数字政府建设中的区块链技术：制度功能、应用边界和实施障碍

文/夏择民（温州市行政学院经济学教研部，浙江温州 325000）

一、问题的提出

二、区块链技术在数字政府建设中的制度功能

（一）内在化外部性的制度功能

外部性存在时，经济人的行为水平会超过或低于社会最优水平，造成效率损失。区块链具备将外部性内在化的制度功能，有助于治理资源的配置效率向帕累托最优靠近。

1. 不可篡改性有利于产权明晰

2. 代币激励提供“抑恶扬善”手段

（二）降低交易费用的制度功能

在数字政府构建中，区块链的数据透明可追溯、智能合约、共识机制等制度设计有助于降低交易费用。

1. 透明可追溯突破有限信息困局

2. 智能合约抑制机会主义倾向

3. 分布共识构建新型信任机制

三、区块链技术在数字政府建设中的应用边界

（一）明晰产权功能存在局限

首先，只有数字化的产权才能由区块链界定，如知识产权、数据所有权等。其次，现实情况比单一区块链环境更为复杂。例如，原创作品发表在非区块链网站上，其复制品出现在区块链上，则仍需要耗费成本对原创者的电子证据进行司法公正才能界定产权。不同链的时间戳之间也可能因延时而存在争议。最后，“去中心化”的数据产权界定和当下数字政府的治理模式之间存在张力。若数据产权完全界定给公民，则政府将失去不经授权收集、使用公民数据的权力，这与大数据时代数字政府的治理手段存在冲突。

（二）代币激励需要审慎监管

首先，代币不能扰乱法定货币秩序。通过区块链积分奖励“好”行为，若积分不能兑换商品或服务则激励无效，若能够兑换则存在代替法定货币的嫌疑。作为治理主体的政府在类似决策上应该慎之又慎。其次，代币“抑恶扬善”的功能加重了“中心化”问题。何种行为是“好”行为，取决于规则制定者的偏好，对规则制定者寻租行为的监督则会增加交易费用。

（三）透明可追溯适用场景受限

首先，透明可溯不是必然需求。诚然，在社会性监管领域透明可追溯增强了公众的知情权，降低了腐败可能。但在涉及政府机密、商业秘密、个人隐私的场合，透明反而具有负效用，需要花费成本进行治理。更合适的做法是对节点或私钥的访问权限进行差异化设置。一些区块链方案采用“零知识证明”，在不泄露信息的前提下，同样可以完成数据验证。其次，透明可追溯不是必然供给。区块链的分布式存储方案存在占用资源过多、普通节点难以保障敏感数据安全等问题，一个通行的解决方案是链上链下混合策略，原始数据存储在链下，链上保存经过数字签名加密的交易摘要，接收原始数据后通过与链上交易摘要进行对照来判定数据是否被篡改，北京“目录区块链”即采用此策略。这种设计放弃了透明可追溯的制度功能，实际上是将数据完整性承诺从区块链信任机制部分地转回到中心化权威上来。

（四）智能合约不是完全契约

（五）分布共识过于理想主义

“去中心化”的共识机制带有浓烈的技术乌托邦色彩，实际上“去中心化”、共识、信任等概念一定程度上都依赖于现有制度环境，仅凭区块链无法对治理结构进行根本变革。

1. 此共识非彼共识

共识是社会作为整体针对内外部挑战进行治理的前提。区块链被视为“后信任社会”达成共识的灵丹妙药，但区块链的机器共识不同于治理共识。治理共识是行动者经过协调和博弈达成的一致性认知或决策，机器共识则是对治理共识所生成的共识机制的一致性服从。一旦突发事件（如“DAO 攻击事件”）改变了行动者对共识机制的治理共识，行动者要么退出，要么修订共识机制完成硬分叉并选择进入自己合意的共识机制之中。认为区块链能够凝聚共识是一种误读，共识对于区块链来说是外生嵌入的。质言之，区块链不具有形塑治理理念的功能，但可以被数字政府主动选择作为既定治理理念下的社会治理工具。

2.“去中心化”难去中心

表1 不同网络组织形式的“去中心化”程度对比（基于“去中心化”四维度说）

3. 信任仍需权威背书

基于区块链的信任机制被认为摆脱了对权威的依赖，因此区块链分布式自治可以部分替代政府成为治理结构，使得大政府变成小政府，节省复杂委托代理结构下的交易费用。实际上政府治理所采用的联盟链或私有链，其节点均设置在政府或准政府组织内部，其信任仍是由政府权威背书的，期待依靠区块链自发实现共治共建共享是不现实的。借助区块链信任机制，实现的可能不是“小政府，大治理”，而是政府随着区块链的边界一起扩大，变成“大政府，大治理”，只不过大政府不是基于权威意志，而是凭借治理技术提升带来的政治型交易费用下降。

