美国人工智能战略布局与对外策略

袁 珩，耿 喆，徐 峰，高 芳，张 东

（1.中国科学技术信息研究所，北京 100038；2.中国工业互联网研究院，北京 100051）

人工智能（AI）是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的头雁效应。在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术的驱动下，人工智能加速发展，呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征，并作为全球新一轮经济社会发展和国际竞争的颠覆性力量，将重构未来大国竞争格局［1］。随着人工智能全球竞争的白热化，世界主要发达国家把人工智能作为提升国家竞争力、维护国家安全的战略利器。如何避免在新一轮科技与产业变革中陷入被动，把握此次科技变革机遇，打造人工智能发展先发优势是各国人工智能发展面临的重大战略性问题［2］。美国一直处于人工智能发展全球领先地位，这得益于美国政府较早且系统的政策与战略布局。近年来，美国政府在人工智能领域动作频发，从国家层面出台人工智能战略，成立专门的国家机构，势要维护其全球领导地位。美国政府举国家之力如此重视某一领域发展实属罕见，因此本研究将从美国根据自身发展需求及对外发展两个视角进行研究，包括从政府出台的国家层面的政策文件、成立机构两个层面分析美国人工智能战略部署以及对外策略的角度分析美国的相关系列措施，以期提出在百年未有之大变局下中国发展人工智能的启示。

1 美国人工智能战略部署

特朗普政府高度重视人工智能发展，认为人工智能在推动经济发展、解决社会问题和维护国家安全方面具有重大价值，战略地位十分重要［3］。纵观美国政府在人工智能领域的战略部署，大致可以分为两个阶段，分别是积累阶段（2016 年至2019 年2月）和升级阶段（2019 年2 月至今），具体以特朗普政府签署《维护美国在人工智能时代的领导地位》行政命令为分界点；部署形式可以分为两种类型，即制定发布的政策文件和成立相关机构。

1.1 政策文件

早在奥巴马政府时期，美国就发布了一系列或是在基础性支撑，或是在细分领域，抑或是在应对人工智能可能带来的经济社会挑战方面的政策文件，这些都为后期美国国家级AI 战略的出台形成了良好的积累。随后，特朗普在执政期间签署了美国人工智能里程碑式的文件——《维护美国在人工智能时代的领导地位》行政命令，美国人工智能技术发展策略由此上升为国家战略，成为其保持全球领导力的关键［4］。至此，美国人工智能战略部署进入升级阶段，AI 技术水平的竞争上升为世界领导权的竞争，从技术发展指引演化成国家级AI 战略［5］；同时，人工智能也从商业用途转变为军民共用。

1.1.1 积累阶段

（1）联邦政府。美国联邦政府有关人工智能的政策文件清单如表1 所示。

表1 美国联邦政府人工智能政策文件清单

（2）政府各部门。美国政府各部门有关人工智 能政策文件清单如表2 所示。

表2 美国政府各部门人工智能政策文件清单

1.1.2 升级阶段

（1）联邦政府。美国联邦政府有关人工智能的升级版政策文件清单如表3 所示。

表3 美国联邦政府升级版人工智能政策文件清单

表3（续）

（2）政府各部门。美国政府各部门关于人工智 能升级版政策文件清单如表4 所示。

表4 美国政府各部门升级版人工智能政策文件清单

1.2 成立机构

1.2.1 联邦政府

2018 年5 月，白宫宣布在国家科学和技术委员会（NSTC）下新设人工智能特别委员会，由白宫科学技术政策办公室（OSTP）、国家科学基金会（NSF）和国防高级研究计划局领导，成员包括联邦政府最高级的研发官员［6］，还包括国家安全委员会、联邦首席信息官办公室、行政与预算办公室及科学技术政策办公室的代表。2018 年9 月，美国根据《2019财年国防授权法》建立官方智库——人工智能国家安全委员会（NSCAI），由15 名成员构成［7］，负责监测国内外人工智能领域的最新进展，评估美国人工智能的国际竞争力，定期向国会提交审查报告和对策建议。该委员会通过研究必要的举措来推动美国人工智能、机器学习和相关技术发展，全面应对国家安全和国防需求。2019 年9 月，白宫科技政策办公室在2019 白宫人工智能峰会总结会上表示，白宫正在考虑设立一个人工智能卓越中心（AI COE），旨在帮助各机构共享AI 专业知识及实践经验，从而促进合作伙伴关系，加快政府应用人工智能的进程［8］。

1.2.2 政府各部门

美国许多联邦机构纷纷设立了协调和促进人工智能活动的中心或办公室（见表5），以实体机构的形式强化对AI 的发展管理。

表5 美国政府各部门成立的人工智能相关机构清单

1.3 战略部署特征分析

1.3.1 由人工智能技术发展策略上升为国家战略

从力度上来讲，美国将人工智能技术水平的竞争上升为世界领导权的竞争，为了将国家战略执行落地，投入大量精力成立专门机构以加强对人工智能领域的管理，最为亮眼的包括成立人工智能国家安全委员会、国防部联合人工智能中心、国家人工智能研究院等，同时，将2021 财年联邦政府的AI预算翻一倍、NSF 预算增长70%、DARPA 预算增长8 倍、JAIC 预算增长5 倍［9］。

