都要坚持一切为了人民、一切依靠人民。

第三，以国内与国外的关系为维度，打通发展与安全，提出“开放发展”和“既重视外部安全又重视内部安全”。过去相当长一个时期，我们关起门来搞建设，难以摆脱贫穷困境；自中国共产党十一届三中全会确立对外开放的方针以来，开放的地区越来越广，开放的领域越来越宽，引进的东西越来越多，走出去参与国际竞争的力量也越来越强；特别是2000年以来，先后加入WTO、G20，进一步扩大开放、参与国际经济大循环，从而促使国家经济社会发展不断跃上新台阶。历史和现实都证明，闭关锁国不可能实现社会主义现代化，中国的腾飞离不开世界。尽管近年来国际形势发生了新的巨大变化，中国发展的外部环境充满了不确定性，但是，继续并扩大对外开放的基本国策不能变，因此开放在新发展理念中仍然占据重要的一席；同时，国际环境的收紧也倒逼我们形成“双循环”的新发展格局，即“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”[10]。 同样，在国家安全上，过去相当长一个时期，我们主要关注境外敌对势力的破坏和渗透，现在则是既重视外部安全又重视内部安全，把建设平安中国和建设和谐世界结合起来，将自身的发展、改革、稳定都纳入总体国家安全观。

第四，以自身(本国)与他人(他国)的关系为维度，谋划发展与安全，提出“共享发展”和“既重视自身安全又重视共同安全”。早在1997年，中国共产党十五大在概括社会主义初级阶段经济建设纲领时就强调“保证国民经济持续快速健康发展，人民共享经济繁荣成果”[7]； 2007年，中国共产党十七大进一步明确社会建设的基本原则是“共建共享”，总目标是“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，[11]从而将共享的范围由经济建设成果扩展到社会建设成果；2015年，中国共产党十八届五中全会将“共享”纳入五大“新发展理念”，至此，共享被深深嵌入整个国家的发展之中，不仅发展的成果由人民共享，而且发展依靠人民、发展为了人民。与“共享发展”相呼应，在国家安全方面则提出了“既重视自身安全又重视共同安全”。“共同安全”的概念最早源于“帕尔梅委员会”①在1982年发布的题为《共同安全：一种生存蓝图》的报告，该报告认定“世界各国的安全——甚至生存——是相互依赖的”，从而确定了保障“共同安全”的六大原则。[12]这种共同安全观对于反对侵略战争、维护世界和平发挥了积极作用。长期以来，中国一直坚持各国主权和领土完整应当得到尊重和维护，联合国宪章宗旨和原则也应当得到共同维护，并且倡导和力行“和平共处五项原则”；现在又倡导共建“一带一路”，打造人类命运共同体，推动各方朝着互惠互利、共同安全的目标相向而行。

第五，以总揽全局的视角，统筹发展与安全，提出“协调发展”和“既重视发展问题又重视安全问题”。在国家发展上，上述的创新、绿色、开放、共享理念从总体上看是相互统一的，但落实到某个具体地方、部门、项目、决策时也会产生一定的差异甚至冲突，这就需要进行协调，统筹兼顾；在发展的各个主体(政府机关、企业、社会组织、个人)之间、各个行业之间、各个地区之间，以及产业链、供应链的上下游之间，也都需要进行协调，理顺关系；此外，还要在更高的层面上协调国家发展和国家安全，因而具有总揽全局的意义。同样，在国家安全上，上述的传统安全与非传统安全、国土安全与国民安全、外部安全与内部安全、自身安全与共同安全，从总体上看也是相互统一的，但落实到具体问题上也会产生一定的差异甚至冲突，因而需要进行统筹；更重要的是，也还要在更高层面上、总揽全局的意义上统筹国家安全和国家发展，这就是“既重视发展问题又重视安全问题”。统筹协调、总揽全局，也就是要坚持系统思维。国家方方面面的发展和各种各样的安全都是相互联系、相互影响的，取得任何一项发展的成果和实现任何一项安全的保障，都是需要付出成本代价的，因此，不能把任何一项发展成果和任何一项安全保障绝对化，否则必然会影响其他方面的发展和安全。集中力量办大事，其利在于可以调动各种相关资源办好大事，其弊则在于可能妨碍其他应当办好的“中事”“小事”。所以，其间“度”的把握极其重要。

