生育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差

陈友华,孙永健

(南京大学 社会学院，江苏 南京 210023)

一、引 言

2021年党中央通过了《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”的战略部署。同年，又通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》修订案，将“三孩政策”纳入基本法，宏观上确立了“三孩”配套支持措施。“三孩”生育政策是党中央在中国人口、经济与社会形势面临严峻挑战的背景下提出来的，同时也是对前期生育政策调整效果不彰的补充性考虑。[1]有别于此前的“单独二孩”和“全面二孩”政策，此次生育政策调整十分强调将生育配套支持措施提到与“三孩”生育政策并行的高度，某种程度上也揭示出官方对待生育问题由“限制”“允许”到“鼓励”“支持”的态度转变。陈卫认为实施“三孩”生育政策意义重大，但要提升中国生育率最主要的是从生育政策之外的其他经济社会支持政策入手。[2]宋健也认为此次包容型生育相关政策将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，特别是“普降三育成本”是提振生育水平的经济助力，能够减轻家庭育儿的总成本，使孩子“生得出、养得起、教得好”。[3]总体而言，无论是官方话语，还是学界观点，普遍对生育配套支持措施寄予厚望，期望以此来大大降低生育成本以实现生育率回升的政策目标。

那么，当“三孩”生育政策在相应配套支持措施加持下，其对生育率提振、老龄化应对的效果是否会因此产生本质性变化？长久以来，发达国家刺激生育的做法又有怎样的启示？反观中国当前生育政策及其配套支持措施，其中又存在哪些认识偏误与政策偏差，从而影响政策效率的发挥？政府和学界又该如何认识这些偏差并提出有效的应对策略？本文尝试回答诸如此类的问题，为更好地推进“三孩”生育政策、应对少子老龄化风险提供更多思考与建议。

二、现实与预期：生育配套支持政策效果有限

(一)鼓励生育政策的国际经验与困境

卢茨(Lutz)等人在回答生育率能否回升问题时指出，只有两个因素会带来时期生育率的回升，其中之一便是有效的刺激生育政策。[4]但人口本身属于慢变量，人口问题一旦形成，在短期内便很难化解，加之生育政策及配套支持措施也具有间接性和时滞性的特点，因此不少国家在推出生育鼓励政策后生育率仍徘徊在低位甚至持续下跌。相比限制性的生育政策，鼓励生育政策实施不仅难度可能更大，而且政策实施效果也未必理想，[5]以至于学界有关生育鼓励政策实际效果的探讨仍存在分歧。

从具体经验来看，西方与东亚国家在鼓励生育方面已经进行了长时间的探索，且生育配套支持政策已经相当完善，但遗憾的是，至今还未曾有一个国家的生育率回升至更替水平或以上。从1990年代以来，欧洲国家在意识到低生育问题的严重性后，普遍采取了鼓励生育的政策措施，但仍然有许多国家深陷“低生育率陷阱”①至今未能走出来，若以10%为反弹的衡量标准，许多国家还未触及，只能被视为某种波动而已。[6]其中以“福利国家”为取向的北欧国家，通过建立广覆盖、高福利的家庭政策体系，确实一定程度上避免了“低生育率陷阱”，实现了生育率与女性就业率的稳定，但其生育率与更替率水平相比仍存在不小距离。此外，由于挪威等福利国家拥有较小的国家人口体量与优越的自然资源，因此其各项生育政策对中国而言借鉴价值较为有限。同样始于20世纪90年代，日韩等东亚国家也转变了控制生育的人口政策，在促进生育方面出台了大量政策及配套措施，包括对家庭生育的资金援助、提高保教质量、改善托育条件等，但最终效果不容乐观，[7]仍深陷“低生育率陷阱”而不能自拔。例如，韩国近年来不断加大鼓励生育的政策投入，但其生育率从2018年开始降至1以下，2020年更是跌至0.84。不同于其他西方发达国家，美国政府在鼓励生育方面大多采取“放任自由”或“减少干预”的态度，通过其他社会经济政策间接鼓励家庭生育、刺激人口增长，暂时避免了坠入“低生育率陷阱”。

总体而言，发达国家应对少子老龄化的政策措施，不仅有成功经验，更有急需警惕的失败教训。从欧美与日韩等国的应对实践来看，生育、养育与教育的家庭支持政策体系多没有促使低生育率的明显回升，多维持在原有低生育率水平上甚至还出现了进一步下降。生育配套支持政策本身在加重财政负担的同时，并没有达到刺激生育率回升的初衷。而积极应对老龄化的举措实际上多演变成为国家承担更多责任，甚至已经超出了多数国家的能力范围，进而导致这些国家负债累累，未来将面临更大的财政压力与风险。因此，我们应当对西方应对少子老龄化的措施的成败得失有更加清醒而全面的认识，同时也要对中国生育配套支持政策效果不彰做好充足的心理准备。

(二)中国生育政策及配套支持措施的预期效果

自2014年起，我国便放开了独生子女政策，随后实施了“单独二孩”与“全面二孩”政策，但前者的遇冷与后者的效果不彰已成为不争的事实。我国的人口出生率仅在2016年出现过一次明显的回升，此后几年都持续下跌。2020年我国人口出生率降至8.52‰，跌破10‰，创下20世纪以来的最低值。与此同时，我国生育率也不容乐观，尽管因2014年“单独二孩”与2016年“全面二孩”政策实施导致的政策性补偿生育，导致2014年和2016年生育率均出现小幅上涨，但随后很快又陷入“低生育率陷阱”。第七次全国人口普查资料显示，2020年我国妇女生育率只有1.3。②在此背景下，“三孩”生育政策及配套支持措施应运而生。现在的问题是：“三孩”生育政策及配套支持措施能在多大程度上逆转低生育率趋势、提高人口出生数量、延缓老龄化危机？是否因为“配套支持政策”的加持，中国“一老一小”问题能迎刃而解，因而就能避免重蹈发达国家的覆辙？还是说生育鼓励政策的“有限效果”是世界范围内所有低生育率国家所面临的普遍困境？

目前，学者们关于“三孩”生育政策及配套支持措施的预期效果基本上给出了“不容乐观”的判断：受育龄妇女规模下降、生育率低迷、婚育年龄延后、二孩家庭基数较低、孩次递进比边际递减、生育意愿低迷、生育意愿与行为趋同等多种因素的制约，“三孩”生育政策及配套支持措施对我国出生人口与生育水平的预期影响将十分有限，也无法对中国人口发展趋势产生根本性影响，因此不宜夸大其效用。[1，5,8-10]特别表现为以下几个方面。

