政府社会资本与重大经济风险

王竹泉 孙文君

【摘要】防范化解重大经济风险是兼具重要性、紧迫性和艰巨性的时代任务。 政府是防范化解重大经济风险的中坚力量， 协调资源配置中政府与市场的关系以及中央政府与地方政府的关系是防控重大经济风险的必由之路。 在对我国经济的特征以及重大经济风险的表现进行剖析的基础上， 探析政府社会资本在提升经济效率、防范化解重大经济风险过程中所发挥的重要作用。 从全局视角出发， 应当高度重视和充分发挥中央政府在资源配置过程中的统筹规划职能， 坚持全国一盘棋， 调动各方积极性， 集中力量办大事， 推进全国统一大市场， 从而杜绝地区间重复建设、过度竞争、市场阻隔、资源浪费、产能过剩等问题， 提升经济效率， 增强经济活力， 防范化解重大经济风险。

【关键词】政府社会资本;重大经济风险;经济效率;资源配置;统筹规划

【中图分类号】F062      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）14-0012-7

一、引言

政府社会资本是兼顾市场与政府、兼具效率与公平的双重混合体， 是更好地发挥政府作用的关键切入点。 政府社会资本凭借其独具的引导性特征， 能够有效拉动投资、刺激经济增长。 然而， 政府社会资本作用的发挥并不是无条件的， 缺乏统筹规划的政府社会资本投入不仅不能够优化资源配置、促进经济增长， 反而会扰乱地区间和产业间的竞争秩序， 导致重复建设、资源浪费、产能过剩等问题， 进而催生重大经济风险。 以2008年我国政府为应对金融危机推出的“四万亿”经济刺激政策来看， 该政策的实施虽然让我国经济随即实现了“V”型反转， 但随着时间的推移， “四万亿”投资的弊端亦逐渐显现： 实体经济持续疲软、实体企业产能过剩严重、投资与经营效率低下、经济与金融重大风险加剧。

近年来， 我国经济形势总体向好， 但经济发展过程中面临的国内外条件都发生着深刻而复杂的变化， 存在着较高的不确定性， “黑天鹅”“灰犀牛”等各类风险集聚， 给经济发展带来巨大的冲击与挑战。 党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央始终坚持底线思维， 增强忧患意识， 高度重视防范化解重大经济风险。 重大经济风险的防范和化解离不开政府的有效作为， 更好地发挥政府作用、建设有为政府的核心在于充分发挥政府社会资本的优势， 而政府社会资本优势的发挥关键是要做到科学的统筹与规划。 那么， 如何科学统筹规划政府社会资本投向与结构以提升经济效率、防范化解重大经济风险？ 如何协调资源配置过程中政府与市场的关系以及中央政府与地方政府的关系？ 针对这些问题， 本文立足我国国情与特色， 透析政府社会资本在提升经济效率、防范化解重大经济风险中的作用， 探析如何通過协调资源配置过程中政府与市场的关系以及中央政府和地方政府的关系以更好地发挥政府作用， 从而为优化资源配置结构、提升经济效率、防范化解重大经济风险提供启示与参考。

二、我国经济的特征与重大经济风险的表现

中国特色社会主义制度孕育了颇具中国特色的经济体制， 奠定了我国经济发展的总体基调。 相对于西方的资本主义私有制、新自由主义等经济体制而言， 我国经济的典型特征与中国特色主要体现在两个方面： 一方面， 我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。 党的十九届四中全会提出， 要营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境， 既巩固和发展公有制经济， 又激发非公有制经济的活力和创造力。 这种基本经济制度赋予了政府协调和调动各方积极性， 集中力量办大事的优越性。 另一方面， 我国坚持中国特色社会主义市场经济体制。 党的十八届三中全会明确指出， 要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 同时， 更好地发挥政府的作用。 这就意味着， 我国经济的高质量发展既依赖于“有效的市场”， 也依赖于“有为的政府”， 二者相辅相成、相得益彰。 近年来， 我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变， 逐渐步入经济发展新常态。 党的十九届五中全会明确提出， 要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局， 为新形势下我国经济的建设和发展注入了新的活力， 也带来了新的风险与挑战。