新发展理念和总体国家安全观在视角、逻辑、方法论上的一致性，可参见表1。

表1 统筹安全与发展依据

二、统筹发展与安全的意涵

统筹“发展与安全”有两种思路：一是立足于新发展理念，将安全注入发展，实现更高质量的发展，落脚到发展；二是立足于总体国家安全观，将发展导入安全，建设更高水平的平安中国，落脚到安全。综合这两种思路，就构成统筹发展与安全的基本意涵。本文将依据2021年全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划》)[13]1-114，阐释如何将安全注入发展，实现更高质量的发展，以及如何将发展导入安全，建设更高水平的平安中国；再依据国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》(国发〔2021〕36号)(以下简称《十四五应急规划》)[14]，补充如何将发展导入安全，建设更高水平的平安中国。

《十四五规划》在“指导思想”部分明确规定“统筹发展和安全”；)[13]4在“必须遵循的原则”中强调“办好发展安全两件大事”[13]4；在“主要目标”中提出要实现“发展安全保障更加有力”[13]7。特别值得指出的是，每个五年规划的名称都是关于“国民经济和社会发展”的规划，其主要指标(无论是预期性的还是约束性的)一直都是有关发展方面的，而《十四五规划》中首次列出了“粮食综合生产能力>6.5亿吨”和“能源综合生产能力>46亿吨标准煤”这两个兼顾发展和安全的“约束性指标”。[13]8

过去人们常说，发展才是硬道理；今天，发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。《十四五规划》的主要篇章还是按照发展来展开的，但是，该规划有关发展尤其是经济发展的每一篇在内容中都涉及到安全。

在第二篇“坚持创新驱动发展 全面塑造发展新优势”中，特别部署了“在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程”。[13]9

在第三篇“加快发展现代产业体系 巩固壮大实体经济根基”[13]6中，强调“坚持自主可控、安全高效”，“坚持经济性和安全性相结合”，[13]6部署“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，[13]21要求“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力”[13]23。

在第四篇“形成强大国内市场 构建新发展格局”中，提出了三个“加快”：一是“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[13]26，二是“加快形成内外联通、安全高效的物流网络”[13]27，三是“加快建立储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系”[13]27；要求“引导企业加强合规管理，防范化解境外政治、经济、安全等各类风险”[13]29；倡导“促进消费向绿色、健康、安全发展，稳步提高居民消费水平”[13]29；并在优化投资结构的安排中，特别强调要“加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板”[13]30。

在第五篇“加快数字化发展 建设数字中国”中，要求“加快构建数字技术辅助政府决策机制，提高基于高频大数据精准动态监测预测预警水平。强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力”[13]34-35；提出“坚持放管并重，促进发展与规范管理相统一，构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态”[13]35；为了统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，还设专节部署“加强网络安全保护”[13]35。

在第六篇“全面深化改革 构建高水平社会主义市场经济体制”中，强调“发挥国有经济战略支撑作用，推动国有经济进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整盘活存量资产，优化增量资本配置，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”[13]38；提出“完善现代金融监管体系，补齐监管制度短板，在审慎监管前提下有序推进金融创新，健全风险全覆盖监管框架……强化监管科技运用和金融创新风险评估，探索建立创新产品纠偏和暂停机制”[13]42；在提升政府经济治理能力方面，则要求“健全宏观经济政策评估评价制度和重大风险识别预警机制”。[13]43

在第七篇“坚持农业农村优先发展 全面推进乡村振兴”中，明确“夯实粮食生产能力基础，保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要农产品供给安全”，发誓“严守18亿亩耕地红线”，“确保种源安全”。[13]45

在第八篇“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”中，要求“优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群”；并提出“统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防范，促进高质量、可持续发展”。[13]52-53

在第九篇“优化区域经济布局 促进区域协调发展”中，总体上要“以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全”[13]58；特别是要重点“推动东北振兴”和“打造可持续海洋生态环境”，前者要求“从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，加强政策统筹，实现重点突破”，将东北地区打造成“保障国家粮食安全的‘压舱石’”，后者则要求“防范海上溢油、危险化学品泄露等重大环境风险，提升应对海洋自然灾害和突发环境事件能力”。[13]62，65