1.3.2 政策基本涵盖人工智能创新价值链的各个环节

从广度上来讲，美国政府发布的有关人工智能的政策报告数量越来越多，包括基础研究、科研投资、人机协作、伦理道德标准、系统安全、数据集、技术标准、人才、军事情报、公私伙伴关系等方面［10］，基本实现人工智能创新价值链各环节的全面部署。

1.3.3 政策内容深度不断拓展，政府各部门积极深耕细作

从深度上来讲，美国政府2016 年以前有关人工智能政策大多仅限于智库类AI 治理研究［11］；2016年奥巴马签发的《国家人工智能研发战略计划》开始了系统性AI 研究，并在2017 年将涉及领域进一步扩展为“AI 治理+国家安全”；2018 年，联邦政府有关部门发布6 份官方报告，宣布由NSF 资助AI 基础研究，DARPA 启动AI Next 项目；2019 年，从国家层面发布15 份官方报告，其中在《国家人工智能研发战略计划2019》中更新七大战略为八大战略；2020 年，人工智能发展进入国家战略执行阶段，联邦政府有关部门发布了10 多份官方报告，其中仅NSCAI 的中期报告中就提出美国AI 发展六大方向的80 条建议。

1.3.4 由商业用途转变为军民共用

美国越发重视人工智能技术在国防领域的应用。2017 年以前，美国的人工智能技术仅作为商业用途［12］；2017 年之后，美国不断加大了人工智能技术在国防和军事领域的应用，将其上升为保障国家安全的高度，当年发布的《人工智能与国家安全》就提出要建立军事和情报能力的优势；2018 年《美国国防人工智能战略》启动Maven 项目，整合AI 与作战系统，确保打赢未来战争；2019 年，美国国防创新委员会（DIB）发布《人工智能伦理道德标准》，扫除了AI 军事化障碍，并推动了DARPA 和JAIC 预算经费的逐年递增。

1.3.5 由技术水平的竞争演变为世界领导权的竞争

人工智能本是一项技术，但是随着各国人工智能技术的发展及竞争的白热化，美国政府将原本技术水平的竞争上升到世界领导权的竞争，从国家层面强调保持对战略竞争国家和“敌对”国家的优势，并严防这类国家对其AI 核心技术的窃取［13］。其中，NSCAI 在2019 年初期报告提出中国AI 的四大差距和五大威胁，并在第52 页的2020 年中期报告中56次提及中国。

2 美国对外人工智能策略

中国的人工智能发展位居世界前列，因此美国对外策略主要考虑中国，所以本部分对外策略主要探讨美国的对华策略。美政府正在动员全政府和全社会力量，联合世界盟友，提出一系列措施：对内成立专门管理机构加强人工智能战略规划，同时发布系列出口管制政策；另一方面以“人权、民主和自由”等价值观为口号，对外积极联合欧盟、印度等盟友。主要具体措施由政府各部门下属研究机构提出，并提交建议给白宫和国会，最后由白宫或总统以行政令形式出台相应措施。

2.1 成立专门政府机构

美国国防部于2016 年和2018 年分别成立DIB和NSCAI［14］。其中，DIB 囊括了产业界领袖、技术领域和公共关系精英，为美国政府对中国有关公司的制裁政策制定提供精准打击的“弹药”，包括2020 年5 月打击华为技术有限公司（以下简称“华为”）的半导体芯片供应链、2020 年10 月制裁中芯国际集成电路制造（上海）有限公司以及2020 年11 月禁止美向中国涉军/航天的投资等；而NSCAI聚集了美国政产学研军领域的AI 精英，其主席Schmidt 主张美国加大与中国在AI 领域竞争［15］。

2.2 对中国高科技企业及机构实行封锁

2019 年33 家中国企业被美国商务部列入出口管制实体名单，这些企业无法与美国进行任何商业交易，并遭到技术封锁和国际供应链隔离；对于“最终用途”在超出管制范围外，无法验证实体的真实性、无法进行最终用途审查时，美国商务部就会将该实体纳入“未经验证清单”。名单上的实体虽然未被全面禁运，但因为合作更麻烦，被美国供应商排除在外，因此该名单的实际效果远大于法律效果。2020 年美国防部进一步将华为、杭州海康威视数字技术股份有限公司、中国航空工业集团有限公司、中国航天科技集团有限公司等20 家中国企业列为“军方公司”，美国总统可以决定是否对上述企业实施制裁。

2.3 从技术到产品实施出口管制

美国商务部2018 年出台针对关键技术和相关产品的出口管制框架，其中涉及的11 项人工智能领域技术包括：神经网络和深度学习（大脑建模、时间序列预测、分类等）、进化和遗传计算（遗传算法、遗传编程等）、强化学习、计算机视觉（物体识别、图像理解等）、专家系统（决策支持系统、教学系统等）、语音和音频处理（语音识别、语音合成等）、自然语言处理（机器翻译等）、任务规划（调度、博弈等）、音频和视频处理技术（语音克隆、深度伪造等）、人工智能云技术和人工智能芯片。

