我国科研人员薪酬激励制度改革进展、问题和对策

潘昕昕，张 缨，翟 妍

（科学技术部科技经费监管服务中心，北京 100038）

创新驱动实质上是人才驱动，科技创新最重要、最核心、最根本的是人才问题。习近平总书记指出，创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最鲜明的民族禀赋；他指出人才是创新的根基，是创新的核心要素，并强调创新驱动实质上是人才驱动。党的十九大以来，在建设世界科技强国的进程中，我们比历史上任何时期都更需要调动科研人员的智慧和力量。为此，国家层面通过加快科技体制改革，实行以增加知识价值为导向的收入分配政策、加强科研资金管理“放管服”改革等，逐步提升科研人员收入保障水平，在增加科研人员获得感、激发创新活力方面取得了进展。然而，由于科研机构收入渠道不完善、激励保障机制不健全等原因［1］，我国还存在科研人员总体收入不平衡、稳定性保障不足，激励不到位等问题。为此，科技部经费监管服务中心于2021 年6 月对全国范围内承担国家科技计划的88 家主要高校、科研院所、企业、医院、新型研发机构的1 102 名科研人员和管理人员开展了问卷调查，并对部分单位进行了调研，调查对象具有广泛性和代表性。其中，管理人员包括科研机构的科研部门、财务部门管理人员，以及科研助理、财务助理；科研人员包括院士、项目负责人、正高级和副高级科研人员、青年科研骨干等。本研究基于该调研结果（以下简称“调研结果”），通过在对我国科研人员薪酬激励和保障状况开展理论研究和统计分析的基础上，梳理我国科研人员薪酬激励制度的改革进程以及存在的问题，并对完善科研人员长效激励机制提供对策和建议。

1 我国科研人员“三元”薪酬体系概况

1.1 “三元”工资的内涵和功能

高校和科研院所科研人员是我国科研工作的主力军，随着我国科技体制和科研单位收入分配制度改革的不断深化，当前我国对高校和科研院所事业编制科研人员已构建包括基本工资、绩效工资和科技成果转化收入在内的“三元”薪酬体系［2］，主要内容和功能如下。

1.1.1 基本工资

基本工资是指按照国家事业单位的工资标准、人员职务、职级核算的基本工资和津补贴部分，包括岗位工资、薪级工资、住房补贴、交通补贴、防暑降温费等。从资金来源上看，高校和科研院所科研人员基本工资主要由国家公共财政根据单位人员编制总量和结构，按照国家事业单位岗位薪酬统一标准核定。基本工资通常以机构运行费等稳定支出予以保障来源，支出相对固定［3］。从功能上看，基本工资部分主要体现科研人员岗位级别、工作年限以及补贴基本生活需求，具有保障性收入的特性。

1.1.2 绩效工资

2006 年我国实行事业单位工资改革后，建立了岗位绩效工资制度［4］，由人力资源和社会保障、财政部门根据高校和科研机构人员编制和财政拨款情况，以及单位类别、所属行业特点、人员构成、岗位设置、事业发展、经费来源等因素核定单位绩效工资总额［5］，对高校和科研院所绩效工资进行总量调控和政策指导［6］；在此基础上，高校和科研院所可在绩效工资总量内，按单位内部管理规定自主确定工资项目名称、结构和标准，根据科研人员实绩和贡献自主分配绩效工资。从功能上看，绩效工资更多体现科研人员的岗位价值和工作贡献，具有激励性收入的特性。从资金来源上看，绩效工资根据单位收入来源状况不同而有较大差异。对于高校和科研院所来说，一般有财政稳定经费、纵向项目经费、横向项目经费、单位事业收入等几种渠道。其中，纵向项目经费是指通过国家科技计划正式立项形成的竞争性项目经费中的间接费用部分，可用于发放在编科研人员的绩效工资或绩效奖励；横向项目经费、单位事业收入则是根据科研单位对外提供科研服务情况而获取相应的项目经费和收入，成为许多科研机构的重要收入来源［7］。

