数字政府建设中的区块链技术：制度功能、应用边界和实施障碍

[摘要] 关于区块链技术如何提升数字政府治理现代化水平，普遍存在过于乐观的看法，反而不利于其应用。本文以制度经济学范畴展开分析。区块链的确具有外部性内在化、降低交易費用的制度功能，有助于构建高效、协同的数字政府。但将区块链技术置入制度环境中进一步审视发现，其应用存在边界，与之相关的“去中心化”、共识、信任等概念也都一定程度上依赖于现有治理结构，因此对治理结构的变革存在局限性。区块链技术应用于数字政府的实施过程中，还会遭遇价值认同问题、资源浪费风险和晋升博弈困境等障碍，可能使得区块链逃脱不开传统府际协同技术的命运。为此可通过加快技术研发和标准建设、加强“高位推动”、优化晋升竞争机制和开展扎根研究来加快区块链在政府治理中的应用与推广。

[关键词] 区块链  数字政府  政府治理  府际协同

[基金项目] 本文系国家社会科学基金项目“大数据时代的贫困治理研究”（20FZZB005）;中共浙江省委党校（浙江行政学院）中国特色社会主义理论体系研究中心规划课题“区块链与数字政府：应用、边界和委托代理困境”（ZX23066）阶段性成果。

[作者简介] 夏择民，温州市行政学院经济学教研部讲师，研究方向为数字治理、数字经济。

[中图分类号] D035

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2022）03-0108-10

一、 问题的提出

中共十九届四中全会和五中全会明确提出要推进、加强数字政府建设。以数字技术促进多元治理主体间的数据共享和公共问题的协商共治是信息时代数字政府建设的内在要求。①为点对点的安全可信交易而开发的区块链技术，天然具备开放、共享的多元主体良性互动价值取向，又借助加密算法、智能合约等技术的复合创新，为数字政府治理中的数据质量、数据安全、数据协同等难题提供了可能的解决方案①，引起了学界和实践界的广泛关注。习近平在中央政治局第十八次集体学习时指出，要探索利用区块链技术，为人民提供更优质的公共服务，带来更好的政务服务体验。②

区块链如何作用于政府治理，相关研究主要有两种视角。第一类研究是“借区块链治理” （governance with blockchain）。区块链主要被视为一种先进的治理技术，为现有治理结构提供有益补充③，在电子政务④、税收治理⑤、财政治理⑥、城市治理⑦、精准扶贫⑧、政府监督⑨等领域提升现有治理结构效能。第二类研究是“由区块链治理”（governance by blockchain），区块链被视为一种制度安排⑩，或者被认为必然导致制度变迁，从而与现有治理结构形成竞争或替代关系，带来一系列风险和挑战，如政治权威弱化或消解11、与现行权力结构冲突12、对现行政治伦理造成冲击13、技术精英集团产生14、制度刚性难以克服15等。

总体而言，已有研究对于区块链技术的功能界定大多具有“乐观”倾向。具体表现在：第一类研究有可能放大区块链的技术优势16，继而放大盲目上马区块链的风险，一旦应用效果不达预期则可能“污名化”区块链;第二类研究则过于担心区块链对现有治理结构的冲击，从而可能抑制区块链在数字政府中的应用。因此，科学界定区块链的功用，是加快应用区块链的前提。本文以制度经济学范畴为切入点分析区块链于数字政府建设中所具备的制度功能，以嵌入的视角客观界定区块链在数字政府建设中的应用边界，并进一步指出其应用中所面临的实施困境，以期加快区块链在数字政府中部署推广。

二、 区块链技术在数字政府建设中的制度功能

区块链技术是以加密链（环）式区块结构来验证与存储数据、以分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用自动化脚本代码（智能合约）来操作数据的去中心化基础架构与分布式计算范式。①区块链作为交易制度应用于数字政府，其核心功能主要包括两个方面。