四、区块链技术应用于数字政府建设的实施障碍

区块链技术如何进入数字政府建设这一复杂领域并恰如其分地发挥其功用，很大程度上取决于行政组织中的行动者如何决策。他们既是制度企业家，也是经济人，其决策既要满足制度变迁的收益大于成本，也要满足个人理性，同时受限于有限理性。他们可能对技术的效用产生不同的认知，进而影响决策。受此影响，区块链在部署实施中会遭遇一系列障碍。

（一）价值认同问题

价值认同即组织中的行动者如何认知区块链技术价值的问题。多元主体良性互动下的协同治理作为善治的核心要件早已为主流理论界所接受，“共建共治共享的社会治理格局”这一表述也表明，多元主体协同治理的理念已经被国家治理精神所吸纳。但实践中多元治理主体间的关系往往呈现出较为明显的“中心—边缘”特征，即在管制型中心组织主导下，多方主体配合中心开展行动。此时，区块链技术促进平等主体间互信合作的价值取向，在这一关系模式下就显得格格不入，除非行政组织中的行动者从理念上先行超越政府中心主义。另外，数字货币作为区块链技术最早同时也是最重要的应用领域，平等责任主体间的分散式互动催生了诸多乱象，也让行动者对技术本身产生疑虑。抛开价值理性元素，区块链技术能被行动者认知的价值局限于“不可篡改”为数据和业务协同所提供的安全性。安全性的意义往往体现于安全问题爆发的极端时刻，作为一项部署并不算广泛的新兴技术，区块链尚未积累足够的经验数据证明自身的价值，而“区块链更安全”仅仅作为空洞理论说教是很难令行动者耗费精力启动跨部门的区块链部署的。

（二）资源浪费风险

在区块链若干特性和不成熟发展环境的共同制约下，现阶段地方政府或业务条线部署区块链存在资源浪费的风险。首先，区块链的安全性与“去中心化”程度高度相关。节点越多越分散，区块链数据被篡改的成本就越高，安全性也就越强。因此，全国性政务区块链体系最终被构建成为一种合理的预期，只有将全国的治理主体尽可能都作为节点纳入区块链体系，才能保证政府数据治理最高等级的安全性。其次，政务区块链的国家标准尚未确立。当前，与区块链相关的若干国家标准正在加紧制订中，但政务区块链只有个别地区出台或尝试出台标准性文件，国家标准仍处于缺位状态。区块链技术在数字政府中的应用是在个别城市和特定的业务条线（如司法、税务）率先展开的。在缺乏顶层设计的情况下，采用的技术路线不尽相同，有可能形成新的数据孤岛，对接全国性的政务区块链体系很可能需要耗费额外的成本。最后，区块链系统具有相对封闭性。区块链系统为保证数据的绝对可靠性，一般不能主动接纳外部信息，因此难以确认另一区块链系统的数据合法性，这使得不同区块链系统之间无法建立互信，数据和业务无法进行可信协同。如果以链际数据安全高效互通为目标的跨链技术没有取得突破，面对全国性的政务区块链体系，各条块分头建设的政务区块链可能面临被推倒重建的风险。在上述因素制约下，组织中的行动者可能会认为制度变迁成本过大而拒绝使用区块链技术。

（三）晋升博弈困境

五、结语

区块链技术为数字政府建设中多元治理主体间的数据共享和业务协同提供了潜在的解决方案，受到学界和实践界的广泛关注。从制度经济学的视角审视，区块链技术能够外部性内在化和降低交易费用，提高数字政府的治理效能。但区块链的制度功能有其应用边界，脱离不开现有制度环境的支撑与形塑。下沉到操作层面，区块链技术的实施同样受到现行制度结构的制约，如果不能突破以往影响府际协同的种种障碍，区块链很难在数字政府建设中被有效推进。

如何打破上述怪圈？笔者认为，一是加快技术研发和标准建设。一方面，要加快突破包括跨链技术在内的技术瓶颈，进一步提升区块链的应用价值；另一方面，要加快政务区块链国家标准的制订，降低无效建设的风险。二是加强“高位推动”“顶层设计”。依靠结构中的权威“高位推动”是一种可行策略，如上级政府将牵头部门升格，由高级别领导坐镇，在“压力型体制”下推进区块链应用。这相当于将“剩余控制权”重新予以界定，从而调整各部门的激励机制，减少扯皮和搭便车行为。三是优化晋升竞争机制。优化晋升竞争的标尺设计，在鼓励“差异化创新”的同时，也激励治理创新的复制推广。四是鼓励成功经验的扎根研究。对已经将区块链引入政府治理中的条块开展细致的案例研究，以期获得可复制的操作性经验，降低制度变迁成本。