在第十二篇“实行高水平对外开放 开拓合作共赢新局面”中，设专节部署了“健全开放安全保障体系”，并为共建“一带一路”规划了“深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展”的目标。[13]80-81

可见，《十四五规划》在确立发展目标、制定发展方针、部署发展任务、安排发展项目等方方面面，都时时、处处、事事关注安全，充分体现了“生命至上、安全第一”的思想。其实，早在2013年11月24日，习近平在听取青岛黄岛经济开发区东黄输油管线泄漏引发爆燃事故情况汇报时就强调：“我们必须牢固树立这样一个观念，就是不能要带血的生产总值。”[15]

除了谈发展总是不忘安全以外，《十四五规划》也安排了专篇集中部署公共安全体系建设，这就是第十五篇“统筹发展和安全 建设更高水平的平安中国”[13]100。在这一篇中，一方面，谈安全总是不忘发展；另一方面，还实事求是地针对发展可能带来的安全风险提出了具有前瞻性的防范化解举措，而这些举措又是完全符合新发展理念的。[13]100-105

谈安全总是不忘发展，具体体现在：数十次地提及安全保障的能力建设，这当然属于发展之内涵；反复强调“着力提升粮食、能源、金融等领域安全发展能力”，为此专门部署“培育国际大粮商和农业企业集团”，以及国内能源产业的稳产增产；还安排了一系列经济安全保障工程，包括粮食储备设施、油气勘探开发、煤制油气基地、电力安全保障、新一轮找矿突破战略行动、应急能力提升等。[13]1-101

依据新发展理念，防范化解既往发展可能带来的安全风险，则具体体现在以下五个方面。

第一，以时间轴维度来看，创新发展常常先行，监管往往滞后，从而引发一系列安全问题，特别是非传统安全问题。突出的表现是层出不穷的金融创新，各式各样的“互联网+”及非金融机构跨行经营金融业务，相应的金融监管却跟不上，导致大量的P2P暴雷，严重影响了金融安全和社会稳定；新业态、新技术发展快速、目不暇接，安全生产监管的理念陈旧、技术落后、人力资源不足，致使安全生产事故高位运行，给人民群众造成生命财产损失；食品药品业的创新发展也给食品药品安全监管带来了一系列挑战。究竟是简单地强化监管遏制发展创新，还是通过监管方自身的创新发展来适应创新发展中的监管对象？《十四五规划》毫不犹豫地选择了后者，在第十五篇中安排专节部署了“实施金融安全战略”(第53章第3节)、“提高安全生产水平”(第54章第1节)、“严格食品药品安全监管”(第54章第2节)。[13]101-103

第二，以人与自然关系维度来看，以往的发展往往只注重速度和数量，不顾环境承载力，程度或重或轻地伤害了生态环境。本世纪初，在科学发展观提出后，这种状况有所好转；现在坚持“绿色发展”和“统筹国土安全与国民安全”，更是合力封杀这种状况。《十四五规划》第十五篇也辟专节助推绿色发展，如“加强生物安全风险防控”(第54章第3节)，以及“完善国家应急管理体系”(第54章第4节)，做好防灾减灾救灾工作。[13]103-104

第三，以国内与国外关系维度来看，对外开放既促进了我国经济发展快速腾飞，也为我国持续健康发展带来了一定的挑战，特别是粮食、能源和一些高新技术对外依赖程度较高，一旦国际形势出现于我国不利的大动荡，会对我国国家安全造成严重的后果。面对这种局面，只能一方面在国家发展上继续坚持独立自主，扩大对外开放，形成国内国际双循环的新格局；另一方面在国家安全上着力防范和摆脱在关键资源、技术等领域对国外的依赖。《十四五规划》第十五篇辟专节进行布局，即“实施粮食安全战略”(第53章第1节)、“实施能源资源安全战略”(第53章第2节)。[13]101