我国经济的显著特色决定了我国经济面临的重大风险与西方存在显著差异。 西方重大经济风险主要来源于“大市场”“小政府”经济模式的固有弊端， 私人资本成为市场经济中的主导力量， 金融资本支配实体经济进而催生大量经济泡沫， 社会财富两极分化极其严重。 在这种经济环境下， 过度迷信市场的自发调节作用而妖魔化政府的正当地位和作用， 使得西方经济普遍面临产业空洞化、经济虚拟化和财政债务化等重大经济风险[1] 。 2007年美国次贷危机和2008年全球金融危机则是西方重大经济风险的典型表现。 而在我国独特的经济环境下， 重大经济风险可能是政府失灵与市场失灵共同作用的结果。 一方面， 市场在资源配置中存在着自发性、盲目性等固有缺陷， 无法实现资源配置的统筹规划， 无法保证所有领域中资源配置的高效率， 潜藏着暴露重大风险的危机。 另一方面， 政府不仅是重点领域引导的关键力量， 也是弥补市场缺陷的重要保障， 但若政府在这两个方面的作用发挥不当， 则会催生重大经济风险： 其一， 各地方政府“画地为牢”， 专注本地区经济建设与投资， 缺乏地区间的统筹与协调， 进而导致地区间重复建设、资源浪费、产能过剩等问题， 催生重大经济风险; 其二， 政府与市场并非泾渭分明， 若政府未能及时发现市场机制中存在的问题并及时采取措施扫除市场运行中的障碍， 则会放大市场失灵的弊端， 阻碍全国统一大市场作用的发挥， 使得资源配置呈现市场碎片化、地区间阻隔等特点， 催生重大经济风险。 由此可见， 在我国独特的经济体制背景下， 重大经济风险也呈现出显著的中国特色， 重大项目重复投资、资源过度浪费、产能过剩、地区间发展不平衡、市场碎片化等问题成为重大经济风险的基础表现和潜在隐患。

三、地方政府社会资本与地方经济效率

政府公共资源配置可以划分为政府公共产品配置和政府社会资本配置， 政府社会资本是指政府为实现招商引资、科技创新、重点发展等目的而专门建设的特殊基础设施， 以及面向引入企业或创新企业及特定主体给予的特殊许可、政策优惠和专项支持等具有部分的排他性和竞争性特征的政府公共资源[2] 。 政府社会资本具有引导性特征， 政府社会资本优势的发挥能够为更好地发挥政府作用提供保障。 从地方政府层面来看， 政府社会资本在提升地方经济效率、引导地方经济发展方面发挥着不可忽视的作用。 地方政府社会资本对于地方经济效率的提升和引导路径主要体现在经济建设方向、资源配置结构以及经济增长动力三个方面。

（一）把握方向、精准发力

地方政府社会资本是地方规划经济发展、协调产业建设的重要引导力量。 地方政府能够在本地区管辖范围内把握经济建设的总体方向， 明确精准发力的具体领域， 以提升地区经济效率为出发点引导地区投资与建设。 具体而言， 政府社会资本能够通过在重点领域直接投入和向重点领域集中引导等途径为促进地区经济发展、提升地区经济效率赋能。

一方面， 政府社会资本的投向集中体现了政府作为投资主体所做出的投资决策， 而地方政府投资决策的出发点无疑是刻画地区经济建设与产业规划的蓝图。 因此， 地方政府社会资本会直接投入到关系地方经济建设与规划的重要领域之中。 重大项目投资是地方政府推进地方经济建设、实现地区产业结构优化升级的关键切入点， 重大项目投资与建设的效果直接影响了地区经济建设的成效。 基于地方政府的立场， 地方政府会通过提供土地、资金、政策等支持推动地区重大项目建设， 完善地区产业规划， 促进本地区经济效率与活力的提升。 另一方面， 政府社会资本毕竟是有限的， 单纯依靠政府社会资本的投入显然不能够实现地区产业经济发展规划和经济效率提升的目标， 因此， 还需要充分发挥政府社会资本的引导与带动作用。 政府社会资本具有引导性， 政府社会资本对重点领域的投入能够向社会明确传达出当地经济发展与建设方向的信号， 直接影响社会资源的流动方向。 从这一角度来看， 政府社会资本能够通过引导作用的发挥撬动地区固定资产投资投入到政府期望的领域之中， 进而为地区经济发展注入源源不断的动力， 拉动地区实体经济效率持续提升[3] 。