2020 年1 月3 日，美国商务部工业和安全局发布新的出口管制措施，规定自2020 年1 月6 日起，美国企业出口某些地理空间图像软件时必须得到许可，才能将软件发送到海外（加拿大除外）［16］，应用于智能化传感器、无人机、卫星和其他自动化设备的目标识别软件都在限制范围之内。2020 年，美国针对华为发布“515 禁令”，禁止所有使用美国的电子设计自动化（EDA）软件、半导体生产设备或半导体材料的制造厂家生产华为芯片。

2.4 限制人才流动

2019 年，美国通过司法调查手段干扰和中断中美科技人才的往来与合作；美国商务部以威胁美国安全为由，设立拒绝人员清单，对在其经济和贸易制裁中涉及的中方企业人员实行签证限制，相关人员被禁止入境。2020 年6 月，美国时任总统特朗普暂停执行H-1B 签证，其中近3/4 的工作涉及计算机相关领域，加剧了AI 领域人员的“不稳定”意识；此外，特朗普政府欲取消千名在美中国有关研究生和研究人员的签证。

2.5 以“价值观”联合盟友

2020 年6 月，在美国主导下，G7 联合其他具有“共同价值观”的发达经济体盟友成立全球人工智能伙伴组织（GPAI），形成AI 的G15，拟通过制定AI 标准和规则与中国竞争。2020 年12 月初，GPAI在加拿大召开了首次峰会，就“数据治理”“人工智能使用准则”“人工智能与就业”“创新及产业化”等主题进行了协商并提出了初步方案；另外，还提出了新冠肺炎后疫情时代的应对机制，包括建立全球医疗数据治理框架，利用AI 和医疗大数据研发新药等。

3 中国人工智能发展建议

加快发展新一代人工智能是中国赢得全球科技竞争主动权的重要战略抓手，也是推动科技跨越发展、产业优化升级、生产力整体跃升的重要战略资源。当前，中国面临更加严峻的国际发展环境，面对新形势，中国应更加坚定不移地落实推进《国家新一代人工智能发展规划》，采取开放创新、奋发自强、攻坚克难的发展战略；同时，面对日趋激烈的国际竞争，既要努力增强自身实力，又要采取灵活的应对策略。尽管当前中国人工智能发展取得了积极的进展，但是在基础研究、关键核心技术、高端人才等方面依然存在诸多劣势与不足［17］。从增强自身实力、主动赢取先机的角度考虑，从建立组织、构筑优势、培育人才、促进立法、冲破封锁、舆论导向等方面提出以下建议。

3.1 进一步完善国家现有人工智能机构的组织管理职能

在现有人工智能相关组织体系基础上进一步扩大职能，聚集人工智能产学研专家资源，综合研究人工智能治理原则及伦理规范，确保与国际规则接轨；同时增强组织的行动力及话语权，进一步加快相关人工智能战略部署，严格执行确保项目落地［18］。

3.2 构筑优势补齐短板，加大人才引育力度

继续加速推进《国家新一代人工智能发展规划》落地，加快国家新一代人工智能创新发展试验区建设，抓时间窗口，领先美国打造人工智能产业创新基地［19］。加快布局人工智能应用场景的落地，构建“政产学研用”五位一体的AI 发展优势。持续加大人工智能基础研究，在AI 等核心和关键技术上实现突破，解决“卡脖子”问题［20］，构建核心芯片、软件、算法等技术能力和相应的生态发展。加大高校AI 人才培养力度，加快相关学科建设［21］，为中国人工智能发展和国际人才竞争培养人才红利基础，培养顶尖AI 人才，支撑核心和关键技术突破。此外，在全社会范围内普及AI 教育，提升公众的AI 认知，使得人人懂AI、人人会AI［21］。

3.3 促进完善相关政策法规建设

中国立法应该注重从实际出发的原则，在规范开发、数据治理和共享的同时也破除AI 发展障碍，支持AI 长期健康发展，加快在更多应用场景和更大范围的落地。

3.4 冲破封锁并发挥舆论优势

由政府组织华为、阿里巴巴集团、深圳市腾讯计算机系统有限公司、百度、科大讯飞股份有限公司、商汤科技、北京旷视科技有限公司、上海依图网络科技有限公司、云从科技集团股份有限公司等行业领军企业，建立国内AI 技术标准［22］。增强在“一带一路”沿线国家、阿拉伯国家和其他第三世界国家等市场的AI 技术输出，联合欧洲，提升全球影响力。充分利用各种传统媒体和新兴媒体，及时宣传中国人工智能伦理标准与社会治理的新进展、新成效，可借助媒体、高端智库、国际论坛等平台为中国人工智能发声，在国际社会塑造中国积极、负责任的正面形象，宣传中国人工智能的人文主义，让AI 更有温度，营造良好的舆论导向。