首先，现在无论采取怎样的生育政策及配套支持措施，低生育率在未来较长时间内是难以改变的。我们现在的所有努力，如果寄希望于生育率回升，多会让人极其失望。我们现在心有不甘，总是寄希望于通过生育政策调整来促使生育率回升，这种美好愿景不仅体现在我们的人口规划中，在联合国人口预测中也表现得淋漓尽致。例如，高生育率国家的生育率向更替水平逼近，而低生育率国家也向更替水平靠近，人们在人口预测时普遍假设人类的生育行为向更替生育率回归，但我们发现，自20世纪60年代以来高生育率国家确实出现了下降，并向更替水平趋近，然而在下降至更替水平后并没有停止下来，而是继续下降并维持在更替水平之下长达半个多世纪之久。

其次，如今的生育政策已经逐渐失去了对人们生育行为的影响力，原因是现在受制于生育政策限制的出生人数很少，现实的低生育率是内生型因素驱动，而不是由外生型因素驱动，如果说20世纪生育政策对生育率还有很大的影响力或者抑制作用，那么现在的生育政策对生育率的影响微乎其微，尤其是实行“三孩”生育政策后更是如此。

再次，中国人口负增长或将比预计的更早到来。据国家统计局公布的人口数据来看，2020年中国总人口和出生人口分别为14.12亿人和1200万人，2021年分别为14.13亿人和1062万人。总人口增长缓慢而出生人口收缩显著。回顾近40年来的国家人口发展计划/规划，我们可以发现中国的人口预测长期存在系统性高估，严重夸大了人口规模的增长态势。[11]，而综合包括联合国在内的多家机构对中国人口发展趋势的预测，中国人口增长行将结束，预计将在2025年前后达到峰值，其规模约为14.2亿，随后转而呈加速减少之势，届时历时数十年甚至更长时间的人口负增长将不可避免。[12-13]人口一旦停止增长，并转入负增长，其负增长速度将不断加快，原因在于：一方面，未来数十年甚至更长时间内的低生育率无法改变，我们已经送走了想多生孩子的祖辈与父辈，当下活着的是无论主观还是客观上都想少生孩子的我辈与子辈，迎来的将是更不想生孩子的孙辈与曾孙辈；另一方面，未来30年内的最主要生育群体已经来到这个世界上，我们已经无法改变，未来的育龄人群，特别是20—35岁育龄人群持续减少将是此后数十年内无法改变的客观现实。低生育率与少育龄人群两者同方向叠加，未来出生人数持续减少是无法避免的。从1992年开始，中国生育率低于更替水平已经长达30年之久，从日本、韩国、新加坡、中国香港与中国台湾以及中国大陆大城市情况看，未来将面临进一步下行的压力。如果以千万级及以上人口地区考察，生育率最低的地区不是韩国、新加坡、中国香港与中国台湾，而是中国大陆的北京与上海，这些超大城市妇女总和生育率甚至下降至0.7以下。低生育率像“新冠病毒”一般早已在世界范围内逐渐蔓延开来。

最后，“三孩”生育政策的最大效应可能不是生育多少个三孩，而是对那些生育一个孩子的夫妇形成一定的心理压力。“三孩”生育政策及配套支持措施的主要影响人群是现在只生育有一个孩子的夫妇。生育是严格递进的，而孩次递进生育率则是显著递减的，现在从一孩到二孩转变都很困难，生育二孩基数少，从二孩到三孩转变将更少。“三孩”生育政策及配套支持措施最主要的作用可能是促进二孩生育率的小幅回升。

三、育龄群体瞄准偏差：不敢生、不能生、不让生还是不想生？

本文认为造成鼓励生育政策效果不佳的主要障碍之一在于被遮蔽的政策偏差。由于人们对低生育率形成原因的认知偏误，目前政府在制定和执行鼓励生育政策时仅盯准“不敢生”群体，因此过于强调经济援助与服务支持，而忽视文化引导；夸大了住房、教育、就业、照料压力等外部因素对低生育率的形塑，却遗漏了生育主体主观因素产生的关键作用，进而导致政策效果十分有限，即育龄群体的政策瞄准偏差。

(一)再议低生育率成因

近年以来，学界关于低生育率成因的研究已然形成丰硕的成果，大体上可以归纳为经济因素、社会因素、政治因素、技术因素、文化因素等不同分类视角。[14-16]倘若按将诸多低生育率成因转换成类型学划分方法，我国社会中至少存在四部分“不生”的育龄人口：第一部分是有生育二孩甚至三孩意愿，但因为经济、精力、抚育、照料等一系列客观原因而不敢生；第二部分是没有生育三孩、二孩甚至一孩的意愿，即因为主观原因而不想生、不愿生；[10]第三部分是有生育意愿，却不具备生殖能力，如不孕症患者或者年龄较大失去生育能力者；第四部分是在非婚同居的形式下，具备生育的意愿与能力，但迫于道德与法律的约束而最终放弃了生育。

一是不敢生。实施“单独二孩”“全面二孩”政策后，育龄人群实际生育二孩的热情远低于预期。政府相关部门调查结果显示，经济负担重、房价高昂、婴幼儿无人照料、教育竞争激烈、女性家庭与工作间关系难以平衡等因素被认为是“生不起”“养不起”的关键所在，结果导致“相当比例的家庭想生不敢生”。“三孩”生育政策及配套支持措施，正是针对“不敢生”问题而采取的定向措施。总结来看，生育成本高、经济负担重无论是在官方话语还是社会舆论中均被判定为抑制人口生育的主要原因。[17-18]低生育率的主要成因似乎被简单化为“不敢生”或“生不起”这单一维度。

二是不想生。当前中国民众低生育意愿的形成有其复杂深刻的经济社会发展和制度变迁、人口政策等方面原因，除了“不敢生”“生不起”“养不起”等经济层面的问题，还有“不想生”这一社会和文化观念层面的难题。[5]从国际生育激励政策效果不彰与我国“三孩”生育配套支持政策预期效果有限来看，当代社会人们的生育观念早已发生了根本性变化，这里涉及到生育文化问题。低龄有生育能力的人群是未来生育的主力军，但他们面对就业、住房、教育、医疗等压力，受不婚不育、少生优生思想影响，更加看重个人的自由、独立和享乐，形成“自觉生育一孩”的晚婚晚育少育、“丁克家庭”的婚后不育和“单身”的不婚不育。根据日本、韩国、新加坡和我国台湾、香港地区的经验，年轻人不会因生育政策松动而大幅提高生育率。而对于自愿“丁克”的夫妇而言，不生孩子更是成为他们的人生信条，生育政策及配套支持措施对于“丁克”夫妇的作用甚微。

