人本规划视角下城市更新制度设计的解析及优化

朱磊

（山西建筑工程集团有限公司设计院，山西 太原 030000）

新社会环境下，我国城市化建设速度持续加快，尤其是增量空间资源越发稀少，城市的更新也逐步变化为助力城市发展、确保城市竞争力的根本途径。所谓城市更新，其是一项涉及到多个方面、具备较高社会关注度的集体化行为，而制度设计更是推动活动个持续开展、不断前进的有力保障。立足于大众“市民意识” 不断增强的背景之下，可以在城市更新制度设计工作中，贯彻以人为核心的建设理念，这对于“十四五规划” 城市建设绿色低碳发展而言，都有着十分关键的意义。

1 人本规划的内涵

人本主义本身隶属哲学思维的范畴，人类历史上曾有多次该理念的实践。不论是古希腊文明的城市建设，还是中国历史上唐朝长安东西市的形成，都能清晰发现人本主义理念的思想萌芽。而将目光放在现代城市规划发展中，人本主义理念越发受到重视。在我国改革开放的前些年中，由于经济、城市化建设的迫切性，致使这一时期的规划工作更多的依托科学主义理念，展开大规模物质层面的建设工作，这一过程中的人本理念依然停留在较为基础的理论层面。但在最近几年，由于我国城市化进程持续加快，同时国家、党领导人持续提升对社会建设的重视，对传统规划工作中的“重物” 思想得到转变。

2 人本规划视角下城市更新制度设计解析

2.1 原权利人角度

现行的城市更新制度，在城市更新流程中引进了市场化机制，依托产权的戏份，进一步针对土地开发权展开赋予和分离，以此来达成了地权的重构，同时构建起了由原权利人、政府、市场三个主体共同构建起的共享机制（见图1）。

图1 城市更新制度三方利益共享机制

通过城市更新制度的应用，大幅度开拓了土地授权开发权的范围，致使原本的权利人逐渐成为了新的责任主体，并不局限于传统土地政策中，经营性土地受限于地产商的局限。与此同时，在城市更新制度设计当中，也进一步提到了确保城市更新用地协议出让，这也充分调动起了传统权利人的改造更新热情。

2.2 城市开发商的角度

通过以政府作为核心指导，由市场主要运作的城市更新制度设计，大幅度调动起了开发商的积极性，自从实施以来，城市更新项目持续增加，经由统计后发现，城市更新项目周期大多都在5 ～7 年之上，但其中具备立项资格的城市更新项目并推进到土地出让协议签订的，仅仅占据其中19%的比重。造成这一问题的根本原因，是由于城市更新过程中，规则的不明确性，致使最终利益博弈大幅加剧。例如，在搬迁补偿协议以及与其相对应的费用支付，主要是经由市场完成的，但在有关制度当中却并无清晰的拆迁补偿标准，这也导致项目谈判周期被延长。诚然，在城市制度更新设计工作中，明确提出了必须与所有更新单元内的业主签订补偿安置协议，才能真正完成审批并成为单一化的实施主体。但落实在拆迁补偿等问题方面，却依然缺乏有效的积极渠道。开发商的资金被陷入漫长的谈判过程中，最终出现拆不动、赔不起的问题。

2.3 周边权利人角度

依据周边权利人角度来看，现阶段公众依然处于名义上的参与，对于城市更新方案并无深入化了解，更无法对其带来的影响作出理性化判断。当前阶段，在规划批准、更新单元计划、确认实施图纸方面依然会展开公示（见图2 ）。但这一公式更多的是依托专业图纸的形式，针对网站刊登、报纸等进行张贴。而周边权利人缺乏规划理解基础，无法清晰了解到规划内容，并导致其无法对后续因更新规划带来的外部效应进行判断。由此也可以指导，这一类有关权利人无法在对应的规划决策工作中，作出相对有效的公众化参与。同时这样一种公式形式更多地呈现出“被动告知” 的特征。其在公众参与阶级方面，属于象征性参与。

图2 公众参与梯级示意图

2.4 有机更新的角度

城市更新设计制度具备较为明显的经济逐利导向，协调手段也较为单调，由于在城市更新项目的实践方面表现出“挑肥拣瘦” 的特点，这也导致城市的综合竞争力、城市环境方面出现隐患。

通过对当前阶段城市更新制度设计背景进行分析，可以看出其现阶段需要解决的最主要问题时如何解决增量用地不足的问题，同时通过推动低效土地的释放，进一步保证城市经济呈现持续增长的趋势，这也意味着其在目标导向方面，更多的呈现经济性特征，尤其在推动经济发展方向，具备极高的成效。但在时代的发展下，城市发展的核心逐渐从传统的量，面向质的方向进行转变，同时国家政府以及人民群众对于和谐设备也更加重视，致使其背后深藏的隐患越发明显。

第一，由于城市更新成本相对较高，同时容积率更新手段，也同样是政府展开市场调控的关键手段，这也导致许多经过更新后的容积率大幅度打破了原有的法定图则。此处选取以居住作为主要功能的更新项目为例，这一类项目的容积率大多都超出了5.0，而相对过高的容积率不但导致城市内部景观受到影响，更导致城市的承载力受到影响。

第二，由于人口绅士化的原因，也导致外来务工人员、配套服务人口的通勤成本直线上升，最终导致雇佣成本持续提升，由于这一问题导致的连锁反应十分严重，甚至会导致城市综合竞争力大幅下降。同时现阶段应用的将拆除重建为核心的更新形式，也导致传统的旧村、旧城多元式的社区网络消散，而经过更新后的大型社区也潜移默化地促进了社会阶层的分隔。