1.1.3 科技成果转化收入

科技成果转化收入指国家为鼓励科技成果转化产生经济社会效益，规定对科研团队和科研人员职务科技成果转化后，由科技成果完成单位按内部规定，对完成、转化该项科技成果作出重要贡献的人员给予的奖励和报酬，是一种奖励性收入。按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》和《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》等有关要求，如单位没有规定，科研项目单位须根据科研团队通过科研成果转化取得的净收入、股份或出资比例，按照不低于50%的标准奖励科研团队。其中，对研发和成果转化作出主要贡献人员的奖励份额须不低于奖励总额的50%。从内容上看，科技成果转化收入主要为科研团队通过转让或许可科研成果取得的净收入以及作价投资获得的股份或出资比例，具体可包括现金、股份等多种形式［8］。

2 我国科研人员薪酬激励改革进展和现状

近年来，随着我国科技体制、事业单位收入分配制度、以增加知识价值为导向的收入分配制度、扩大高校和科研院所科研相关自主权等改革不断深化，我国在构建形成科研人员“三元”薪酬体系的基础上探索灵活性收入分配方式，逐步完善了科研机构分类支持机制，拓宽了科研人员收入渠道来源，在调动科研人员创新创业积极性方面取得了重要进展。主要改革进展如下。

2.1 确立了科研事业单位“三元”工资体系，科研人员工资收入逐步增长

我国早期的科研机构管理体制是从苏联的计划经济模式借鉴而来，随着市场经济的发展，2000 年科研事业单位内部收入分配制度改革后，确立了基础工资、岗位工资、绩效工资为主的工资结构；2006 年开展了事业单位工资制度改革，建立岗位绩效工资制度，国家对事业单位的绩效工资进行总量调控,事业单位在核定的绩效工资总量内享有分配自主权，将绩效工资总量与单位完成社会公益目标任务及考核情况相联系，突出岗位、绩效的激励功能［9］。近年来，随着科技体制改革、事业单位收入分配制度的不断深化，我国确立形成了包括基本工资、绩效工资和科技成果转化收入在内的事业编制科研人员“三元”薪酬体系。随着经济社会的发展，在各项改革推动下，近年来，我国科研人员收入水平逐年上升。根据国家统计局［10］发布的数据，2020 年我国科学研究和技术服务业年平均工资为139 851 元，仅次于信息传输、软件和信息技术服务业的177 544 元和金融业的133 390 元，排在第3 位，高于城镇非私营单位就业人员年平均工资97 379 元的43.7%，科研人员总体收入情况有所改善。

2.2 初步形成以知识价值为导向的收入分配政策环境

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，2018 年发布《国务院关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，2021年发布《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等，扩大了高校和科研院所在科研经费使用、科研人员管理方面自主权，进一步发挥了科研项目资金的激励引导作用，加强科技成果产权对科研人员的长期激励，并允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪等，多项措施的出台推动按科研人员岗位职责、工作业绩、实际贡献收入分配，形成了与我国国情相适应的，以知识价值为导向的科研人员薪酬激励政策框架，凝聚了全社会尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会共识，营造了有利于科研创新的良好社会氛围。

2.3 国家科研项目资金绩效支出政策稳步改革，扩宽科研人员绩效收入来源

2016 年之前，国家科技项目资金不允许向本项目组在编人员发放工资或劳务费；2016 年起，为激励对国家科研项目作出贡献的科研人员和团队，国家允许通过科研项目的间接费用发放有工资性收入的科研人员绩效支出，且绩效支出占间接费用没有比例限制，纳入单位绩效工资总额统一管理［11］。近年来，为加大科研人员绩效支出的激励和引导作用，绩效支出占中央财政科研项目经费的比重不断上升，由2016 年之前占直接费用扣除设备购置费的15%、13%、10%的分段比例，提升至2018 年对基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目分别为30%、25%、20%。以国家科技计划管理信息系统中2018 年立项的国家重点研发计划为例，总经费中与科研人员相关的劳务费、专家咨询费、间接费用3个科目占比合计为25.46%左右，在保障科研人员承担国家科研项目方面发挥了积极作用。