三是不能生。受晚婚晚育观念的影响，婚育年龄大大推迟，具备生育三孩条件的育龄妇女多年龄偏高，且早已错过最佳生育年龄阶段，他们如果生育三孩，将面临高危生育、自然生殖力大幅度下降和养育负担加重的风险，因此需要采取抗高危生育和辅助生育、补助生育措施，才有可能将二孩生育者转化为三孩生育者。另外，环境污染、食品安全、生活与工作压力增大等，使得人们的生殖力下降，不孕率持续攀升。[19]有调查发现，城市女性在高强度工作压力下，生活不规律导致不孕不育等客观生育障碍所带来的“不能生”占比也愈发上升。[20]不过，“不能生”人群占育龄人群的比例相对较小。

四是不让生。以中国为代表的东亚文化，依然不认同未婚生育的观念和行为，由于对非婚生育的包容度低，进而导致东亚国家是世界上非婚生育率最低的地区。从中国以往的发展历史来看，非婚生子女无论是在法律上还是在事实上都受到不同程度的歧视和虐待，非婚生子女被俗称为“私生子”，就是具有鄙视之意的称谓。[21]现行的一些规定实际上对非婚生育及其非婚生子女的成长不利。可见，中国文化对“非婚生子”的排斥无疑对生育率也造成不小的损耗。反观大部分欧美发达国家表现出“非婚生育比例不断攀升”的特征，“非婚生育”成为婚内生育的有力补充的婚育模式。2011年在欧盟27国出生婴儿中，有近40%属于非婚生育，比1990年增加了1倍多，而北美洲和大洋洲的发达国家同样经历了非婚生育比例的快速提升，如美国非婚生育比例在2008年已达到40.6%。[22]实际上，非婚同居状态正在成为世界范围内生育及抚养后代的重要背景，现代婚育伦理观念的核心特点就在于婚姻与生育之间的关系更为松散。对中国而言，改革开放的过程也是民众思想转变的过程，以往婚前性行为与未婚先孕等是被极力排斥的，而先孕后婚现象在今天已比过去明显增多。

诚然，上述四种类型之间关系紧密，但并非泾渭分明，甚至还能相互转化。比如一个社会中“不敢生”群体过多且长期存在，就有可能逐渐转化为“不想生”群体。再比如不乏有“不想生”群体因为害怕生育责任的承担以及生活品质的下降，在各种社会调查与表达之中，有意无意地将自己归属于“不敢生”群体，这十分类似于当初严苛的计划生育政策成为部分女性规避生养责任的有效借口。但从韦伯“理想类型”意义上，划分四种“不生”类型并重新探讨低生育率成因，仍具有理论价值与政策启发意义。

那么，为什么在生育政策放宽、配套措施加码的制度环境下，人们依旧“不想生”？

一是按照费孝通先生“损己利人”生育学说，性是无法避免的，作为人类的基本需求，性和生殖又不可避免地因果相连，但生育(生殖)对人(生物)来说并没有实际好处，“营养是损人利己的，生殖是损己利人的”[23]。费孝通用制度主义视角理顺了人类生育行为的跨期激励机制如何被现代化规制所介入与干扰，透视了人类社会具有天生的“低生育”体质。以往因缺少现代避孕节育技术，性与生育密不可分，所以在传统社会，妇女多生育了超过其意愿的孩子。如今现代避孕节育技术让生育控制成为可能，现代个体生育理性崛起必然带来低生育率行为蔓延，现代社会的低生育率危机本质上是一种“现代社会病”。

二是计划生育政策的惯性作用或“政策形塑”。经过新中国有史以来规模最大、延续时间最长的一场思想与行为改造运动后，计划生育这种国家政治话语及民众思维惯性所导致的政策惯性，即使在实施“三孩”生育政策后依然有着很大的社会影响力。一直以来宣传和提倡的“晚婚、晚育、少生、优生”等就被作为科学、文明、进步的婚育观念中的核心内容，逐渐深入人心且根深蒂固。[24]在当下之中国，“只生一个孩子”逐渐由国家生育政策的宣传、数以亿计的育龄人群的实践，发展演变成为当今社会中一种近乎自然而然甚至是理所当然的存在，[25]而“三口之家”才是正常家庭已成为一种习以为常的“意识形态”，这种比对(参照)效应已演化成为一种社会规范在不断巩固乃至强化低生育行为，可称之为“独生子女的政策型塑”[6]。

三是现代化的冲击与个体意识的崛起。贝克尔基于经济理性人假说指出，现代人具有多样化的选择，生育是为满足自身需求，当此类需求的替代品产生或数量增多时，生育意愿就会下降。[26]国际经验显示：工业化、城市化与现代化，使得越来越多的国家陷入低生育率陷阱之中，中国自然也不例外。如若没有过去40年波澜壮阔的现代化进程与轰轰烈烈的严苛的计划生育运动，乡土中国现在可能不会面临西方发达国家普遍存在的“不想生”危机。传统上，中国一直是一个重视家庭、生育友好但人口负担沉重的国家。改革开放后中国的生育行为分别受到现代化冲击与生育政策影响，早在1992年就呈现出低生育率特征，“生育对社会结构完整性的修复”变得愈加飘摇。当代育龄人口的现代性意识不断增强，更加注重独立自主与生活质量，很少会受到“延续香火”“传宗接代”等传统观念的影响。在个人主义、消费主义与享乐主义盛行的时代背景下，哺育与反哺之间的时间间隔太长，人们在年轻时多只看到哺育所带来的艰辛，而一时很少能体验到反哺所带来的好处。[15]正是由于生养与回馈的时滞效应与普通人的“近视眼”效应相互叠加，内生性的低生育率才变得愈发严重。

四是现代社会福利的虚幻效应。社会福利作为一种延期支付的信用凭证，未来能否足额及时兑现，与经济增长、人口发展等密切相连。实际上，在持续低生育率下，由于缺少合理的人口结构作为支撑，曾经给人类社会带来福祉的社会保障制度早已经沦落为庞氏骗局。[27]但恰恰是社会福利幻想给予当代年轻人过分的期许与仰赖，最终导致了其不婚不育、晚婚少育等一系列个人主义和享乐主义行为。

五是信息传播技术的发展。伴随着经济发展与社会变迁，网络时代的来临，现代社会的生活方式与文化冲破以往时空的限制，而实现全球范围内的广泛传播，传统文化的影响力急剧缩小，加速了生育意愿与生育行为的转变进程。特别是网络媒体中大量关于“个体解放”与“自由”的错误解读与渲染，无疑会加重当下年轻人对不婚、不育、性解放等观念的认同与践行，潜移默化地增加“不想生”群体比重。例如，女性生育纪录片、育儿真实感想中的生育负面信息等都可能会影响女性的生育意愿，尤其会增加无生育经历或单身女性对生育和婚姻的抵触感和恐惧感。[20]

