地方人大监督公益诉讼的完善路径

范卫国 李立峰

近年来，不少地方人大常委会对检察院公益诉讼工作进行了专项监督，出台了支持公益诉讼的决定或决议，为当地公益诉讼工作的开展提供了制度支持。但在实践中，部分地方人大在监督公益诉讼工作中，仍存在认识不足、力度不足、保障不足等问题。因此，有必要进一步提高认识、拓展监督途径、改进监督方式、强化监督保障，确保地方人大依法、规范、有序、高效地监督公益诉讼工作。

进一步提高认识

在公益诉讼监督过程中，部分地方人大对开展公益诉讼监督工作的重要性认识不足，表现为地方人大认为不宜干预公益诉讼的实施过程或者认为人大没有能力参与公益诉讼监督工作。事实上，根据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，我国各级人民代表大会是人大代表代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关即“一府一委两院”由相应地方人大产生，对其负责并受其监督。因此，对于公益诉讼工作而言，为防止检察机关在公益诉讼实施过程中存在认识不足以及措施不当等情况的发生，地方人大有权开展公益诉讼监督活动。

尤其是，伴随着党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要拓展公益诉讼案件范围，检察机关如何在“依法开展”和“积极稳妥”之间保持平衡，需要地方人大出台专门的地方性法规予以规范。另外，在行政公益诉讼领域，如何保障检察机关既有动力对政府及其职能部门提起公益诉讼，又有足够的能力应对公益诉讼实施过程中可能面临的矛盾和阻力也需要人大予以监督和支持。就此而言，地方人大不仅需要对公益诉讼活动是否在既定的框架内依法开展进行监督，还要积极努力排除公益诉讼实施进程中的诸多难题，为该制度的顺利运行创造良好的环境。

进一步拓宽监督途径

公益诉讼的顺利实施不仅需要专门性法律制度的不断完善，同时还涉及案件线索的及时发现、调查核实权利有效运行以及生效裁判的依法执行等事项，因此，地方人大需要更加积极地参与公益诉讼活动的各个环节。事实上，由于公益诉讼涉及当事人、群众、政府、法院、检察院等多方主体的职能与利益，为确保地方人大及其常委会能够依法顺利履行公益诉讼监督职责，打破公益诉讼开展的内外掣肘因素，建议各地在人大的统筹安排下，完善公益诉讼工作多方联席工作机制，建立公益诉讼线索收集、案件综合研判等工作平台，实现公益诉讼活动与人大监督、监察监督、行政监督等有机结合，提升公益诉讼工作质量。

与此同时，在具体监督工作过程中，地方人大应强化对公益诉讼实施的全程监督。所谓全程监督，就是地方人大及其常委会应当对公益诉讼进行事前、事中、事后全过程进行监督，具体而言：事前监督，就是通过与政府机关、检察院、法院等召开工作联席会议，明确公益诉讼制度的重要意义和目标任务，确保案件线索的及时发现和依法处理;事中监督，即地方人大及其常委会对当地公益诉讼实施及时跟进，通过听取报告、开展座谈、实地调研、参与听证、旁听庭审等形式，准确发现公益诉讼实施过程中存在的问题，科学评估公益诉讼的具体成效，并及时向检察机关等主体提出针对性监督建议;事后监督，主要体现在对检察机关未依法开展公益诉讼、相关主体未依法配合公益诉讼实施以及对公益诉讼裁决未依法执行进行监督问责，以确保公益诉讼制度实施成效。

进一步改进监督方式

目前，地方人大监督公益诉讼多是通过听取检察机关年度或专项工作报告的方式进行。不过，由于检察院报告内容较多，而地方人大参与监督时间有限，难以全面、及时、准确发现公益诉讼实践问题。为提升公益诉讼监督工作成效，近年来部分地方人大在公益诉讼监督方式上进行了创新，实现了监督的即时性与专业化。例如，北京市人大常委会于2019年9月围绕检察公益诉讼开展专题询问，问答双方围绕公益诉讼如何做精做实、如何让公民感受到公益诉讼成效以及公益诉讼面临的难题怎么解等进行了充分交流。基于此，地方人大可充分总结公益诉讼监督经验，创新监督途径，实现公益诉讼监督工作的系统化和全面化。

此外，鉴于人民群众是与特定公益诉讼案件联系最为紧密的群体，各地在开展公益诉讼监督工作中，还应加强与当地群众的联络，积极深入机关、单位、企业、学校、村镇、社区等，广泛听取社会各界对公益诉讼的意见和建议，确保人大监督意见真正体现民意、顺应民心。尤其是，鉴于人大工作人员普遍缺乏法律专业背景或法律实务经验，公益诉讼监督工作往往面临着监督力量短缺、监督专业性不足等难题，地方人大需要充分调动和发挥民众在公益诉讼监督中的智慧和力量。鉴于此，建议地方人大在监督公益诉讼过程中，积极通过前期实地调研、座谈交流等方式充分了解各方对当地开展公益诉讼的意见和建议，并邀请相关区域的人民群众、相关领域的专家学者、新闻媒体等主体共同参与监督，提升监督工作的民主化与专业化。

进一步强化监督保障

为确保地方人大监督公益诉讼的工作质量，還需要强化地方人大及常委会的监督工作力量，具体而言：第一，配强公益诉讼监督工作队伍。公益诉讼活动是一项专业性较强的工作，参与公益诉讼监督的人员应具有较为扎实的法律知识、管理知识等综合性知识，而作为地方人大及其常委会而言，有效监督的前提就是监督人员具有更高、更专业的业务素质。为弥补人大代表在专业知识上的欠缺，建议组建“公益诉讼监督工作咨询委员会”，委员会成员主要由熟悉公益诉讼工作的学者、专家、律师、法官、检察官等法律工作者组成，其主要职责是为人大监督公益诉讼提供意见和建议。第二，完善公益诉讼监督领导机构。公益诉讼监督涉及事项多、人员广、专业强，监督工作任务较为繁重。当前，各地人大普遍没有设置专门的公益诉讼监督机构，公益诉讼的监督效果可能大打折扣。为增强监督工作的针对性，建议设置专门的公益诉讼监督工作机构，并配备工作人员开展监督活动。第三，加强公益诉讼监督人员培训力度。鉴于公益诉讼监督需要较高的专业素养和实务经验，地方人大可通过邀请专家学者开展专题讲座、工作人员内部交流以及与高校、科研院所、司法实务部门双向交流等形式，为地方人大工作人员提升法律素养和监督素能创造有利条件、提供多种机会，以此增强人大监督公益诉讼工作的科学性、全面性、准确性。

（作者单位分别为：西南大学法学院、重庆市人民检察院）