然而，由于国家科研项目绩效支出数量有限、受单位绩效工资总额限制等原因，国家科研项目经费中对科研人员发放的实际绩效激励金额不高，激励效果不明显。2021 年，随着《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》出台，我国对所有中央财政科研项目间接费用分段比例提升至30%、25%、20%，同时对数学等纯理论基础研究项目的间接费用比例提高至60%，有效扩大了绩效工资来源；此外，还允许中央高校、科研院所、企业结合本单位发展阶段、类型定位、承担任务、人才结构、所在地区、现有绩效工资实际发放水平、财务状况特别是财政科研项目可用于支出人员绩效的间接费用等实际情况，向主管部门申报动态调整绩效工资水平。这在政策上突破了中央财政科技项目绩效支出受单位工资总额限制的瓶颈，为增加科研人员绩效工资、提高科研人员收入水平打开了制度空间。

2.4 通过修法为科研人员增加成果转化收入创造有利环境

科技成果转化是我国科研工作中的重点和难点。2015 年起，我国修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，规定职务科技成果转化人员可依法获取奖励和报酬；发布《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，引导科研机构加强科技成果转化。为推动法律政策落地生根，人社部等三部门于2021 年发布《关于事业单位科研人员职务科技成果转化现金奖励纳入绩效工资管理有关问题的通知》，规定科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励计入当年本单位绩效工资总量，但不受总量限制，不纳入总量基数，解决了政策落地操作性问题。近年来，科技成果转化收入已成为科研人员收入的重要支柱。据中国科技评估与成果管理研究会、国家科技评估中心、中国科学技术信息研究所［12］发布的《中国科技成果转化2019 年度报告》，2018 年我国总计以现金和股权形式奖励给科研人员6.8 万人次，科研人员获得的现金和股权奖励金额达67.6 亿元，同比增长44.9%。

2.5 对高端科研人员实行灵活的收入分配政策

2018 年发布的《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，鼓励对全时全职承担科研任务的团队负责人，包括领衔科学家或首席科学家、技术总师、型号总师、总指挥、总负责人以及引进的高端人才等，实行年薪制、协议工资、项目工资等分配方式，明确其薪酬在所在单位绩效工资总量中单列。这是一种与市场接轨的灵活的分配方式，对吸引和留住承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员，加强科研机构与市场化衔接，吸引国际化人才打开了政策空间［13］。调研结果显示，在88 家科研单位中，分别有48.65%、28.38%、2.70%的单位对急需紧缺高层次人才实行了年薪制、协议工资、项目工资，12.16%的单位采取了其他灵活分配方式（见图1）。由此可见，灵活的收入分配方式在科研机构得以广泛运用，为高校和科研单位吸引和留住高端人才、提升科研队伍实力发挥了重要作用。

图1 调研高校和科研院所急需紧缺高层次人才收入分配方式构成

3 我国科研人员激励保障机制存在的主要问题

3.1 科研人员总体收入不高、不均衡现象仍然明显

科研工作是一项智力密集型工作［5］，具有创新性强、投入时间长、对经济社会影响大的特点［14］，因此，科研人员收入应充分体现科研人员的智力投入和创造性劳动的价值。近年来，尽管我国科研人员收入状况有所改善，但仍然存在行业间、领域间、地区间、机构间、岗位间收入差距大，以及总体收入不均衡的现象。调研结果显示，有61.66%的科研人员收入在10 万元～30 万元之间，有21.15%的科研人员收入在30万元～50万元之间以上，仅有8.79%的收入在50 万元以上。由此可知，尽管一些发达地区和行业领域的科研人员收入已达到较高水平，但从总体来看，我国科研机构多集中于住房、医疗、教育成本居高的大中城市，科研人员的普通工资水平与生活成本来说还存在不小差距，特别是在中西部地区、基础研究等与市场结合不紧密的领域，科研人员收入水平相对较低，科研人员收入不均衡现象仍然突出。