(二)仅盯“不敢生”：育龄群体的瞄准偏差

1.强调经济与服务支持而忽视文化建设

“瞄准偏差”是西方社会政策研究和福利效应评估的重要内容，对广义瞄准偏差机制的研究可以拓展至反贫困以外更多社会政策的评估之中。[28]它是指社会政策在实施过程中与政策的目标群体发生了偏离，最终影响了政策效果的发挥。在生育政策领域，由于对低生育率的有偏解读与归因，同样也可能引发生育及配套政策的瞄准偏差，妨碍了其刺激生育的政策初衷。从当前情况来看，无论是官方话语、社会舆论，还是学术研究，似乎都将低生育率的应对过度锚定在了“不敢生”方面，而缺少对“不想生”“不让生”和“不能生”群体的关注。在官方表述方面，2020年党的十九届五中全会决议指出要“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”[29]。2021年《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》也强调“通过逐步强化的激励措施，全方位降低生育、养育和教育成本，提升人口生育率，缓解老龄化趋势，改善人口结构”。[30]新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》同样明确规定“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担”[31]。在学界观点方面，张翼指出家庭友好型社会建设主要在于富有实效地减轻育儿成本。[32]穆光宗、林进龙也认为生育友好型社会关键在于政府履行生育服务和生养教共担责任。[33]

目前大多数生育政策及配套支持措施的设计与研究仅仅从经济与服务维度入手，针对有生育意愿但迫于生育成本而“不生”“少生”的育龄人群。[10]尚且不论大量财力、物力、人力的投入并非一夕之功，即便家庭的生育经济负担因此大幅度降低，恐怕也很难奢望生育率出现及时的回升。这种瞄准偏差突出表现为仅着眼于生育成本而遗漏生育文化或生育观念。事实上，一个国家或地区生育配套政策的实施效果会嵌入在当地生育文化之中。在婚育文化较为负向的地区，生育配套支持措施不仅不能起到作用，还可能产生抑制生育的反向效果。[34]这也就解释了为何许多发达国家采取了如此之多的优厚的鼓励生育政策，生育率回升依然不尽如人意。

2.夸大住房、教育、就业与照料压力对生育的冲击

在世界范围内，各国政府与民众似乎对低生育率的原因形成了一种认知偏差，即极低的生育率主要是因为个人与家庭生育与养育孩子的经济与照料负担过重，而国家在生育、养育与教育方面未尽到应尽责任所致。目前，在我国“三孩”生育政策背景下，房价高企、子女教育资源不足、生育与事业冲突、子女缺少看护等因素被判定为低生育率的关键所在，由此不少学者呼吁政府出台各种福利政策以大幅减轻个人和家庭在住房、教育、工作等方面的压力和负担。[5，20]中国家庭的这几项负担确实很重，但我们是否就能据此认为上述因素就是导致生育低迷的“罪魁祸首”，进而出台过多瞄准偏差的生育配套政策？

首先，房价高企与住房困难常常被过度解读为低生育率的根源。一是中国房地产市场已经出现了严重的分化，农村和部分中小城市的房价本就不高，居住问题并不突出，且正走在楼市泡沫破裂的路上，而只有大城市才存在高房价之说。但现实却是，不仅大城市的生育率低迷，中小城市和农村地区的生育率同样令人堪忧。二是中国人的居住条件从未像今天这般得以改善和提升，在20世纪80与90年代甚至21世纪00年代，“超生者”在相对艰苦的居住与生存环境下依然选择千方百计、东躲西藏地把孩子生下来，艺术小品“超生游击队”便是最生动的写照。可见，住房问题并不构成人们少生或不生的根本原因。

其次，人们习惯于把低生育率错误归咎于教育内卷与教育资源不足。一是中国的教育从未像今天这般发达过，政府所提供的教育质量也从来没有如此高过。但中国却普遍出现了“民富身骄”甚至“民未富身已骄”现象，特别是普通家庭孩子在学业成绩与生活品质方面形成教育贵族化倾向，却常常忽视了性情、品格的塑造。二是许多平凡的中国家长却不甘于接受子女的平凡，因而加大对子女教育的投入，导致教育负担被人为加重，课外辅导、择校费用、学区房等一系列相关成本均与之相关。故而，即使国家当下主动承担起大部分生养与教育孩子的经济成本，在如今没有例外的精养模式中，生育率恐怕也很难会有大的回升。[8]

再次，很多人把少生育甚至不生育归咎于家庭与事业之间的冲突，实际上对很多人而言可能并非完全如此。一是以往职业女性多面临类似的“家庭—工作”平衡问题，那时国家对生育的配套支持与今天不可同日而语，但人们还是克服困难，多数还是至少生下两个孩子。二是现实中实现职业地位上升的毕竟是少数人，多数人一辈子都很难实现职业与阶层的跃升，即便出现社会流动，也多是水平流动而较少能实现垂直流动。任何一个社会的职业结构都是金字塔型的，世世代代似乎都差不多如此。如果说生养孩子对女性职业发展带来非常大的负面影响，那么男性因受生养孩子影响较小而有利于职业发展，但现实是多数男性一辈子都碌碌无为。因此，多数女性职业发展不好，与生育、养育与教育孩子，承担更多家庭责任有关，但如果把女性职业发展不好全部归咎于生养孩子，也是有失偏颇的。更极端地说，那些终身不婚不育的女性没有受到生养孩子的羁绊，但其一生也多平庸无为。

最后，不少年轻人将生育缺少看护与照料作为不生或少生的借口。那么，究竟谁应该承担孩子照顾的责任？低生育率不仅出现在大城市、也出现在中小城市与农村。孩子缺少人照顾，这在城市可能说得通，但在农村并非如此。现在已经出现一种新的“管生不管养”与“管养不管生”的文化，子代总是以“工作忙”“压力大”等为借口，试图将看护与照料责任转嫁给父辈。实际上很多年轻人把大量的时间用在消费与娱乐上，就是不愿意把时间、精力与财富用在生养孩子上，某种意义上来说是一种自私自利、逃脱生养责任的表现形式。

低生育问题是系统性问题，必须综合治理，仅仅出台一系列解决住房、教育、就业等问题的经济与服务支持政策将会“事倍功半”。生育不可控规律说明了生育文化的惯性有多么强大，过去有超生游击队，不生男孩不回家，现在则有单身贵族和丁克家庭，不婚和不育，背后都有生育文化的深刻影响。[8]因此，“三孩”生育政策及配套支持措施在瞄准目标受众与设计应对方案时，切不可将全部注意力都投放在住房、教育、就业等减轻生养负担的经济与服务维度上，从而忽视文化向度在内生性低生育率中所起的结构性作用。