（一） 内在化外部性的制度功能

外部性存在时，经济人的行为水平会超过或低于社会最优水平，造成效率损失。区块链具备将外部性内在化的制度功能，有助于治理资源的配置效率向帕累托最优靠近。

1. 不可篡改性有利于产权明晰

区块链不可篡改的时间戳使产权得以明晰。传统互联网中信息可被任意复制，具有公共品属性，而区块链为信息加上时间属性，复制前后的信息具备了异质性，通过区块链非对称加密技术指向其所有者，形成了具有排他性和竞争性的产权，为治理当事人提供稳定预期与恰当激励。杭州司法链上线后，由于上链的知识产权归属清晰，相关纠纷案件判决走向预期明确，调解撤诉率从82.3%上升到95.3%。②浙江省O市将一款政务应用的市民数据访问日志上传区块链，便于市民事后审查隐私安全，市民由此加强了对个人信息的剩余控制权，从而愿意授权该政务应用在合理范围读取、使用个人信息。③

2. 代币激励提供“抑恶扬善”手段

为社会需要的行为支付相当的区块链代币（token）价值，对不需要的行为进行惩罚，代币便具有了“抑恶扬善”的治理功能。数字政府建设中，可通过区块链代币激励使居民行为决策符合社会利益最大化原则。④从南京的现实案例可以看到，数字政府内部治理也可设立区块链积分以鼓励数据共享，开放数据使用权可获取积分，用于换取其他部门的数据读取权限。⑤

（二） 降低交易费用的制度功能

在数字政府构建中，区块链的数据透明可追溯、智能合约、共识机制等制度设计有助于降低交易费用。

1. 透明可追溯突破有限信息困局

早期的区块链为了在点对点网络中规避“双花”（double-spend）问题，让交易数据对所有节点透明可见;由于加上了不可篡改的时间戳，交易标的全生命周期信息对所有节点可追溯。有限信息是交易不确定性的最主要来源，数据的透明可追溯大大降低了不确定性，节省了信息搜寻和中介服务所产生的交易费用，提升了数据共享和数据审计的效率，在数字政府中的应用前景广阔。首先，透明可追溯可用于政府监管和审计。雄安新区要求工程项目的合同关系、工程进度、资金流转全部上链，基于区块链的透明可追溯对城建工程项目进行全程监管。①深圳上线区块链电子发票平台，发票开具、流转、报销全流程实时可追查，有效杜绝发票不实、少开、不开等现象。②其次，透明可追溯有利于数据开放。政府可通过区块链以低成本向公众开放社会性监管数据。③此外，数字政府通过区块链向公众开放数据、接受监督，可视作可信承诺，有助于构建政府信任。南京市一街道应用区块链开展公共事务决策和公共资金透明监管，居民信任度大为提升。④

2. 智能合约抑制机会主义倾向

机会主义迫使交易活动和契约设计变得复杂，造成纯粹的资源浪费。智能合约是按照契约条款设计、由计算机执行的交易协议。以太坊发展了比特币的脚本功能，将智能合约引入区块链，预设触发条件达成则合约自动执行，人为干预被排除，事后的机会主义在智能合约环境中无处安身。除了数据层的交易制度，智能合约还为基于区块链的各种应用设定规则，起到了“code is law”的作用，构成代码之治。北京市“目录区块链”案例表明，通过合理设计智能合约来明确权责、规范流程、实施监管，府际数据协同变得易于操作。⑤