（二）优化结构、高效配置

地方资源配置效率的提升是地方经济效率提升的关键， 而地方资源配置效率的提升离不开有效市场和有为政府的协同作用。 党的十八届三中全会明确指出， 要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 同时， 更好地发挥政府的作用。 市场与政府均是資源配置过程中的重要力量， 通过市场主导、政府引导二者相互结合， 能够为实现地区资源配置结构的优化、资源配置效率的提升提供重要引擎。 这要求地方政府不仅要提升地方政府社会资本的配置效率， 还要与市场协同作用， 促进整体资源配置效率的提升。

从提升地方政府社会资本配置效率来看， 根据王竹泉等[4] 对政府社会资本的结构与规模的界定， 土地使用权出让金相关的支出几乎占据政府社会资本的90%以上， 是政府社会资本的核心内容。 2021年12月国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》， 明确提出进一步提高土地要素配置效率的要求。 从这一角度看， 土地资源的配置是政府社会资本配置的关键， 这就需要地方政府将以土地为核心的政府社会资本更多地配置到地方政府支持的重点领域、重点行业之中， 发挥政府集中力量办大事的优势， 实现重点领域资源配置效率的提升。 同时， 政府社会资本与政府公共产品存在的显著区别决定了政府社会资本更侧重于以效率为导向， 在保证相对公平的前提下将政府社会资本配置到效率更高的领域和行业之中， 这也为提升地方经济效率提供了重要保障。 除此之外， 从提升市场资源配置效率角度来看， 地方政府社会资本的配置在很大程度上能够影响市场资源的配置结构与配置效率， 在一定程度上引导市场将资源配置到地方经济发展更加需要、效率更高的行业和领域之中， 切实、全方位提升地方经济效率。

（三）驱动创新、持续赋能

科技创新是地方经济效率提升的不竭动力， 地方政府社会资本能够通过推动地区科技创新为地区经济发展持续赋能， 提升地区经济效率。 近年来， 国家陆续出台政策支持国家级产业技术创新中心、高新技术行业以及高新技术企业发展， 各个地方政府也均在科技创新方面持续发力。 然而， 受制于我国科技创新基础薄弱、创新资源匮乏、自主创新能力欠缺等基本创新条件， 我国科技创新仍然面临着成功率低、不确定性高等“瓶颈”， 这就意味着地方科技创新水平和效率的提升离不开政府社会资本的支持， 实现科技腾飞、创新驱动的过程离不开地方政府的参与和引导。

地方政府能够通过资金、土地以及产业政策、税收政策等支持驱动地区科技创新， 提升地区经济效率。 经济特区、高新技术产业园区是政府社会资本为驱动创新而集中发力的重点领域。 现有研究表明， 政府提供的创新补贴、研发补助对于企业自主创新能力的提升具有积极影响和激励作用[5，6] 。 此外， 地方政府的产业政策、财税政策激励对于提升地区高新技术产业发展水平、促进微观企业创新同样具有重要作用[7，8] 。 由此可见， 地方政府能够以政府社会资本为依托为地方科技创新注入新动能， 贯彻落实创新驱动发展的战略目标， 促进地区经济效率提升。

综上所述， 从地方层面来看， 地方政府社会资本在引导地区经济建设方向、优化地区资源配置结构、驱动地区创新发展等方面发挥着重要作用， 是提升地区经济效率的重要抓手。 然而， 地方经济效率的提升毕竟只是局部性的经济效率提升， 其是否一定会带来全局性宏观经济效率的提升？ 下文将从全国视角出发， 透析宏观层面政府社会资本对于经济效率的作用机制。

四、全国政府社会资本与宏观经济效率

从全国层面来看， 宏观经济效率的提升不仅需要中央政府对于政府社会资本的高效利用， 也需要中央政府统筹中央政府与地方政府之间、各地方政府之间的关系， 从全局出发， 坚持全国一盘棋， 调动各方面积极性， 发挥政府集中力量办大事的显著优势。

（一）资源配置中中央政府与地方政府的关系

地方经济效率的提升是否就意味着全国层面整体的经济效率提升？ 其实不然。 上升到全国层面， 宏观经济效率并非各个地方经济建设成效的加总， 而是要统筹考虑各个地方经济建设在全国层面所能够带来的效率。 这就意味着地方经济效率与水平高并不一定等同于宏观经济效率与水平高， 这主要归因于地方政府资源配置过程中所聚焦视野的局限以及中央政府对于地方政府资源配置过程中统筹规划协调机制的缺失。