四、生育责任定位偏差：国家、用人单位还是个体？

另一类被遮蔽的重要政策偏差是生育责任的定位偏差。由于人们对于生育责任、福利本质、福利与生育之间关系等一系列议题的认知偏误，目前在世界范围内出现了生育责任的定位偏差，将低生育率的根本原因归咎于生育成本太高与政府责任未尽，而个人和家庭从生育的责任中得以豁免，结果是生育政策不仅自身政策初衷未能实现，而且还诱发出更多社会经济问题。

(一)再思生育责任划分

瞄准偏差简单而言就是“应保未保”和“不应保而保”，[35]其元问题便是“谁应该享受何种福利以及为什么”[36]。那么在生育政策及配套支持措施中，如何判断一个人是否应该受助以及在多大程度上受助？这就需要重新审视与界定生育的责任与权利。

在传统社会，家庭既是一个生活共同体，更是一个相对封闭的生产单位。家庭创造的财富外溢效应不明显，除了少部分作为“皇粮”上缴国库以外，更多在家庭与小群体内部流动与分配。并且，孩子生养的成本很低但收益却相对较高，因而在传统社会，多生育对家庭有益。孩子可被视作家庭的“私人产品”。[12]在现代社会，生养孩子的外溢效应大大增加，家庭从生育与养育中获得的收益大大减少。家庭作为生产单位的属性在工业社会已经被解除，而让位给国家与社会。孩子长大成人后所创造的财富分成三部分：劳动者薪酬、企业利润与国家税费，财富则在劳动者个人、用人单位与国家三者之间进行分配。因此，孩子从“私人产品”向“准公共产品”发生了属性嬗变。[37]有鉴于此，本着谁获益谁担责的原则，生育、养育、教育等相关成本理应由宏观上的国家与微观上的家庭和个人承担。

首先，用人单位由于通过薪酬给付与税费的方式大部分偿还了生育外溢的收益，因此国家不应该通过公权力强行把生育成本转嫁给用人单位，以至于雇佣市场存在各种不规范现象，特别是就业性别歧视的背后，与用人单位负担成本过高有关。以效率和盈利为取向，用人单位有充分理由不选择可能会精力分散且个人或家庭事务较多的女性，这种用人偏好在某种程度上可能并不能被视作歧视，相反生育这种利于人类社会繁衍、保证国家有序运行的行为，让最大的付出者(女性)承担了更多责任，而最大的受益者(国家)的责任承担相对较少。[38]最终结果不但是国家对生育责任缺失后的“制度歧视”，而且还将这份责任转嫁至无辜的企业，进而陷入普遍存在却往往被长期忽视的“雇主惩罚”陷阱。[1]

其次，国家必须承担起必要但有限的生育责任或生育成本，尤其须考虑政府的财政承受能力，切不可矫枉过正。如果由国家财政来承担生育成本，国家是否已经做好这方面的物质与思想准备以及能否负担得起？从中央到地方各级政府都面临着资源约束条件下的资源最优配置的抉择问题，在有限财政的前提下，各种各样的经济社会问题存在轻重缓急之分，大量生育配套支持措施出台之前，就必须审慎解决好“钱从哪里来”或该从哪些政策成本中“挤出钱”来的难题。如果由中央政府借助转移支付的手段来建立生育福利制度，那只能通过“加税”“举债”或“印钞”方式来筹集资金，而长期依赖与过度使用任一筹资手段无疑都会产生“致命”的后果。实际上，这里不仅存在一个生育、养育与教育成本的分担机制问题，即便由国家承担，也存在一个中央与地方政府、现任与未来政府在生育中的责任定位问题。现在出现的令人担忧的问题是，政府不断对百姓做出越来越多的福利承诺，结果容易诱发如下后果：一是这些承诺部分超出了政府的能力甚至责任范围，最终无法兑现而影响政府公信力；二是给社会以误导。现代国家通过完善社会保障体系来增进国民福利的观念已经被广泛接受，多子多福的生育观念早就成为“昨日黄花”。[6]因此，年轻人与社会误以为生是自己的责任，而养是国家与社会的责任。

再次，个人和家庭同样必须承担起应有的生育责任。一是个人和家庭依然是生育的微观受益者。在现代社会，尽管孩子作为“准公共产品”，其生育属性发生了嬗变，其功能效用也在不断外溢；此外，生育责任是即期的，属于现货，但生育回馈(反哺)不仅是预期的，而且充满了不确定性，属于期货，可不管怎么说，现代社会中家庭依然是生养孩子的主要获益者之一，特别是在中国孝文化的影响下，子代创造的财富还是不可避免地向亲代传递。二是人们所享有的看似免费的社会福利与公共服务，本质上最终买单人都是纳税人或劳动者。国家施行的免费或优惠的生育福利政策其实并不免费，只是其福利费用承担者发生了转嫁而已。因此，不承担生育责任的个体或家庭，却能以“搭便车”的手段分享到他人孩子长大后所创造的财富价值及规模效应。三是既然人生活于人类共同体中，每一个人不仅享有权利，同时也应承担起维护共同体存续的责任，而世代繁衍恰恰是维系人类共同体存续的基础与前提条件。[39]生育是人类的第一职责，生育首先是每个个体和家庭的责任，生育不仅是即期的消费，更是未来的投资，只有人类得以繁衍与延续，其个体的权利和自由的维续才有了物质基础。目前不少观点认为，生育是个人的权利，不生育是个人的自由，这在以社会保障制度为基础之上建立起来的人类命运共同体下显然有悖于权责对等的原则。一个对人类命运共同体不承担或者少承担责任的个体，要求人类对其承担责任，即便人类愿意，恐怕也难长期承担这样的责任。进一步讲，人口可持续发展是人类文明存续的基础性前提，生育率维持在更替水平附近又是人口可持续发展的首要条件。且不论当下中国人口规模与结构究竟如何，总和生育率一旦长期偏离适度水平，势必会导致未来人口的持续缩减与文明的难以为继。故而，在低生育率时代，人类文明遭遇传承危机，作为命运共同体，生育不仅是公民应享有的权利，也是公民应尽的第一责任，而这种责任在低生育率危机下更是要求每一对有生殖能力的夫妇至少生育两个孩子，以促进生育率不断向更替水平回升。