3. 分布共识构建新型信任机制

认知博弈指出，信任不止理性计算，还包含道德、伦理、情感等主观因素。⑥由此观之，应对不确定性的信任本身就蕴含了不确定性因素，需要制度化的信任机制来降低社会复杂性。然而在后信任社会，国家、技术型机构、专家群体的权威受到怀疑，信息时代的多元认知进一步消解了中心化的信任机制。在信任“去中心化”的诉求下，区块链基于共识机制，在分布式系统中凝聚出不可篡改的一致性同意，此制度设计被视作“信任机器”而被寄予厚望。基于这一信任机制，数字政府的府际协同困境有望被打破。北京“目录区块链”建立之前，各部门之间由于缺乏互信，信息共享容易因“谈不拢”而搁置，区块链作为信任机制则充当了数据共享的“润滑剂”。①更进一步，“小政府，大治理”的治理格局有望形成，基于信任，数字政府跨层级的信息流通加快，有助于实现组织架构的扁平化;同时在社会治理中，政府、社会、市场、公民多元主体协同治理因为互信增强而具备了可操作性。按照科斯对组织边界的看法②，多元主体协同治理组织既然借助分布共识的信任机制降低了交易费用，在市场交易费用既定的前提下，其边界必然相对扩张，形成社会化大治理格局;同时由于科层制的内部治理费用高于多元主体协同治理，因而政府的规模会缩小，直到两者交易费用相等。

三、 区块链技术在数字政府建设中的应用边界

区块链以“去中心化”诉求为核心构建了制度设计，实际效能并不如其所宣称的那样不言自明。最直观的争议便是，“去中心化”等特征主要针对公有链③而言，而政务区块链大多使用联盟链，前述制度功能是否仍然成立？有必要基于制度环境与技术限制，对区块链在数字政府中的应用边界做进一步审视。

（一） 明晰产权功能存在局限

首先，只有数字化的产权才能由区块链界定，如知识产权、数据所有权等。其次，现实情况比单一区块链环境更为复杂。例如，原创作品发表在非区块链网站上，其复制品出现在区块链上，则仍需要耗费成本对原创者的电子证据进行司法公正才能界定产权。不同链的时间戳之间也可能因延时而存在争议。最后，“去中心化”的数据产权界定和当下数字政府的治理模式之间存在张力。若数据产权完全界定给公民，则政府将失去不经授权收集、使用公民数据的权力，这与大数据时代数字政府的治理手段存在冲突。

（二） 代币激励需要审慎监管

首先，代币不能扰乱法定货币秩序。通过区块链积分奖励“好”行为，若积分不能兑换商品或服务则激励无效，若能够兑换则存在代替法定货币的嫌疑。作为治理主体的政府在类似决策上应该慎之又慎。其次，代币“抑恶扬善”的功能加重了“中心化”问题。何种行为是“好”行为，取决于规则制定者的偏好，对规则制定者寻租行为的监督则会增加交易费用。

（三） 透明可追溯适用场景受限

首先，透明可溯不是必然需求。诚然，在社会性监管领域透明可追溯增强了公众的知情权，降低了腐败可能。但在涉及政府机密、商业秘密、个人隐私的场合，透明反而具有负效用，需要花费成本进行治理。更合适的做法是对节点或私钥的访问权限进行差异化设置。一些区块链方案采用“零知识证明”，在不泄露信息的前提下，同样可以完成数据验证。其次，透明可追溯不是必然供给。区块链的分布式存储方案存在占用资源过多、普通节点难以保障敏感数据安全等问题，一个通行的解决方案是链上链下混合策略，原始数据存储在链下，链上保存经过数字签名加密的交易摘要，接收原始数据后通过与链上交易摘要进行对照来判定数据是否被篡改，北京“目录区块链”即采用此策略。这种设计放弃了透明可追溯的制度功能，實际上是将数据完整性承诺从区块链信任机制部分地转回到中心化权威上来。

（四） 智能合约不是完全契约

对智能合约治理优势的迷思在于完全契约的理想情景，但它毕竟不是完全契约。首先，智能合约暂无法准确观察物理世界。物理参数的监测受限于物联网基础设施和数字孪生技术，但即便参数获取无碍，也难以保证数据在采集和上链过程中的完整性。这一方面要求政府加强对链下数据的治理，另一方面要从技术层面提升“预言机”（oracle）①的可靠性。其次，智能合约作为计算机代码可能存在漏洞。以太坊“DAO攻击事件”表明，智能合约自身可能成为不确定性的来源。最后，治理规则转译为计算机语言存在模糊性。治理场域中的复杂可能性即便能被穷尽，用契约语言准确描述出来也存在难度，何况智能合约还多了一层转译。即便计算机代码和契约语言存在理念上的一一对应，要熟练掌握这种对应，也需要一种同时精通机器代码和治理符号的稀缺人才。智能合约不是完全契约，却取消了不完全契约中预留的协商空间，结果是复杂的政府治理环节难以借助智能合约实施。