第四，以自身与他人关系维度来看，“共享发展”和“统筹自身安全与共同安全”，都是指向共同体建设，从中华民族共同体直到人类命运共同体。为了建设好中华民族共同体，除了增进共识、强化认同、互惠互利、利益共享以外，还得直面现实，化解矛盾，保障安全，促进和谐。如果说前者主要通过政治建设、文化建设和经济建设来实现的话，那么后者就主要依靠社会建设特别是其中的社会治理来达成。因此，《十四五规划》第十五篇也辟专节部署“健全社会矛盾综合治理机制”(第55章第1节)、“推进社会治安防控体系现代化”(第55章第2节)。[13]104-105

第五，从总揽全局的视角来看，如前所述，新发展理念中的“协调”不仅包含发展内部各主体、各行业、产业链、供应链的上下游之间要协调，而且包含发展与安全之间也要协调；总体国家安全观中的“统筹”不仅包含4对8种安全的统筹，而且也包含安全与发展的统筹。正是基于这种总揽全局的认知，《十四五规划》第十五篇用首章(即第52章)专门阐述了“加强国家安全体系和能力建设”。[13]100

《十四五规划》是2021—2025年期间国家发展与国家安全的总纲，完整体现了上述两种思路；但鉴于这是“国民经济和社会发展五年规划”，因而必然用较大的篇幅来落实如何“将安全注入发展”的第一种思路。[13]1-101集中体现第二种思路即“将发展导入安全，建设更高水平的平安中国”思路的，则是《十四五应急规划》。[14]《十四五应急规划》将我国十四五期间应急体系建设的指导思想确定为“坚持总体国家安全观，更好统筹发展和安全，以推动高质量发展为主题，以防范化解重大安全风险为主线，深入推进应急管理体系和能力现代化”[14]。该规划从总体上设计实施了“管理创新能力提升、风险防控能力提升、巨灾应对能力提升、综合支撑能力提升、社会应急能力提升”[14]等五大工程，将发展导入安全。该规划还对壮大安全应急产业做出全面部署：既确立了相关政策方针，即“鼓励有条件的地区发展各具特色的安全应急产业集聚区，加强国家安全应急产业示范基地建设，形成区域性创新中心和成果转化中心。……培育一批在国际、国内市场具有较强竞争力的安全应急产业大型企业集团”；也明确了安全应急产品和服务的十大发展重点，包括高精度监测预警产品、高可靠风险防控与安全防护产品、新型应急指挥通信和信息感知产品、特种交通应急保障产品、重大消防救援产品、灾害事故抢险救援关键装备、智能无人应急救援装备、应急管理支撑服务、应急专业技术服务、社会化应急救援服务。[14]这就改变了过去就应急谈应急、就防控谈防控，而是把更高水平的安全和更高质量的发展结合起来。

三、风险评估：发展中控风险增量的抓手

笔者曾提出过“风险—灾害(突发事件)—危机演化连续统”的解释框架来阐明风险、突发事件、灾害、危机的相互关系和内在的演化机理，从而构建了“风险治理—灾害救援(应急处突)—危机管理”的应急管理全过程应对体系；[16]也曾将公共安全治理概括为风险治理、应急管理、危机治理等3个阶段，其中风险治理主要包括风险识别、风险评估、风险的消减防缓等3个环节，应急管理主要包括准备、响应、恢复等3个环节，危机治理主要包括调查、问责、改进等3个环节。[17]既然是风险就具有不确定性、难以预测的危险、损失和伤害，一旦其暴发，就转化为突发事件、灾害甚至危机，从而给人们带来实实在在的生命财产损失。那么，应对的最好办法就不是等到突发事件、灾害、危机发生后再来应急处突、灾害救援、危机管理，而是提前进行风险治理，从而切断“风险—灾害(突发事件)—危机”这一转化链条。也就是说，风险治理效果最好，而成本最低、代价最小。