一方面， 地方政府“画地为牢”的资源配置视野限制了宏观层面经济效率的提升。 站在地方政府的立场上， 地方政府在资源配置过程中天然存在着较强的边界感， 其往往只需要考虑本地区经济建设与发展规划， 将资源集中配置到有利于推进本地区产业结构转型升级和经济增长的领域之中。 这种资源配置方式的确符合地方政府资源配置的立场， 也并不违反资源配置的原则。 然而， 站在中央政府的立场来看， 地方政府的某些资源配置可能并不符合资源配置的效率原则， 也并非科学合理。 因为从中央政府的视角来看， 其资源配置决策应当是全局性的、系统性的， 哪些地区适合什么产业发展、适合什么项目建设， 应当存在一个清晰的规划， 按照全局性的经济发展规划来实现资源优化配置才能够促进宏观经济效率的提升。 而现实是许多地方政府存在好大喜功的心态， 盲目投资、惡性竞争、追逐短期利益， 使得地方政府投入巨大却收效甚微[9-11] 。 从中央全局的视野来看， 地方政府过度投资不仅不能够提升宏观经济效率， 反而会助长地区间重复建设、资源浪费以及产能过剩等问题， 加剧重大经济风险爆发的潜在可能性。 因此， 地方政府“画地为牢”的资源配置视野阻碍了资源在区域间、产业间的优化配置， 遏制了宏观经济效率的提升。

另一方面， 中央政府对于地方政府资源配置过程中统筹规划协调机制的缺失限制了中央政府职能的发挥， 也限制了宏观层面经济效率的提升。 中央政府肩负着把控全局、把握方向的重大职责， 这就需要中央政府始终保持总揽全局的视野和统筹兼顾的理念。 在资源配置过程中更是如此， 中央政府更应该基于战略全局视野， 协调好地区间、行业间资源配置结构与方向， 将资源配置到更符合国家整体经济效益和发展规划的领域之中。 特别是对于经济发展具有重要影响的重大项目投资建设， 各地方政府均在本地区范围内决定重大项目建设规划与目标， 这虽然满足各个地方的经济建设与发展规划， 但并不一定完全满足全国层面的经济建设与发展规划。 此时， 中央政府不能放任各地方政府完全自主进行重大项目投资决策， 而是要在调动各个地方政府积极性的基础上， 因地制宜、科学合理、统筹规划各个地区、各个产业中的重大项目建设的集中领域和重点方向。 然而， 现行分税制财政管理体制虽然将调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等纳入中央政府事权， 但同时也将本地区经济、社会事业发展纳入了地方政府事权。 而地方政府社会资本投入到对本地区经济发展具有重要影响的重大项目显然在地方政府的事权范围之内， 中央政府若直接对重大项目投资决策进行干预， 势必有越权和错位的嫌疑， 其只能通过完善国家发展规划、国家级专项规划、区域规划、空间规划等规划体系， 以及制定配套的财政政策、金融政策、产业政策、区域政策、重大生产力布局和土地、人口、环境、社会等公共政策进行引导或约束。

党的十八届三中全会明确指出， “政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”， 并指出， 中央政府要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。 党的十九大也明确提出和强调了“发挥国家发展规划的战略导向作用”。 在此背景下， 编制实施国家发展规划， 成为中央政府的重要职责， 也成为更好地发挥政府作用的重要抓手[12] 。 2018年9月， 习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议， 审议通过了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》， 将规划实践中形成的成功经验上升为制度安排， 为加快统一规划体系建设， 完善财政、金融等政策协调机制提供了根本遵循。 虽然《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）对“明确规划功能定位， 理顺规划关系”“统筹规划管理， 加强规划衔接协调”“规范规划编制程序， 提高规划质量”“突出规划引领， 强化政策协同”“健全实施机制， 确保规划有效落实”等做出了系统、详细的规定， 但是要真正落实到位还任重道远。 以新能源的投资与建设为例， 在地方政府看来， 这是国家重点支持的领域， 也是地方政府实现政绩的重要途径， 因此地方政府倾向于将政府社会资本配置到该领域之中， 加快地区新能源产业建设。 而从中央政府角度来看， 要确定哪些地区的新能源重大投资和产业规划是适合的， 哪些地区是不适合的， 并非易事。 至于要进一步实现新能源重大投资和产业规划与其他产业重大投资和产业规划的衔接， 就更非短期内能够完成的。 因此， 错综复杂、分权体制和时间局限等因素势必造成中央政府在协调发展规划、协同配套政策方面的作用有限， 也就难免引发全国政府社会资本的宏观配置效率低下、重复竞争、产能过剩等问题， 催生重大经济风险。