（五） 分布共识过于理想主义

“去中心化”的共识机制带有浓烈的技术乌托邦色彩，实际上“去中心化”、共识、信任等概念一定程度上都依赖于现有制度环境，仅凭区块链无法对治理结构进行根本变革。

1. 此共识非彼共识

共识是社会作为整体针对内外部挑战进行治理的前提。区块链被视为“后信任社会”达成共识的灵丹妙药，但区块链的机器共识不同于治理共识。治理共识是行动者经过协调和博弈达成的一致性认知或决策，机器共识则是对治理共识所生成的共识机制的一致性服从。一旦突发事件（如“DAO攻击事件”）改变了行动者对共识机制的治理共识，行动者要么退出，要么修订共识机制完成硬分叉并选择进入自己合意的共识机制之中。认为区块链能够凝聚共识是一种误读，共识对于区块链来说是外生嵌入的。质言之，区块链不具有形塑治理理念的功能，但可以被数字政府主动选择作为既定治理理念下的社会治理工具。

2. “去中心化”难去中心

首先，区块链技术并非绝对“去中心化”的。我们可从资源、行政、政治、逻辑四个维度审视区块链的“去中心化”（见表1）。①资源维度是指算力资源的所有权分布情况。联盟链中算力资源集中于特定的多个机构或组织，因此不是完全“去中心化”的。行政维度是指算力资源在不同实体间以何种行政架构运行共识机制。部分公有链的共识算法（如DPOS）为提高交易性能采用将记账权集中于一组代理节点的行政架构，部分消解了“去中心化”。②政治维度是指对系统拥有最终控制权的实体数量。即便是最为“去中心化”的比特币网络，其代码之治仍是少数程序员意见领袖的杰作，技术精英一定程度上拥有对公有链微弱的“中心化”控制;此外，“中心化”的矿池也存在政治维度上潜在的掌控力。逻辑维度是指系统目标的一致性。逻辑的“中心化”是必需的，网络中分散的意见和资源被共识机制拢合起来达成一致目标，以此与行动者各行其是的互联网原型区别开来。由于共识是外生嵌入的，很难将区块链的“逻辑”与物理世界的“中心化”理念完全剥离。其次，联盟链是政府治理应用区块链的主要形式。公有链用于治理，不仅面临性能瓶颈，还由于将链上治理委托给技术精英而增加了监督成本。如果将区块链视为一种介于企业和自由市场之间的交易机制，那么监督成本的增加会使区块链交易的范围收缩至联盟链（甚至是私有链）。此时链内交易费用边际上等同于市场交易，因此联盟链才是数字政府应用区块链的主要形式。从任一维度审视，联盟链都称不上“去中心化”，至多在资源和行政维度实现“弱中心化”或“多中心化”。在政治维度上，通过定义和修正智能合约来维护治理结构，联盟链的“中心化”程度还有可能得到强化。

3. 信任仍需权威背书

基于区块链的信任机制被认为摆脱了对权威的依赖，因此区块链分布式自治可以部分替代政府成为治理结构，使得大政府变成小政府，节省复杂委托代理结构下的交易费用。实际上政府治理所采用的联盟链或私有链，其节点均设置在政府或准政府组织内部，其信任仍是由政府权威背书的，期待依靠区块链自发实现共治共建共享是不现实的。借助区块链信任机制，实现的可能不是“小政府，大治理”，而是政府随着区块链的边界一起扩大，变成“大政府，大治理”，只不过大政府不是基于权威意志，而是凭借治理技术提升带来的政治型交易费用下降。