然而，口头上承认风险治理的重要性、优先性，并不意味着行动上就已重在预防。我们常常看到，默默无闻避免危机的得不到奖励，轰轰烈烈解决问题的成为英雄。只有在实践中付出了惨重的代价、得到了深刻的教训以后，才会真正地重在预防，从源头抓紧抓好。在我国应急管理的实践演进中，一开始重视的是应急处突和灾害救援，毕竟面对公共突发事件和灾害，情况紧急，舆情严重，时不我待，不得不全力以赴。自2003年应对“非典”(SARS)之后，我国建立起“一案三制一保障”的应急管理体系，其围绕的核心是“应急”，相关立法的名称也是《突发事件应对法》。自2011年7月甬温线特别重大铁路交通事故以后，开始将危机治理提到重要位置，凡重大灾害事故发生，在应急救援基本告一段落后，都会认认真真走“调查—问责—改进”的程序，所有应急处置权属归国务院的特别重大公共突发事件(一级)，事后国务院调查组所作的调查报告都会向全社会公告。2015年10月，习近平强调：“各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。”[18]2017年，中国共产党十九大报告又提出“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”[3]， 防范化解重大风险被放在三大攻坚战之首。从此以后，重大风险防范化解，就成了各级党政领导干部的责任和担当。

防范化解风险的最起始最关键的环节乃是风险识别和评估，尤其是重大决策(含政策、改革方案、项目工程、重大活动等)风险的识别和评估，这是“不能在工作中不负责任地制造风险”的必要前提，也是控风险增量的重要抓手。风险的性质很不相同，其暴发的概率差异极大，因而识别风险的路径也不同。大体说来，对于发生概率较大的风险亦称“灰犀牛”式风险，主要依靠经验进行识别，将其纳入常态化管理，这就离不开专家、一线人员和基层干部群众的聪明才智，也离不开丰富的预案库和案例库；而对于发生概率极低的风险亦称“黑天鹅”式风险，只能依靠直觉和想象，这就需要广开言路，鼓励想象，但不必将其纳入常态化管理。风险识别出来以后，就需要予以评估，风险评估则是一项专业性很强的“技术活”。

决策风险评估涉及到经济、技术、环境、社会等领域，并形成了相对稳定的称谓，即经济风险评价、技术安全评估(简称“安评”)、环境影响评价(简称“环评”)、社会风险评估(简称“稳评”)。一般而言，经济风险、技术安全属于内在风险，环境影响、社会风险属于外溢风险；技术安全、环境影响的演化遵循的是自然规律，经济风险、社会风险的演化和暴发则遵循社会规律。在这四种风险评估中，作为理性决策者的政府或企事业单位，出于自身利益的考虑，是具有内在动力自觉去做经济风险评价的，一般不需要外来强制；另三种风险评估则不然，因为它们是决策的约束因素，如果通不过其中任何一项评估，眼看着会带来巨大明显经济效益的政策不能决策、项目不能上马，所以必须有外在的强制力，否则决策主体不会自觉去做。目前“安评”依据的法律有《中华人民共和国安全生产法》，法规有《安全评价通则》和《安全预评价导则》；“环评”依据的法律有《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》；“稳评”长期以来只是依靠中共中央办公厅、国务院办公厅和中央政法委的“红头文件”，其中不少文件还“加密”，直到2019年才有了明确公开的法规，即国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》(第713号“国务院令”)。

既然风险评估是一项“技术活”，那就需要依靠专业人员来操作。于是，各决策主体自身直接做或是委托外包给投资咨询公司一类的第三方机构来做经济风险评价，参与评估的从业人员大多具备经济学和工商管理的知识背景；“安评”常常委托外包给工程咨询公司一类的第三方机构来做，从业人员大多具备相关工程技术的知识背景；“环评”常常委托外包给环境监测机构一类的第三方机构来做，从业人员大多具备地球科学和环境科学的知识背景；“稳评”则常常委托外包给律师事务所、社工站、其他社会组织一类的第三方机构来做，从业人员大多具备法学和社会学的知识背景。由于上述四种风险评估的历史起点有先有后，主管的部门又不同，加上从业人员的知识背景迥异且各有专长，导致四种风险评估之间互不通气，因而产生了一系列问题乃至矛盾冲突。