综上来看， 资源配置过程中中央政府与地方政府并非相互孤立、相互割裂， 而是相互贯通、统筹兼顾。 唯有从全局视角出发， 做好资源配置的全局性统筹与规划， 做到中央政府与地方政府的有机衔接， 才能够实现全国范围内资源的高效配置和利用， 真正提升宏观经济效率。

（二）全国政府社会资本对宏观经济效率的提升路径

在全国层面， 中央政府应当处理好中央与地方的关系、市场与政府的关系， 充分发挥全国政府社会资本的优势， 提升宏观经济效率。 具体而言， 全国政府社会资本对于宏观经济效率的作用机制主要体现在以下两个方面。

1. 统筹兼顾、科学规划， 集中力量办大事。 资源配置结构的优化和资源配置效率的提升离不开市场的自发调节和政府的科学统筹。 市场经济的一般规律是市场决定资源配置， 但市场机制是自发运行的， 市场无法实现全局性统筹与规划的目标。 而政府虽然不是资源配置的主体， 但其可以通过统筹规划机制引导资源向国家战略指明的方向配置。 习近平总书记强调， “我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事”。 因此， 以中国特色社会主义制度为支撑， 中央政府能够发挥统筹兼顾、科学规划、集中力量办大事的优势， 为经济注入活力， 提升宏观经济效率。

全国政府社会资本体现了国家对于经济建设和发展过程中重点领域的集中引导与支持， 中央政府不仅要做好全国政府社会资本的优化配置， 还要做到地方政府社会资本配置的统筹规划， 从而提升宏观经济效率。 一方面， 政府社会资本是排他的、竞争性的， 这就要求国家把政府社会资本配置到对国民经济建设有基础性、支撑性作用的重要领域之中。 这就意味着在政府集中引导的重点领域以及市场发挥作用失灵的关键领域， 需要中央政府参与其中， 把资源集中到政府能够发挥优势的关键领域， 发挥政府集中力量办大事的优势。 由此可见， 中央政府肩负着重点领域集中引导和精准发力的重要职责和使命， 通过全局层面的统筹兼顾和科学规划， 将资源配置到效率更高的重点领域之中， 提升宏观经济效率。 另一方面， 中央政府在资源配置中的一个重要职责是做好中央政府与地方政府之间、各个地方政府之间的统筹与协调。 如上所述， 地方政府由于资源配置視野的局限， 基本只是秉持“画地为牢”的观念， 局限于本地区经济建设与发展规划， 各个地区之间信息阻隔、互不相通。 加上分权体制对中央政府与地方政府事权的界限划分， 使得中央政府对地方政府重大项目投资等资源配置结构的干预与调控受到限制， 进而就会导致地区间重大项目的重复建设、资源严重浪费， 长期发展下去必将加剧产能过剩， 诱发重大经济风险。 对此， 中央政府应当树立全局意识和大局观念， 从制定和完善全局性规划体系出发， 统筹地区间经济建设与发展规划， 协调地区间、产业间资源配置结构与方向， 充当地区间资源配置的黏合剂， 盘活“散沙”， 增强经济活力、创造力与凝聚力， 提升宏观经济效率。