四、 区块链技术应用于数字政府建设的实施障碍

区块链技术如何进入数字政府建设这一复杂领域并恰如其分地发挥其功用，很大程度上取决于行政组织中的行动者如何决策。他们既是制度企业家，也是经济人，其决策既要满足制度变迁的收益大于成本，也要满足个人理性，同时受限于有限理性。他们可能对技术的效用产生不同的认知，进而影响决策。受此影响，区块链在部署实施中会遭遇一系列障碍。

（一） 价值认同问题

价值认同即组织中的行动者如何认知区块链技术价值的问题。多元主体良性互动下的协同治理作为善治的核心要件早已为主流理论界所接受，“共建共治共享的社会治理格局”这一表述也表明，多元主体协同治理的理念已经被国家治理精神所吸纳。但实践中多元治理主体间的关系往往呈现出较为明显的“中心—边缘”特征，即在管制型中心组织主导下，多方主体配合中心开展行动。此时，区块链技术促进平等主体间互信合作的价值取向，在这一关系模式下就显得格格不入，除非行政组织中的行动者从理念上先行超越政府中心主义。另外，数字货币作为区块链技术最早同时也是最重要的应用领域，平等责任主体间的分散式互动催生了诸多乱象，也让行动者对技术本身产生疑虑。抛开价值理性元素，区块链技术能被行动者认知的价值局限于“不可篡改”为数据和业务协同所提供的安全性。安全性的意义往往体现于安全问题爆发的极端时刻，作为一项部署并不算广泛的新兴技术，区块链尚未积累足够的经验数据证明自身的价值，而“区块链更安全”仅仅作为空洞理论说教是很难令行动者耗费精力启动跨部门的区块链部署的。

（二） 资源浪费风险

在区块链若干特性和不成熟发展环境的共同制约下，现阶段地方政府或业务条线部署区块链存在资源浪费的风险。首先，区块链的安全性与“去中心化”程度高度相关。节点越多越分散，区块链数据被篡改的成本就越高，安全性也就越强。因此，全国性政务区块链体系最终被构建成为一种合理的预期，只有将全国的治理主体尽可能都作为节点纳入区块链体系，才能保证政府数据治理最高等级的安全性。其次，政务区块链的国家标准尚未确立。当前，与区块链相关的若干国家标准正在加紧制订中，但政务区块链只有个别地区出台或尝试出台标准性文件，國家标准仍处于缺位状态。区块链技术在数字政府中的应用是在个别城市和特定的业务条线（如司法、税务）率先展开的。在缺乏顶层设计的情况下，采用的技术路线不尽相同，有可能形成新的数据孤岛，对接全国性的政务区块链体系很可能需要耗费额外的成本。最后，区块链系统具有相对封闭性。区块链系统为保证数据的绝对可靠性，一般不能主动接纳外部信息，因此难以确认另一区块链系统的数据合法性，这使得不同区块链系统之间无法建立互信，数据和业务无法进行可信协同。如果以链际数据安全高效互通为目标的跨链技术没有取得突破，面对全国性的政务区块链体系，各条块分头建设的政务区块链可能面临被推倒重建的风险。在上述因素制约下，组织中的行动者可能会认为制度变迁成本过大而拒绝使用区块链技术。

