歧黄飘香 法韵悠长

程雪莲

今年是《重庆市中医药条例》实施的第一年，重庆市卫生健康委相关信息表明，2022年，重庆市中医药事业取得了多方面发展，全市基层医疗机构中医诊疗量占比达33%。目前，重庆市中医院成功创建国家中医药传承创新中心。

《重庆市中医药条例》在重庆市第五届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上获全票通过。条例从起草到出台历时四年，凝聚着重庆中医药人与法律人的心血与汗水。

立项，万事开头难

2017年7月，重庆市人大常委会的年度立法计划立项通知如约而至，面对《中华人民共和国中医药法》（以下简称中医药法）才施行3个月，以及《重庆市中医条例》已施行19年的情况，是否立项、如何立项成为了考验重庆市卫生健康委的第一个问题。

关于是否立项存在不同的意见。一种观点认为中医药法才施行，具体制度施行情况不甚明朗，此时立项缺乏明确指向，加之各地的地方立法工作都未启动也缺乏可借鉴的经验。另一种观点则认为中医药法经历了长达33年的立法长跑，虽然才施行3个月，但其中的许多制度已经有国务院行政法规、卫生部等部门规章先行先试，加之《重庆市中医条例》已施行19年，中医药法实施情况事实上比较清晰，重庆中医药事业发展的掣肘原因也比较明朗，不存在立法指向不明的问题。至于其他省份地方立法进度也不应该成为影响我市地方性法规立项的理由，毕竟凡事总需要有“吃螃蟹”的人，因此，重庆立法应当及时立项。

至于如何立项，同样也有两种观点：一种观点认为应当立足于重庆市中医药事业发展实际，对《重庆市中医条例》进行大幅修订。另一种观点则主张重新制定《重庆市中医药条例》并废止《重庆市中医条例》。

经过充分论证，大家一致认为《重庆市中医条例》施行19年的实践表明，中医、中药分开的立法方式不利于我市中医药事业发展;同时，中医药法大量的倡导性、授权性立法则为各地制定地方立法留下了充足空间。因此，重庆市应当及时启动中医药地方性立法的立项工作。同时，鉴于《重庆市中医条例》已施行19年，诸多内容已与上位法不符，因此应当破旧立新动“大手术”，让法治充分引领与保障中医药改革与发展。

由此，《条例（制定）》项目经过市卫生健康委党委会审议后正式提交市人大常委会，《条例》制定工作的大幕拉开。

体例，纲举才能目张

2017年8月，盛夏的重庆持续高温。重庆市卫生健康委抽调全市中医、中药、医院管理及法学专家，会同法规处、中医综合处、中医医政处同志共同组建《重庆市中医药条例》起草组，并由有着30余年中医管理经验的市卫生健康委副主任方明金任起草组组长。

然而，起草工作并非一帆风顺。一开始，体例的争论就让起草工作陷入停滞。一种观点认为，法制统一原则是立法工作应当遵循的基本原则，条例的体例应当与中医药法保持一致，仍保持九章制的体例。另一种观点则认为地方性法规的作用在于细化和有效实施上位法，法制统一原则的要求在于下位法不得抵触上位法而非照抄照搬上位法。“条例应当将中医药法的规定与重庆地方实际相结合，并以解决好重庆中医药发展中的突出问题为立法追求，实事求是地确定自己的章节体例。”

经过起草组反复讨论，又经医学与法学专家充分论证，最终确立了七章制的立法体例。鉴于此次立法“中医”和“中药”合二为一的立法态度，首先确立了“中医药服务与规范”和“中药保护与发展”两个章节，前者重在“中医”，旨在规范中医师、中医医疗机构及各类中医医疗服务行为;后者重在“中药”，旨在促进重庆中药产业发展。其次根據目前重庆市中医药发展滞后于西医药的现实，确立了“中医药支持与保障”这一章节;再次根据中医药在教育、人才培养、文化传承与创新发展等现实需要确立了“中医药传承与创新”这一章节，最后根据立法技术需要，增加了“总则”“法律责任”“附则”三个章节，至此，七章制的立法体例正式确立。