鉴于这种状况，笔者呼吁将这四种风险评估打通，并培育一批“一专多能”的评估机构和评估专业人员。[19]“四险通评”之所以可行，从理论上说，是因为它们评估的对象都是风险，只不过这些风险作用的领域或内或外、作用的机理或是自然规律或是社会规律，而且这些风险相互影响，之间有着衍生、伴生、共振等等错综复杂的联系；它们所使用的方法和技术范式大同小异、触类旁通；它们都是为同一个决策服务的。从实践上看，江苏、浙江等先行地区就是这样做的，而且取得了较好的效果。

现在看来，“四险通评”与“一专多能”显得更具有紧迫性。中国共产党十九届五中全会通过的“十四五”规划建议强调：“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”[10]这就不仅要求把多年来一直在实施的重大决策前风险评估继续抓紧做好，而且提出了决策事后评价的新任务。决策事后评价既包括决策实施的效果评价，这属于绩效评价的范畴；也包括决策实施后所产生的新风险的评价，这属于风险评估的范畴。评价决策后的实施效果和新生风险，都有利于控制风险的增量。重大决策的事先评估加事后评价，立马将相关工作量翻番。面对“浪涌”般重大的风险评估任重而道远，“四险通评”与“一专多能”更有必要。

还要看到，过去往往分工负责抓发展的领导、部门、机构不过问安全，分工负责管安全的领导、部门、机构不关心发展，发展和安全两张皮；前者很辛苦，干出了许多发展成果，可也埋下了不少安全风险；后者很努力，化解了许多安全风险，可也给发展平添了不少麻烦；至于二者之间信息共享、互助协作，则还存在着不少障碍壁垒。例如，各地大多由政法委主持开发的“网格化治理信息系统”，其中的管理功能发挥充分，服务功能相对不足；分工负责安全的机构和人员使用率很高，分工负责发展的机构和人员使用率偏低；系统设计中预留给教育、医疗、人社、民政、交通等部门提供信息和服务的板块，往往利用率不高，甚至有的还是空白。统筹发展和安全要得到真正的落实，就必须彻底改变这种状况；以决策风险评估为抓手，显然有利于这种状况的改变。

四、危险源与脆弱性：发展中消风险存量的关键

风险增量要控，已有的风险存量更要消。应当承认，现在的风险存量是相当大的。既有来自于改革开放前，因为贫穷落后、不发展造成的风险，更多的则是改革开放已启动发展、但尚未提出科学发展观和新发展理念，从而由发展带来的风险。早在1993年9月，邓小平就指出，发展起来以后的问题不比不发展时少。十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。[20]2015年10月，习近平也说：“过去，我们常常以为，一些矛盾和问题是由于经济发展水平低、老百姓收入少造成的，等经济发展水平提高了、老百姓生活好起来了，社会矛盾和问题就会减少。现在看来，不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。”[21]

如果在更大的时空场域来分析，我国既存在由现代化转型所引发的风险，如托克维尔、亨廷顿等学者所言；[22-23]也存在风险社会所带来的风险，如贝克、吉登斯等学者所言。[24-25]随着国家现代化发展进程的继续推进，前者会越来越少，后者反倒会越来越多。面对现实存在的各式各样的风险，必须不断地予以排查、消减、防范，从源头上切断“风险—灾害(突发事件)—危机演化连续统”。消减风险存量的关键举措有二：排查危险源，降低脆弱性。

先看排查危险源。“危险源”又称“风险源”，在中国学科学术话语体系中，常常表述为人文社会科学的“风险”一词与安全工程科学的“隐患”一词，具有涵盖多重客观危险之意。在不同学科视角下，对“危险源”概念的理解有差异，对危险源的分类方法也不同。

相对于诸多不确定、不可预见的风险而言，隐患是一种已经被识别到的风险，需要有更积极主动的作为来消除。在中国政府应急管理实践中，为了进一步落实安全管理责任制度，实现“源头治理”的要求，一直重视通过专项治理行动，在重点行业和重点领域开展针对自然灾害、安全生产、社会安全和公共卫生风险的隐患排查与治理工作。[26]隐患排查及治理是常态期公共安全治理的重要组成部分，做好隐患排查及治理工作，有助于减少灾害危机发生的可能；即使是非常态期隐患排查及治理也具有极其重要的作用。如在新冠肺炎疫情防控期间，某地一旦发现一例感染者即危险源，立即通过“流调”锁定其既往行动轨迹，排查其密接者、次密接者以及与其存在“时空伴随”者，然后实施隔离、观察、核检及治疗等一系列手段，以消除传染源，达到控制疫情、确保一方人民群众免除新冠病毒的威胁。隐患排查和上述决策风险评估一起，一个消风险存量，一个控风险增量，共同构成中国应急管理制度建设中的风险管理的核心内容。