(二)生育责任的认知偏误与定位偏差

政府一旦将低生育率过度归因为生养的经济成本太高与照护负担太重，进而设计并出台大量鼓励生育的配套措施，在犯下瞄准偏差谬误的同时，很容易便助长了人们对生育责任的认知偏误，又陷入责任定位偏差的困境之中。现在问题是，当代家庭与父母尽到了生育、养育与教育的责任了吗？现如今的年轻人由于对生育责任的认知偏误，把不生、少生的理由外推给国家与社会，不仅为自身寻求合理化的庇护，甚至还以自由卫道士的姿态显得理直气壮，这是否恰当？育龄人群把不生孩子归结为房价、教育、事业、缺少照料等外部因素，似乎都是外在环境所致，与自身因素无关，这又是否合适？如果说1969年及以前出生的人在育龄期面临更多的是生存压力的话，1970年后出生的人更多面临的是发展压力。压力伴随着人的生命始终，每一代人活得都不容易，相对于1970年后出生的人来讲，1969年及以前出生的人活得更不容易，不仅生活艰苦，而且政治上还常常担惊受怕。现在社会上普遍弥漫着一股“70后”至“90后”生活多么不容易之说，不可否认他们之中部分人的生活压力的确不轻，但相比于他们的父辈而言，他们的生活则相对容易得多，因而带有夸张的成分在内。这种为个体豁免生育责任的说辞，本质上是随着经济社会的快速发展，人们欲望被刺激而迅速膨胀、忍耐力却大大下降的具体表现。[40]

生育责任的定位不清归根结底在于对福利与生育之间关系、福利本质的认识不足。社会福利本质上是财富再分配或责任再分配机制。理论上，福利究竟是促进还是阻碍了生育，取决于激励效应、替代效应与挤出效应三者之间的相对大小[12]，如图1所示。

图1 福利与生育之间的关系

对生育福利而言，微观层面上增加生育配套支持措施可以减轻家庭生育与养育负担，因而具有促进生育的激励效应，而微观上的其他福利(如养老保险制度)的增加，减少了对家庭与子女的依赖，进而对家庭生育形成替代效应。而微观层面社会福利的增加，在宏观层面上给全体纳税人增添新的负担，不仅导致经济活力下降，影响经济增长，进而动摇各种社会福利的物质基础，而且导致家庭与个人收入减少，客观上具有抑制生育的挤出效应。从劳动者薪酬、企业利润与国家税费三者在GDP中的比重及变化来看，目前中国的初次分配存在着财政收入大幅增长与劳动所得持续下降的局面，[41]国家以提高税赋的方式从生育收益中攫取的越来越多，这实际上是对生育者的惩罚。为什么西方国家生育福利制度没有促使生育率显著回升，其中一个关键原因也是税赋负担太重，进而导致劳动者薪酬占GDP比例不断走低，初次分配出现越来越多的问题。初次分配是财富分配的基础，其他分配是建立在初次分配基础之上的，初次分配一旦出现问题，再分配与又分配很难完全调整过来，因为财富分配边际效用是递减的。

由于认知视角的遗漏，以往人们大多只站在微观视角看到生育福利的激励效应，却很少能看到微观视角的其他社会福利的增加对生育的替代效应，更少能站在宏观角度看到挤出效应对生育率提升的阻碍，甚至可能给百姓以“夫妇生与国家养”的错觉，反过来加剧了生育责任更多地向国家转嫁。如此看来，有效提升生育率的可能做法之一是“少取少予”，促使生育孩子效用的内溢增加与外溢减少，即通过宏观税赋的降低与生育福利的适度降低，增加初次分配中劳动者的薪酬比重，同时减少再分配的福利比重。如此一来，一方面可以减少生育福利的输送成本。政府在财政收取与支出之间会派生高昂的费用，左手收税，右手支出，必然会发生损耗，政府越是低效臃肿，这种损耗也就越严重。[42]其结果是社会福利承担者负担要大于社会福利享有者获得，这也是对财富创造者的间接损害(如图2所示)。另一方面可以从根本上激发家庭生育的动机与热情，认识到养儿防老的重要性与社会福利的虚幻效应。激励是经济绩效的重要因素，[43]无论是物质再生产还是人口再生产，消费总比生产容易。[37]

图2 社会福利的输送机制

实际上，生育、养育与教育成本一旦上升之后是很难下降的，但可以出现责任主体之间的相互转嫁，现行生育配套支持政策多是把生育、养育、教育的责任与成本更多地转嫁给国家与用人单位承担，最终增加了纳税人与企业的负担，仅此而已。包括生育配套支持措施在内的一切社会福利，其本质都是财富再分配或责任再分配机制。每一位公民所享有的福利归根结底都多是纳税人所承担的责任，少部分是志愿者所承担的责任，而其所享有的福利越多，实际上对国家与社会、最终给纳税人添加的负担也越多。“羊毛出在羊身上”“天上不会掉馅饼”，人们永远不要奢望“不劳而获”与“少劳多获”。本着权利与责任对等的原则，今天如果一个正常人不愿意为人类承担繁衍的责任，凭什么人类要为其日后承担养老送终的责任？因此，这里存在一个福利伦理问题，正常行为人在年轻时没有尽到公民应尽责任者，年老后享受福利时的那种“心安理得”的认知偏差同样亟待纠正。其实，政府与民众总是寄希望于外界的强力干预，而去建构理想型社会，但计划经济的失败却标志着人类社会的很多人为干预实际上演变成为了“致命的自负”。[44]坦率地说，单纯地一味地靠增加国家福利来化解社会问题的努力最终都会走向失败，绝大多数发达国家生育配套支持政策的实施，并没有促使低生育率显著回升，但国家却因此而负债累累。

五、应对策略：责任偏差与瞄准偏差的纠正

(一)厘清生育责任：国家定位与个体回归

未来我国在鼓励生育政策中首要明确的是国家、市场、社会、家庭与个人在生育、养育与教育上的责任定位。遵循权利与义务对等的原则，认识到生育收益是多方共享的，故而国家、家庭和个人等都负有必要但有限的生育成本，任一主体既不能推卸生育责任或承担较少，也不能无限承担或承担太多。一方面，政府要明确生育既是家事也是国事，落实政府和社会应对低生育的历史责任和角色分工；[8]另一方面，个体和家庭更要意识到生命与生育的意义与价值，创造财富不仅是人类的事业，繁衍后代同样也是人类的事业，在某种意义上因为前者建立在后者之上，因此生儿育女、传宗接代才显得更为重要。[39]

低生育率问题的应对需要多元共治，任何一方单兵作战而其他主体事不关己，都不可能真正应对和缓解少子老龄化风险，在促进生育率回升时必须形成国家、市场、社会、家庭与个人的合力。生育责任最理想的状态即是各方主体能够变被动推卸责任到主动认领责任，打破生育收益的“公用地悲剧”，但这又回到费孝通所言的生育“损己利人”之说，克服人性本就知不易、行更难。

(二)营造有利于生育率回升的文化观念

从文化嵌入性观点来看，任何一项社会经济政策往往都嵌入在文化观念之中。目前整个社会处于一种负面的生育文化或者情绪中，而提升配套政策效果、促进生育率回升的一个关键便是扭转这种负面文化及其带来的影响，[34]进而建立起新型的生育观念与生育文化。具体建议措施如下。