第三，由于市场更多地会重视一些利润相对较高的项目，许多环境老旧、具备迫切更新需求的小区由于更新成本较高的问题无人问津，这同样是现阶段该城市更新制度设计的关键问题所在。

3 城市更新设计制度优化

3.1 政府角色优化

首先，积极促进有机更新。通过落实民生标准首位制度，针对城市未来持续发展以及外来人口迁入的住房需求进行综合分析，针对性强化综合整治以及功能化改变更新项目的未来政策引导。对于城市来说，其本身是一个十分综合、复杂化的系统，只有确保社会融合、生态和谐、经济增长等多个目的的多元化复兴，始终落实有机更新，才能真正意义上促进城市的未来发展。

截至目前为止，城市更新用地改造规模已经到达顶峰，如果仍然根据当前以拆除重建为核心的道路开展，则会导致城市未来的持续发展受到影响。因此这里也建议政府也构建起更加立体化、多元化的更新目标，同时积极强化政策带来的引导化作业，积极落实多样化功能改变、综合整治项目的应用。与此同时，对于“人口绅士化” 这一问题而言，这里也建议在构建政策的过程中，将外来人口住房需求作为重要考虑因素，同时在外来人口相对密集的区域内大力推行综合整治性项目，保障外来人员的住房需求。

其次，针对重建项目类型进行细分，实行多样化的政策引导，针对一些需要更新，但却缺乏市场动力的趋势，有关政府需考虑到直接参与其中。由于重建类项目的拆除，将会导致城市发展、大众生活受到较大影响，因此我国许多地区在规划城市更新制度的过程中，选择将这一类型项目展开细分。例如，我国台湾地区，选择将重建类项目依据开展的急缓程度，将其划分为自行划定、讯行划定、优先划定这三类单元。针对前俩类具备较为急迫更新需求的单元，地区政府在制度中明确，只要有超过10%以上的原权利人同意，即可作出申请，而有超过50%的原权利人同意，则可立刻进行立项。

最后，推出拆迁安置补偿标准。通过结合实际情况，明确拆迁安置补偿标准，对于构建原权利人与开发商之间的透明、公正平台而言十分重要，同时其能够在无形中促进项目实施率的提升。

以香港为例，在发展商得到项目更新80%以上原权利人同意以后，则可以按照标准流程，面向土地审裁处通过土地拍卖的形式进行该物业的售卖，依托公开竞争的方式，能够获取对应物业的所有权，同时土地审裁处方面针对具体数额进行确认，并面向其他不之处更新实施的权利人进行物业对价支付。由此吸取建议后可以得到，政府在项目更新实践的过程中，同样可以使用“多数决” 这样一种处理形式，推行更多实践细则。

3.2 公众参与优化

作为城市更新过程中具备较强实践意义的公众参与方式，依托听证会的举办，可以使开发商、周边区域权益人、原权利人、城市市民等对有关项目进行明确和了解，同时公众的诉求情况，也能够更好地得到采纳和吸收，并被如实反映给政府部门。由此可见，听证会的举行不仅维护了市民的知情权，同样也大幅度降低民众的抵触情绪，为城市更新提供良好的助力。

此外，第三方组织的构建也是强化公众决策参与能力的直接性方式。作为第三方组织而言，其与更新并无直接性关系，其能为周边权益人、租户等提供与有关更新流程、对应政策相结合的指导化服务，这对于更新诉求整合，推动公众参与，同时由传统的象征性参与逐渐提升到全力参与，这改变了以往形式下忽视弱势群体的情况。在第三方组织构建方面，港台地区作出了表率，当前阶段，构建起的更新协会等试点活动也显得尤为重要。城市更新公众参与体系优化见图3。

图3 城市更新公众参与体系优化

3.3 优化调控手段

对于城市更新而言，其本身会关联到较为大额的资金运行工作。如果这其中的容错率补偿成为重要甚至是唯一协调措施的情况下，则会使更新成本不断增加，造成城市承载压力越发增大的隐患。这也意味着，在展开城市更新制度设计优化工作时，应尽可能融入更加多样化的财政奖励政策，例如低息、无息贷款、税收减免等，通过构建起市层面的信托融资机构，带动城市面向更加良性化的方向成长。

此外，城市更新中，同样可以科学应用容积率转移机制，简单来说就是在经济可行性的角度下，依托更新单元测算出的容积率A远远超出环境承载力角度下的容积率B，则政府方面可以更多的针对有关实施主体进行约定，使A-B这一部分没能在更新单元中得到发挥的容积率指标，相应的转变到更多条件适宜的地块上，或是使实施主体针对对应的容积率指标展开公开化的转让和拍卖。这样一种容积率转移机制的实现，不仅可以保障实施主体具备良好的经济效益，同样可以维护城市发展的持续性以及居住性。

4 结语

立足于人本规划的视角，针对城市更新制度设计开展了更加深入化的思考，探索城市更新统筹机制、可持续模式以及配套制度政策等。以整体角度来看，针对多元化法规、目标导向等一系列制度结构展开的精细化完善工作将是更新改革的重中之重，通过构建起不同权益主体之间交流、沟通的平台，落实人本理念的核心载体，实现“绿水青山就是金山银山” 的宏伟目标。