（三） 晋升博弈困境

即便认知、技术、发展环境等条件都已成熟，行政组织中的行动者仍会因晋升博弈而降低部署区块链的努力程度，产生“执行技术”与“客观技术”①的分别。区块链的顺利实施以跨部门协同努力为必要前提。由于涉及跨部门数据安全和工作流程规划，部门之间必须为区块链的制度设计进行反复讨论。为克服区块链的制度刚性，灵活应对环境变迁，部门之间应持续合作，不断对智能合约条款进行修正。部门的这种努力具有正外部性，因其促成了区块链的落地部署，从而改善了府际协同效率，进而提升了其他部门的工作绩效。这意味着在政治锦标赛中，行动者实施区块链技术的努力一定程度上会“溢出”到竞争对手那里，帮助其晋升。“溢出效应”②会抑制行动者的努力：应用区块链技术的正外部性越强，即越有利于其他部门的绩效提升，晋升博弈中行动者部署区块链的激励越弱，越容易出现推诿扯皮、转嫁责任等现象。为缓解数字政府建设中的推诿问题，地方政府往往会设立数据治理的牵头部门，如大数据发展管理局、政务数据服务局、大数据中心等，其他部门则变成数据治理的配合部门。然而牵头部门并不能解决区块链实施动力不足的问题。此时“溢出效应”仍然存在，且是非对称的，即假设牵头部门和配合部门付出同等努力，结果将更有利于牵头部门，毕竟区块链搭建成功后成绩主要归功于牵头部门。配合部门负责人作为行动者在晋升博弈中的理性选择是搭便车;在剃头担子一头热的情况下，牵头部门的实施积极性也会受到影响。

由此可见，在晋升博弈中，数字政府采用区块链技术作为治理工具，难以摆脱一直以来困扰府际协同的痼疾。进一步来看，在注重治理创新的“印象政绩”竞争态势下，各地政府都追求“差异化创新策略”①，即使某条块成功实施区块链技术，其他条块也很可能不愿葫芦依样，因此区块链技术的复制推广同样不容乐观。

五、 结语

区块链技术为数字政府建设中多元治理主体间的数据共享和业务协同提供了潜在的解决方案，受到学界和实践界的广泛关注。从制度经济学的视角审视，区块链技术能够外部性内在化和降低交易费用，提高数字政府的治理效能。但区块链的制度功能有其应用边界，脱离不开现有制度环境的支撑与形塑。下沉到操作层面，区块链技术的实施同样受到现行制度结构的制约，如果不能突破以往影响府际协同的种种障碍，区块链很难在数字政府建设中被有效推进。

如何打破上述怪圈？笔者认为，一是加快技术研发和标准建设。一方面，要加快突破包括跨链技术在内的技术瓶颈，进一步提升区块链的应用价值;另一方面，要加快政务区块链国家标准的制订，降低无效建设的风险。二是加强“高位推动”“顶层设计”。依靠结构中的权威“高位推动”是一种可行策略，如上级政府将牵头部门升格，由高级别领导坐镇，在“压力型体制”下推进区块链应用。这相当于将“剩余控制权”重新予以界定，从而调整各部门的激励机制，减少扯皮和搭便车行为。三是优化晋升竞争机制。优化晋升竞争的标尺设计，在鼓励“差异化创新”的同时，也激励治理创新的复制推广。四是鼓励成功经验的扎根研究。对已经将区块链引入政府治理中的条块开展细致的案例研究，以期获得可复制的操作性经验，降低制度变迁成本。

具体实施中，可依难度从低到高逐步推进区块链部署。首先是“条”内协同应用，以区块链实现“条条”内部跨层级、跨机构协同管理和服务。例如以法院、公证处、司法鉴定中心、认证机构为重要节点构建的杭州司法链、北京天平链。其次是“块”内协同应用，以区块链实现“块块”内跨条线协同管理和服务。由于“纵强横弱”，“块”内协同比“条”内协同难度大，因而几个开展“块”内协同的城市，最早也是从业务条线内（如不动产业务）协同起步的。再次是“条块”协同的整体性政府，将“條”内协同和“块”内协同打通，实现政府内部跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。最后是超越政府中心主义的治理。区块链“去中心化”是一种乌托邦，坚持“以人民为中心”的政府改革却可以超越政府中心主义②，形成共治共建共享的社会治理格局，而区块链恰如其分地提供了一种治理工具，不过具体的制度设计和实施路径还有待进一步探索。

（责任编辑：亚立）