在隐患排查和风险评估中，还形成了若干有效的政策工具。例如，风险地图作为风险分析的技术工具应运而生。它是以地图为载体，将关键风险信息做可视化显示，即对隐患排查中发现的和风险评估中预测到的关键危险源信息采用地理信息技术，结合测绘数据，通过计算机处理，动态地在地图上予以表达，以展现风险实况。[27]目前，风险地图在大城市特别是特大超大城市管理中得到较多的运用，使政府决策人员、相关管理人员和市民公众直观地得知城市某区域的风险信息，以便快速做出防范决策。[28]我国新冠疫情防控中各地创建的健康码、行程卡等等，也属于风险地图，在疫情防控中发挥了极其重要的作用。

然而，从对危险源的认知尤其是分类方法来看，安全工程科学日益走向技术化与实证化，而人文社会科学则走向叙事化与建构化，二者在理论对话上产生了极大的困难。为了建立话语体系的良好沟通，更为了提高风险治理的效率，基于脆弱性视角的公共安全治理研究便蓬勃发展起来。[26]

“脆弱性”又译为“易损性”，这是一个极具张力的词汇，意指“被伤害”或面对攻击而无力防御。[29]在实践和研究中，脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响。“脆弱性”概念最早出现在工程领域，1970年代被引入灾害社会科学，早期被界定为影响社会在面对自然灾害时的应对与恢复能力的限制因素；后来被用作测量社会及其群体暴露于风险的程度，成为一种“测量工具”。自1990年代以来，学界开始关注个人能力在灾害反应和恢复中的作用，脆弱性又被用作表征不同群体或个人在处理危险或事件时的能力差异。[30]在科学技术研究传统下，脆弱性的定义常与技术—工程—自然要素相结合；在人文社会科学研究传统下，脆弱性的定义则常与结构—功能—制度—文化相关联。

如果说，由于安全工程科学和人文社会科学所理解、所言说的危险源大相径庭、难以对话，那么无论哪种危险源一旦转化为灾害、危机，都要依赖脆弱性作为中介，才会对人们的生命财产和社区社会的秩序造成伤害。因此，防灾减灾救灾的重点就由上述的排查风险隐患转到了降低脆弱性方面，如对城市生命线工程的保护、重点地段和重点人群的保护等等；传染病疫情防控的重点也就由排查传染源、切断传染链，逐步转向对脆弱性高的人群(如高龄老人、基础病患者和儿童等等)的特别保护。这样一来，风险、灾害、危机的应对，就可以以“不变”(降低脆弱性)应“万变”(各式各样不确定的危险源)，从而大大提升效率。

在政策工具产出的层面，首先是“风险地图”升级为“脆弱性地图”。随着地理信息系统在灾害研究领域的应用，脆弱性区域制图成为社会科学与自然科学相结合的有效分析工具。其次，为了满足地区间脆弱性程度比较的需要，出现了脆弱性指标化与量化研究。由于危险源种类繁杂、差异极大，对它们做统一的量化研究、建通用的指标体系几乎是不可能的；但是对相对变化不大的脆弱性，这样做则是可行的。在指标建构上，以苏珊·科特为代表的社会脆弱性指数(Social Vulnerability Index，SoVI)研究影响最广。社会脆弱性指数可用于脆弱性程度的地区间量化比较分析，它的重要功能是用于估计风险一旦暴发为灾害、危机可能造成的各种伤害和损失，从而在管理和政策层面进行相关的事前干预。

总之，通过风险评估控风险增量，通过排查危险源、降低脆弱性消风险存量，一定有利于发展与安全的统筹，有利于获得高质量发展和高水平平安的双重效果。

【注释】

① 瑞典时任首相帕尔梅主持的非政府组织“裁军与安全问题独立委员会”，被称为“帕尔梅委员会”。