纲举则目张，时索则事叙。章节体例的争论和探讨促进了中医药学、法学等不同学科专业背景专家及工作人员思想的统一，为后续工作顺利开展奠定了基础。

调研，发现问题的良方

重庆，位于东经105°11'-10°11'、北纬28°10'-32°13'，地理位置和处于四川盆地腹地造就了温暖湿润的气候;大巴山、巫山、武陵山、大娄山、金佛山等多条山脉造就了丰富的生物资源，因此，重庆具有成为中医药产业强市的自然禀赋。据了解，重庆中药材产业目前已达种植270余万亩、年产量80余万吨、综合产值480亿元的规模，石柱黄莲、酉阳青蒿、垫江牡丹、巫溪党参、开县云木香等已蜚声海内外，甚至成为主要产地。并且重庆拥有3067家中医医疗机构，拥有1.81万名中医（助理）医师，中医医疗服务取得长足进展。

但是重庆每千人拥有的中医（助理）医师数、中医床位数在全国却居于中等，距河南、江苏、山东等中医药大省还存在不小差距。

为了找准制约重庆中医药事业发展的症结，起草组分43个专题全面梳理了我国中医药管理自新中国成立以来的法律法规和政策，同时对比了其他30个省份的相关法规和政策，形成了50余万字的背景材料。起草组成员的足迹踏遍全市，调研对象既有高大上的三甲中医院，也有边远的乡镇卫生院、村卫生室;既有名老中医也有乡村医生;既有公立中医医疗机构也有民营中医院;既有中药材种植者，也有中药生产企业。起草组分专题调研了中医医疗机构发展、中医养生保健机构规范、中医医疗服务价格制定、中药院内制剂生产与备案、中医药人才培养与传承、中医药文化传播等问题，形成了近20万字的各类调研材料。起草组还组织召开了各类座谈会、论证会、院坝会、讨论会近百场，广泛听取相关人员和社会各界的意见建议。

“针对问题立法，立法解决问题，扎实的调研让我们找准了问题，找到了立法方向，同时也拉近了与中医医疗机构、医务人员、中药材种植户、中医制药企业与老百姓的距离，让我们真正体会到了什么是立法为民。”市卫生健康委相关负责人说。

起草，生动的实践课堂

立项之初，起草组就确立了边调研、边起草的工作思路。于是每调研一段时间，起草组就会进行一次封闭集中起草。

据市卫生健康委法规处负责人回忆，第一次封闭起草，整整一周时间。起草工作每每陷入困顿，组长方明金就会谈起他筹建市中医院时遇到的困难和坚持，也时常谈他读《七律长征》《龟虽寿》等诗词的感受。“每次封闭起草都像上了一次党课，在业务精进的同时，思想也得到了升华。”该负责人说。

条例起草期间，起草组成员每年封闭两次，前前后后修改了近50稿。“有努力，有沮丧;有争吵，有妥协;有质疑，有坚持;有欢喜，有悲伤……不过谁都不曾想过放弃。”这位负责人谈道，也正是在大家的努力下，立足实际细化补充上位法，制定了促进和规范中医诊疗活动的15项制度;创设了中医养生保健机构的注册与监管规定;简化了中医医疗机构院内制剂的审批（备案）流程，细化并扩大了使用范围与要求;确立了中医人才不同的培养方式与评价标准;建立了中药材质量全过程管理体系……

此外，市人大和市卫生健康委一直坚持开门立法，多次向全社会公开征求意见，几十次向相关市级部门征求意见。

起草组成员回忆，在忠县磨子土家族乡卫生院调研时，那里功能不同、琳琅满目的各种艾灸器具让他们大开眼界，直到下午仍然热闹的诊室和陆续前来看病的十里八乡的居民更让他们体会到了“简便价廉”的中医药服务在基层旺盛的生命力。

审议，获全票通过

2020年1月，当《重庆市中医药条例》起草工作初步完成，市卫生健康委准备将条例由预备项目申请转为审议项目，并进入审议阶段时，新冠肺炎疫情暴发了。

市卫生健康委宣布全员取消休假全力抓好防疫工作，同时，积极配合市人大常委会紧急启动了《重庆市突发公共卫生事件应急条例》的起草工作，《重庆市中医药条例》的审议工作不得不暂时搁置。

2020年7月，重庆市的疫情在市委市政府的坚强领导下得到了有效控制，《重庆市突发公共卫生事件应急条例》初稿起草工作也暂告一段落，因此，《重庆市中医药条例》的审议工作再次被提上议事日程，并被列入2021年市人大常委会立法审议项目。

2021年11月25日，经历了4年4个月，《重庆市中医药条例》顺利通过了市五届人大常委会第二十九次会议审议，并全票表决通过。

“会场外听到表决结果的我兴奋不已，拿起电话第一时间通知所有起草组成员。”市卫生健康委法規处负责人说。

（作者系重庆市卫生健康委法规处副处长、西南政法大学民商法学博士）