一是首先询证调查，了解当下人们(不)生育的思想认识及行动逻辑，特别是了解“一个也不生”“只生一个好”“不想生三孩”等的深层原因。其中既需要应用到大规模的问卷调查与量化研究，更需要充分借助访谈法、观察法等质性研究方法，以深描与揭示人们可能潜藏起来的生育观念。在此基础上，政府和社会才有可能采取针对性措施，以破除各种阻碍生育的文化因素。

二是建设积极友好的正向生育文化。针对“不敢生”群体，政府通过各项经济配套措施以适度减轻他们在生育与养育过程中的困难与负担，这无可厚非，但对于“不想生”群体，政府则需要从生育文化的角度出发，加强宣传与引导，试图转变他们的生育观念，扭转社会中少生晚生、不婚不育的家庭文化。事实上，长期受一元化计划生育宣传教育的影响，中国多数家庭认为一对夫妻生育一个孩子是正常的，生育两个孩子似乎不太正常，生育多个孩子简直不可理喻。[6]这种对正常与非正常的颠倒、事物判断与鉴别能力的丧失，都需要在文化观念上及时纠正。进而通过对多子多福等传统文化的选择性取用，尽可能让生育乃“甜蜜事业”“人生大事”的观念重回人心，在全社会树立起生育的家国共同体信念。

三是提高非婚生育等行为的文化道德包容度。今天越来越多的人认同并践行不结婚而同居的生活方式，其中他们的生育力常常迫于传统道德与文化的打压而无法释放。而非婚同居、未婚先孕、非婚生育等现象是世界范围内蔓延的现代性趋势，难以阻挡与逆转，因而我们可能需要适时改变观念以顺应时代的变化。但由于存在奥格本所说的文化堕距(cultural lag)规律，因此文化与观念的变化常常延后于物质与技术的变迁。这也就部分解释了文化包容度低的东亚国家何以沦为世界上生育率最低的地区，而中国身处其中也迫切需要推动政府与全社会相关思想认识的转变。

四是适当增加压力型的生育文化成分，即不生或少生可能会受到某种道德压力。其实，独生子女政策的长期实施成为许多家庭和女性规避生养责任的有效借口，成为其防止被逼生育的合理理由，也避免了将自己置于“生与不生”的困局之中。[38]而现如今“单独二孩”“全面二孩”与“三孩”生育政策的逐步出台，本身就对不生育或只生育一个子女的家庭产生了无形的压力，可以作为推进压力型婚育文化建设的重要契机。尽管“不孝有三无后为大”“多子多福”等思想认识有其时代局限性，但当全社会深处少子老龄化危机之中时，某些传统文化的适度回归或许可以在一定程度上挽救低生育率。此外，对鳏寡孤独者无微不至的关怀与一味地提高其远超过基本生存需要的生活水准，可能解除了人们年老以后的后顾之忧，但同时却是对不生育者的直接鼓舞与对生育者的间接惩罚，更加助长了社会中不愿意生养孩子的风气。因此，对不生育者年老后给予适度的福利，同时揭示包括西方发达国家在内的鳏寡孤独者晚年生活绝非政府所宣称的那般美好，甚至多还晚景凄惨，可能给当下沉迷享乐或忙于工作的育龄人群起到警示与告诫的作用，同样也能形成压力型的文化氛围。

五是采取其他有助于生育率回升的文化建设措施。既包括当前政府所提倡的对适婚青年婚恋观的加强、对家庭观教育的引导、对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气的治理，也包括对性别平等观念的建设、多子女家庭养育文化的培育、内卷化与贵族化教育思维模式的破除、良性托育文化的塑造等。其实，在鼓励生育方面，除了经济与服务配套措施以外，还有很多文化向度的工作值得政府和学界进一步研讨与反思。

(三)谨慎适度型生育配套支持措施

基于对福利本质的理解以及福利与生育关系的透析，笔者发现任何鼓励生育的福利政策绝非“天上掉馅饼”，而仅是“羊毛出在羊身上”的“取之于民、用之于民”。生育福利绝不是越丰厚，对生育率的刺激效果就越好。同样本着权责对等、收支相抵的原则，国家在设计与执行生育配套支持措施时存在两种主要思路：一是“多取多予”，即提高税费标准也提高福利待遇，尽管前者会削弱人们生养子女与创造财富的能力与热情，但后者也会以更加完备的政策措施加强人们生育的资本与信心；二是“少取少予”，即降低纳税标准也降低福利待遇，作用机理与“多取多予”类似但方向却相反。

相比之下，笔者认为“少取少予”的政策思路可能更加适合中国对低生育率问题的应对，因为这将减少生育收益的外溢，进而提高生育、养育与教育者的收益，从本质上起到激励生育的效果。因而政府应在降低税赋的前提下采纳谨慎适度的生育配套支持措施。既可以减少生育福利的输送成本，又可以促使生育收益的外溢效应减少与内溢效应的增加。既符合现代国家权责对等的财政伦理，也可以通过适度增加人们年老后的“后顾之忧”，使人们放弃对丰厚养老金等种种社会福利的幻想，进而重新认识到“养儿防老”的迫切性与重要性。

(四)温和间接的不生或少生的惩罚措施

既然个人与家庭是生育的主要微观受益者，且负有不可推卸的生育责任，那么不生者与少生者须为其“搭便车”行为背负一定的代价。许多国家的经验表明，除非把生育孩子数量与个人和家庭缴税以及个人养老金待遇等惩罚性措施紧密联系在一起，否则任何鼓励措施都将收效甚微。因此，为了促使生育率有效回升，我国政府也不妨适当地启用温和与间接的惩罚措施。例如，对不生育群体出现的老年贫困问题，政府需要为之“兜底”，但切不能过度干预与帮扶，这看似是“无情”的惩罚，但也是权责对等下的应然之举。

不过，由于现代社会中公民权利与自由意识的觉醒，在生育议题上政府任何严厉、直接的惩罚规定势必都会触动社会大众敏感的神经，无益于社会的和谐稳定，操作不当还容易滑向类似独生子女政策所面临的人权拷问。但“惩罚”“歧视”的反义词是“优待”“优惠”，我们可以通过对生育者或多生者的优惠政策，以唤醒不生者或少生者的“相对剥夺感”，进而激发他们的生育动机。例如，可以采取与生育挂钩的差别化税率政策与生育津贴等，按照家庭生育孩子数量适当减扣家庭或个人所得税、发放育儿津贴、提供购置商品房的金融支持(放宽购房数量限制、降低购房按揭贷款首付比、降低银行贷款利率)等。在此方面，可以更多地学习借鉴德国等发达国家累进退税与累进补贴方面的经验做法。