3.2 国家财政保障不足，缺少稳定科研队伍的长效机制

林芬芬等［15-16］、刘娅等［17］的研究显示，美国、日本、欧洲等发达国家和地区科研人员工资体系参考公务员工资体系，稳定性收入占收入总量普遍在80%以上，科研人员收入处于社会中上水平，能够保障体面的生活，且机构间、区域间收入差距不大，收入稳定均衡，有助于科研人员长期持续潜心从事科研工作。相对来说，我国科研人员财政稳定性收入相对偏低。根据第四次全国科技工作者状况调查，目前我国高校和科研院所科研人员收入中，财政稳定性收入的比例平均为55%，显著低于发达国家，甚至还有部分中央级科研机构国家财政稳定保障工资部分存在较大缺口［18］。例如，调研结果表明，中国农业科学院某研究所在编核心科研人员的财政保障率仅在为30%左右，若仅靠纵向项目补贴绩效，扣完住房公积金的月工资收入仅为5 000 元左右，难以支撑在大城市的生活。且在国家纵向项目数量少、竞争十分激烈的情况下，如果申请不到项目，会影响团队整体收入，对稳定科研队伍产生不良影响。

3.3 科研院所“养人”压力大，难以聚焦国家需求

从科研院所的使命定位看，其主要目标是开展本领域的高水平科研工作，满足国家重大战略需求，承担国家重大科研任务，培养高水平的科研队伍等［19］，但由于国家财政稳定性收入偏低，不少科研院所迫于收入压力，过多依靠争取横向项目经费来补足收入不足［20］。而横向项目大多是面向市场应用的技术服务类项目，通过横向项目开展前沿性研究、核心技术攻关的不多。承担一定的横向项目对于科研团队来说有助于把握市场需求、提升科研工作针对性，但如果长期承担较多横向科研项目，则会占用过多科研精力，导致科研团队研究水平呈下降趋势。科研机构偏离目标使命，则不利于高水平科研队伍的保持和科研工作的持久开展。

3.4 国家科技项目绩效激励支出政策效应有待显现

为鼓励科研机构承担国家重要科研任务，国家科技计划项目间接经费允许用于科研人员绩效支出，但由于受单位核定的绩效工资总额限制，加上项目周期长、项目组人数多、间接经费金额有限等原因，虽然国家科技计划绩效支出新政策对科研人员激励产生一定作用［21］，但从科研人员工资收入结构来看，激励效果不明显。调研结果显示，46.40%的科研人员从国家科技计划绩效支出中获得的收入占工资收入的比例低于5%，35.89%的科研人员的这一比重在5%～20%之间（见图2）。如所调研的某国家级科研院所项目组承担的为期4 年的国家重点研发计划项目，绩效支出总计21 万元，4 名科研骨干平均每人每年1 万多元。从这一情况来看，纵向科研经费中的绩效支出对激励科研人员发挥的作用有限。2021 年8 月，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》发布，提高了科研经费中的间接费用比例，并探索突破单位绩效工资总额限制的政策，但由于至今政策实施时间尚短，政策效应还有待显现。

图2 调研高校和科研院所科研项目绩效支出占科研人员工资收入结构

3.5 中青年科研人员激励保障不足，人员流失严重

调研结果显示，我国高校、科研院所的青年科研人员与信息技术、金融等行业相比，科研工作压力大，收入与付出不成正比，加上在科研机构内晋升难，科研平台、环境和生态不够好等原因（见表1），近几年科研人员流失显现凸显。其中，74%的科研人员所在单位流失的科研人员60%为年龄在25～45 岁的中青年科研人员（见图3）。由此可见，我国尚缺乏对中青年科研人员收入激励保障的系统制度设计，影响科研工作长期发展，有待通过政策、资金、管理等方面加以持续改善［22］。