2. 有效引导、清除障碍， 推进全国统一大市场的建立和完善。 政府与市场均是资源配置中的关键力量， 在大部分领域中政府的效率是无法与市场比拟的， 因此， 我国的资源配置更多是依靠市场机制运行。 然而， 政府与市场并非泾渭分明， 我国政治体制与经济体制的特殊性也决定了政府在资源配置中的重要性与不可或缺性。 因此， 在市场资源配置过程中政府并非毫无作为， 而是可以参与其中， 特别是在市场发挥作用受限和失灵的重要领域， 政府的参与和引导就显得尤为重要。 具体而言， 政府可以识别市场资源配置效率低下的关键领域， 依靠政府集中力量办大事的优势将资源集中配置到这些关键领域之中， 以求获得高于市场资源配置效率的结果， 从而提升整体资源配置效率。 此外， 对于市场发挥作用失灵的领域， 政府还可以在市场中制定规则、有效引导， 从而清除市场资源配置的障碍， 提升市场资源配置效率， 促进公共资源配置的市场化。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出， “建设统一开放、竞争有序的市场体系， 是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。 2022年4月， 中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》， 明确指出要坚持“立足内需、畅通循环， 立破并举、完善制度， 有效市场、有为政府， 系统协同、稳妥推进”的原则， 加快建立全国统一的市场制度规则， 打破地方保护和市场分割， 打通制约经济循环的关键堵点， 促进商品要素资源在更大范围内畅通流动， 加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场， 全面推动我国市场由大到强的转变， 为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。 全国统一大市场的建立是更好地发挥市场决定性作用的重要契机， 也是更好地发挥中央政府统筹规划职责、推进区域协作、集中力量办大事的有效保障。 在建立与完善全国统一大市场的过程中， 需要协调处理好政府与市场的关系以及中央政府与地方政府的关系， 以市场的资源配置为核心， 以政府的有效规划为引导， 充分发挥中国特色社会主义市场经济体制的优越性; 同时， 在此过程中， 中央政府与各级地方政府均要参与其中， 坚持中央政府统筹规划、地方政府协同发力的原则， 有效引导和支持全国统一大市场的建立与完善， 从而为宏观经济注入新的活力， 推动宏观经济效率提升。

五、政府失灵与重大经济风险

重大经济风险的防控离不开中央政府与地方政府的有机衔接， 离不开有效市场和有为政府的相互协同。 政府是防范化解重大经济风险的重要纽带和中坚力量， 政府失灵是诱发重大经济风险的关键因素。 从我国资源配置的现状来看， 政府失灵、政府缺位等问题较为明显， 政府社会资本的功能和优势没有得到充分发挥， 埋下了重大经济风险隐患。

（一）中央政府与地方政府关系的角度

从中央政府与地方政府关系的角度来看， 中央政府与地方政府在资源配置过程中均未能充分发挥政府职能， 加剧了经济运行中的潜在危机。 就地方政府而言， 各地方政府“画地为牢”， 专注本地区经济建设与发展， 同时， 部分地方政府好大喜功、过度追求政绩、开展官员锦标赛， 使得地方政府之间存在恶性竞争、过度竞争等问题。 由此导致的后果则是各地方政府盲目投资、过度投资、经济效益低下， 甚至还需要中央政府的补贴才得以维继。 这意味着这些地方所开展的经济建设、所投资的项目不仅不能够为全社会创造收益， 反而可能成为社会的负担， 加剧全社会整体产能过剩等问题， 拉低经济效率水平， 增加重大经济风险爆发的可能性。 就中央政府而言， 中央政府既是宏观层面资源配置的主体， 也是中观、微观层面资源配置的重要引领者， 中央政府对于资源配置的统筹与规划不当将导致极其严重的后果， 是诱发重大经济风险的最终“元凶”。

重大项目是政府社会资本的重要体现， 是政府开展经济建设的重要抓手。 近年来， 各个地方均在紧锣密鼓地开展重大项目的建设， 为地方经济发展增添了强劲动力。 截至2022年2月， 广东、江苏、山东、浙江等十余省市已发布2022年重大项目投资建设计划清单， 清单中所列项目合计19000余个， 总投资额超过25万亿元， 足以显示重大项目受到地方政府的重视程度之高以及重大项目投资规模之庞大。 重大、重点项目建设规划若科学合理， 将成为引领经济发展、提高经济效率的引擎; 但若规划不当， 也可能成为诱发重大经济风险的隐患。 从目前各个省市公布的重大项目清单中不难发现， 各个地方的建设重点基本都聚焦在新基建、战略性新兴产业、先进制造业等方面。 虽然战略性新兴行业、新旧动能转换的关键产业确实是国家支持和鼓励的重点建设方向， 但这并不意味着所有地方均要向新经济领域蜂拥而上。 每个地方均有自身的地理位置特色、历史底蕴和经济发展基础， 每个地方重大项目建设的重点也应有所差异， 但由于各个地方政府所站立场和角度受限， 无法从全局视野布局资源配置战略。 此时， 中央政府若不在各个地方、各个产业之间加以科学统筹与规划、协调各个地方的资源配置方向与结构， 则会导致宏观层面资源的重复配置、资源浪费、损失严重， 拉低宏观经济效率。 另外， 从长期来看， 缺乏全局性的资源统筹与协调势必导致产能过剩、资源配置效率低下等问题， 并加剧经济不可持续性， 从而与经济高质量发展的目标与初衷背道而驰， 加重宏观经济的未来负担， 诱发重大经济风险。