(五)尽快明确中国人口发展的战略目标

自推行严苛的独生子女政策以来，中国的“人口数量问题”随即走向历史前台，此后对于人口规模的控制与人口数量问题的担忧便始终成为中国人口政策的主基调，也并未因少子老龄化时代的来临而及时终结。不过，随着低生育率、人口负增长与老龄化的严峻性不断显现，中国近年来一系列人口政策调整均表明，人口数量控制不再是计生工作的绩效目标。[11]但对人口数量的担忧论与控制论的社会影响力依然很大，并在相当程度上影响着人口研究和人口决策，进而导致人口与生育战略目标一直相对暧昧，相应争论依旧不休。

历次生育政策调整效果不彰的原因之一即是：政府在育龄人口生育子女数量上的具体目标不够明确，以及在人口问题认识上的态度不够明朗。[22]事实上，在低生育行为日趋明朗的事实面前，政府和学界的争论也从人口事实转向了人口发展理念，但对此的态度和对策依然存在巨大分歧。一派观点依然将中国人口数量过多作为人口发展的主要矛盾，将长期适度生育率标准界定为1.8左右，且认为生育率保持1.5的临界值以上即可保证人口的基本安全。[45-46]另一派观点则坚持只有生育率向更替水平回归，才能保证中国人口的安全，因此要千方百计地提升生育率水平。[47-48]随着少子老龄化程度不断加深，中国人口发展与低生育治理的战略目标亟待确定，要正确看待中国人口发展的现状与未来，改变以往人口控制基调下形成的政策定势，不应把生育率控制在1.8附近作为其目标，而是要大力将其提升至更替水平及以上。国家和社会公众对此须保持足够的警醒，而学界对此更是负有不可回避的重要职责。

六、结论与讨论

(一)结论

“三孩”生育政策及配套支持措施是党中央在前期生育政策调整效果不彰的背景下所提出的战略决策。然而，从国际经验与困境以及我国学者对“三孩”生育政策的研判来看，鼓励生育政策对于未来中国生育率回升的预期效果可能十分有限。本文认为造成政策刺激效果不佳的主要障碍在于两类政策偏差。

一是育龄群体的瞄准偏差，即对低生育率的认知偏误与错误归因会使鼓励生育的配套措施过度锚定在因经济与抚养负担而“不敢生”的群体，却忽略了文化观念形塑下的“不想生”与“不让生”群体，以及受制于生理因素的“不能生”群体，结果是生育配套支持措施十分强调经济与服务支持而忽视文化建设，夸大了住房、教育、就业、照料压力等外部因素对生育的冲击而遗漏了育龄人群主观因素对低生育率产生的关键作用，最终致使政策刺激生育率的效果较为有限。

二是在世界范围内出现了生育责任的定位偏差，即在社会上形成了一种认知偏误，认为目前的低生育率主要是因为个人与家庭在生育、养育和教育孩子方面的负担过重，而国家为此未尽到应尽责任所致，并已成为个人与家庭推卸生育责任的“充分理由”，结果是政府在承担越来越多生育责任和成本的同时，不仅加重了国家财政和纳税人的负担，而且刺激生育率回升的政策目标远未能实现。生育责任定位不清归根结底在于对福利的本质以及与生育之间关系的认识不足。

针对上述两种重要的政策偏差，本文提出了相应的纠偏策略：一是尽快厘清国家、社会、市场、家庭与个人在生育、养育与教育上的责任定位，特别是促使生育责任与意义向个人和家庭的回归；二是营造各种各样有利于生育率回升的社会文化与大众观念；三是采取谨慎适度型的生育配套支持措施，包括税费的适当减免与福利不宜过多；四是尝试启用一些温和且间接的不生育或少生育的惩罚措施；五是在国家顶层设计层面，应尽快明确中国未来人口发展与生育治理的战略目标。借助上述政策建议，协同其他各类已有的生育配套支持措施更好地发挥提升生育率的作用。

(二)讨论

自社会政策学科诞生之初，政策偏差便是福利效应与政策效率评估的经典议题，并多局限在扶贫政策领域。而本文通过回顾发达国家治理低生育率的经验做法、分析我国生育政策及配套支持措施中可能存在的问题，发现在生育福利政策领域同样存在严重的政策偏差，即育龄群体瞄准偏差与生育责任定位偏差。这两类偏差之间存在复杂的关联与互构关系：前种偏差极易助长后种偏差，而后种偏差反过来又会加剧前种偏差。育龄群体瞄准偏差与生育责任定位偏差本质上为一体两面，前者更多地关注“谁可以享受哪方面的福利支持”，而后者更多关注“谁应该以及在多大程度上享受福利支持”。生育政策及配套支持措施，不仅需要关注政策瞄准的育龄群体是否遗漏或偏误，更需要探讨瞄准的育龄群体是否应该受助。对于政策偏差的探讨不能局限于需要满足的视角，认为只要生养孩子压力或困难较大就应该受助，而且还要综合考察生育意愿、教养观念、福利伦理等涉及文化的因素，更要从供给端考察提供或增加福利的可能性与可持续性。

进一步说，我们应该从丰富的文化视角去理解生育水平与生育政策的社会建构，关注文化的社会整合作用。文化所提供的分类图示和理解使得人们得以从事特定的生产活动。[49]无论是低生育率的形成，还是各种生育政策及配套支持措施的出台，都嵌入在相应的社会文化背景中。文化期待、观念制度、政策惯性等成为人们广为接受的社会事实，引导着人们的生育实践，对生育率的回升具有强大的约束或促进作用。因此，重视生育文化的纠偏与引导，对各项生育政策的效用发挥与最终生育率的显著回升，可能会产生基础且关键的作用。但文化建设知易行难，生育正向文化的重新塑造并非一朝一夕，需要政府、学界和社会长期为之努力。

当然，本文绝非试图否定“三孩”生育政策及配套支持举措的积极意义，恰恰相反，要指出目前该领域中可能存在的认知偏误与政策偏差，本文希望作出些许尝试，希冀更多的研究者加入进来，进行更深的鼓励生育的政策措施的探讨，为更好地促进低生育率回升与应对人口老龄化风险提供裨益。

【注释】

① 国际上通常将TFR=1.5视为一条“高度敏感警戒线”。当TFR降到1.5以下后，低生育率形成机制会自我强化，如同掉入陷阱，扭转生育率下降趋势将会变得异常困难，甚至不可能，因此被称之为“低生育率陷阱”。不过1.5的警戒线只是约定俗成，并没有像更替水平那样的人口统计学意义。

② 有关中国近年来人口出生率和总和生育率的数据均来自于国家统计局发布的人口普查或人口抽样调查数据汇总所得，详见http:∥www.stats.gov.cn/。