表1 调研高校和科研院所科研人员流失的主要原因

图3 调研高校和科研院所科研人员流失的年龄层次

4 结论与政策建议

有效的科技人员激励和保障机制是激发我国科研人员创新活力，实现高水平科技自立自强战略目标的必然要求。目前，经过逐步改革完善，我国科研人员薪酬激励制度基本框架已建立。基于科研工作长期性、不确定性大、创新性强等特点和规律，我国科研人员的薪酬体系已发展形成了稳定的“三元”薪酬结构，成为激励和保障科研人员持续开展科研工作，在工作中发挥主动性、创造性的重要手段。然而，由于科研活动主体多，基础研究、应用研究、试验发展不同领域与市场化结合程度不同，同时科研人员薪酬激励制度完善还涉及到收入分配、社会保障、人才评价等多方面内容，因此从未来发展需求来看，我国科研人员薪酬结构比例还需要进一步优化，基础研究等领域科研人员的薪酬保障水平还需要进一步提升，对承担国家重要战略需求科研任务的科研人员的激励机制还需要进一步完善。建议充分考虑我国科研人员薪酬激励现状，在妥善处理好稳定与竞争、政府与市场、当前与长远等关系的基础上，有步骤地完善和优化各项措施，加快建立和完善科研人员激励保障的长效机制。

4.1 实行差异化科研人员薪酬激励和保障机制

目前，我国科研力量由高校、科研院所、企业等多支科研队伍构成，覆盖基础研究、应用开发、成果转化、产业发展等全链条，因此，应结合国情统筹高校、科研院所、基地等布局，建立差异化财政资金支持机制，在此基础上根据不同创新主体、不同创新领域和不同创新环节的智力劳动特点，对不同类型科研机构和科研人员实施差别化收入保障措施［23］。具体来说，对从事前沿基础研究的科研团队和人员，应主要依靠财政性收入提供稳定的薪酬待遇，保障科研人员长期潜心开展研究；对于从事公益性研究的科研主体，可探索以稳定性为主、竞争性为辅的薪酬制度；对于从事以示范应用和产业化为主的科研主体，探索以竞争性资助为主的收入保障机制，提高青年骨干科研人员的收入保障水平，加强科研学术梯队建设，增强科研机构和科研人员活力。

4.2 强化国家科技项目经费绩效激励的战略导向作用

2021 年8 月出台的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》为增加科研人员绩效工资，提高科研人员总体收入水平，实现以科研项目经费引导科研人员从事国家重大科研任务、完成国家战略目标打开了制度空间，然而，由于该政策出台时间短，政策效应的释放还需要科研单位、上级主管部门、人社部门、财政部门、科技部门等多方协调、共同发力，着力解决科研单位收入分配、人事管理、人才评价、经费管理、成果转化等多方面的问题，才能切实发挥政策对科研人员的激励效果，引导和激励科研人员持之以恒地从事满足国家重大战略目标需要的科研工作。

4.3 深化科研机构改革，逐步提升稳定性投入比重

我国科研人员工资收入中财政稳定支出部分保障不足，竞争性经费来源比重过高［24］，急需深化科技体制、收入分配、社会保障、科研资金管理、科技成果转化等各领域改革，提升财政资金对高校、科研院所在编科研人员经费保障率，保持稳定性经费和竞争性经费的适当比例［25］；并逐步结合社会经济发展、物价变动等因素，适时调整基本工资水平，缩小行业和地区差异，统筹不同科学门类和研发链条，建立体现智力劳动价值和水平的科研类事业单位绩效工资总量正常增长机制。

4.4 深入实施多元化收入分配政策，强化岗位和绩效管理

建议科研项目承担单位进一步落实国家层面政策措施，通过年薪制、协议工资、项目工资等灵活分配方式，提高全时承担国家关键领域核心技术攻关任务的团队负责人以及单位引进的急需紧缺高层次人才的收入待遇水平，吸引和留住高水平的科研人员［26］。此外，应进一步探索建立以实绩和创新为导向的岗位评价机制，建立周期合理、重成果质量和社会价值的科研绩效评价制度，科学、合理、公正体现科研人员的贡献，并通过岗位绩效管理等措施完善科研人员长效激励机制，营造宽松、和谐、公正的科研人才成长环境。