（二）政府与市场关系的角度

从政府与市场的关系的角度来看， 政府与市场均是资源配置中的重要力量， 二者任何一个的缺位、失灵或是二者之间的不协调均会加剧宏观经济危机， 诱发重大经济风险。 虽然我国资源配置的总体原则是市场在资源配置中起决定性作用， 同时更好地发挥政府的作用， 但这并不意味着政府在资源配置中的作用不重要。 在某些市场效率低下的领域之中， 政府进行资源配置或许能够达到比市场进行资源配置更高的效率， 此时政府的介入和引导就显得尤为重要。 然而， 从我国资源配置现状来看， 政府集中力量办大事的资源配置优势并未得到充分发挥， 具有引导作用的政府社会资本并未得到充分重视。 在市场资源配置效率高的领域中， 政府可能存在越位干预的现象， 而在市场资源配置效率低的领域中， 政府却无所作为。 具体而言， 在市场配置资源效率高的领域中， 政府可能存在不当干预、过度干预等问题， 产生政策扭曲， 影响市场机制的正常运行， 误导资源配置[13，14] 。 而在市场失灵的关键领域， 政府与市场并未形成完善的协调互动机制， 这导致政府不仅不能够充分发挥对于市场失灵缺陷的弥补作用， 不能为市场的顺畅运行扫清障碍， 反而会降低市场运行的效率， 拉低整体资源配置的效率。 更重要的是， 基于全局视角的政府与市场互动机制以及政府统筹兼顾机制的缺失使得各个地区之间信息阻隔、市场分割， 导致市场呈现碎片化状态， 阻碍全国统一大市场的建立， 影响了市场资源配置作用的发挥， 加大了重大经济风险爆发的可能性。

特别是在新冠疫情的影响下， 中央政府与地方政府、政府与市场之间的关系协调变得更为重要， 因为相应的协调机制的缺乏所导致的后果也更加严重， 更容易滋生重大经济风险。 具体而言， 新冠疫情背景下， 各个地方政府急于从疫情的影响中恢复， 更加重视对于地方经济的建设， 依靠政府社会资本投入带动固定资产投资成为各地方拉动经济增长的重要途径。 在这一背景下， 各个地方鼓足干劲开展重大项目建设， 由此暴露出的问题将会更多。 一方面， 地方政府投入巨额资金开展重大项目投资， 甚至面临入不敷出、需要中央补贴的境地， 且不论这些项目能否带来可观的收益和回报。 另一方面， 各个地方政府均加快重大项目建设， 而地方政府仅仅是局限在本地区范围内进行规划建设， 此时如果中央政府未做好地区间、产业间重大项目投资的统筹和规划， 势必导致地区间重复建设、资源严重浪费、效率低下， 进而导致产能过剩、经济疲软， 最终增加经济脆弱性， 诱发重大经济风险。

六、结论与启示

政府与市场在资源配置中均扮演着重要角色， 政府更好地发挥作用是优化市场资源配置结构、提升经济效率、防范化解重大经济风险的重要保证。 然而， 囿于资源配置中政府与市场的关系、中央政府与地方政府的关系协调尚不到位， 中央政府在协调发展规划、协同资源配置方面的作为有限， 加大了产生重大经济风险的可能性。 对此， 政府不仅要处理好与市场之间的关系， 实现政府与市场的协调互动， 弥补市场的缺陷与不足， 推进全国统一大市场的建立与完善， 提升市场运行效率。 更重要的是， 中央政府应当协调好中央政府与地方政府之间、各地方政府之间的关系， 秉持全局意识和大局观念， 坚持全国一盘棋， 调动各方积极性， 集中力量办大事， 实现一张蓝图绘到底; 充分发挥政府社会资本的优势， 实现全局层面资源配置的统筹兼顾和科学规划， 杜绝地区间重复建设、过度竞争、资源浪费、产能过剩等问题出现。 唯有如此， 才能更好地发挥政府作用， 提升经济韧性， 增强经济活力， 防范化解重大经济风险。

【 主 要 参 考 文 献 】

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【基金项目】国家高层次人才特殊支持计划（“万人计划”）项目;中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程项目

【作者单位】1.中国海洋大学管理学院， 青岛 266100;2.中国企业营运资金管理研究中心， 青岛 266100