问题导向下的共有产权住房制度优化综述

文/杜彦辰 董晓倩

共有产权住房不仅是保障性住房，也是政策性住房。地方政府根据政策将部分收益转移给开发商，并对开发商进行补贴，使建成的房屋可以低价出售给符合条件的目标家庭。共有产权住房是中国住房保障体系的重要组成部分。不同于其他保障性住房，共有产权住房位于完全所有权的“中间地带”，类似的政策在许多发达国家已经实施了几十年。2014年以来，我国开始实施共有产权住房政策，这对解决城镇低收入群体住房问题、进一步完善住房保障市场供给产生了巨大的影响，2017年住房和城乡建设部的相应管理办法更是凸显了国家对北京、上海等多个城市探索共有产权住房政策的支持，使中国共有产权住房进入新时代。

在中国知网搜索“主题”、“关键词”、“标题”包含“共有产权住房”的文献，发现相关研究的数量与国家政策相对应，表现为双峰型，在2014年与2017年较为突出。仅就研究数量而言，关于共有产权住房的研究在不断增加。

一、 共有产权住房制度的评价

大部分学者都对共有产权住房这一制度的推行持积极态度。陈淑云认为，与经济适用房相比较，共有产权住房具有成本回收快、后期政府负担小的优势，还能够彰显社会公平与正义。与公共租赁房相比，共有产权住房的产权由政府与购房者依据份额共有，是“有限产权”。政府将其所拥有产权的使用权限让渡给购房者，从而降低购房价格，购房者只需要购买自己拥有的那部分产权。吕萍等人在对我国共有产权住房模式进行探讨后，提出共有产权住房制度的实施对于低收入群体的福利改善与财富积累有一定的积极意义，对于推进我国住房市场的变革可产生极大的作用。马辉民等人认为，与我国之前推行的廉租房等一系列传统保障性住房相比，共有产权住房扩大了受益群体范围，在一定程度上缓解了政府融资的问题，同时也对产权与责权进行了明细规定。陈杰等人认为，不能将共有产权住房单纯界定为保障性住房，因为推行共有产权住房的目的在于解决“夹心层”群体购房难以及首套刚需住房购买难等问题，所以应将其视作对住房供应体系的完善，即住房层面的供给侧改革。

史蒂芬在中国住房产权与主观幸福感间建立了关系，发现住房产权对于主观幸福感至关重要。贝尔斯等人发现，与商品房、传统的保障性住房不同，共有产权住房既可以满足购房者对于产权的需求，又能够平衡房价与可支付能力之间的差距。克里斯汀提出，共有产权住房的实施能够更有效地减少购房者的经济支出，降低购房者的投资风险。桑德斯通过考察英国的住房所有权结构发现，在拥有自己的产权住房后，人们的幸福感因愿望的满足而有所提升。戴维斯认为，共有产权住房是美国经济适用房的一种独特形式，可以使各方承认共有产权住房分配中权利和义务的同等性。格雷姆和斯凯认为，共有产权住房能够防止社区贫富两极分化。

二、 共有产权住房的现实问题

(一)房屋产权及后续转化问题

徐虹将北京与上海、淮安、深圳的共有产权住房模式进行比较，发现对于产权份额，北京市只要求参照项目销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格的比例确定，对产权份额分配区间没有进行合理的比例确定，同时未明确规定个人剩余产权获取方式。邓小鹏等人将共有产权住房产权份额计算方式总结为出资比例式、完全租赁式、产权面积式与法律规定式四类，通过对比分析发现，最佳的计算方式是出资比例式，次之是产权面积式。孙娱将上海市共有产权住房产权满五年后的相关规定与现状进行分析，发现中心区域存在放弃优先购买权、申请购买政府产权户数少的情况，并将其归因于购买政府产权价格过高以及行使优先购买权仍难以改善住房条件。王新峰认为，共有产权住房进入市场进行交易时，要更加科学地计算价格，避免道德风险。

诺尔提出，目前共有产权住房的受众群体单一，英国政府对老年人和残疾人等特殊群体给予一定的优惠政策。皮斯分析了2016年英国共有产权住房政策的变化，发现新政策降低了共有产权住房的门槛，扩大了共有产权住房的使用范围，能够满足中低收入家庭的住房需求。在退出制度上，克拉克与海伍德提出，鉴于共有产权的房屋属于社会保障性房屋，政府可以在买方退出时回购该房屋，以防止过度保障和住房福利资源损失。布拉姆依靠数据分析发现，从可持续发展角度来看，阶梯式回购住房产权的成本大于常规的回购方式，故强调要尽早回购剩余产权。戴维森结合美国共有产权住房的实例提出共有产权住房退出环节溢价的合理分配方法。特曼等人认为，美国的共享股权计划在一定程度上帮助了中低收入群体以低于市场价格的价格购买房屋。迪斯尼调查了英国共有产权住房后认为，共有产权住房的售价应与市场衔接，而且应根据具体情况予以调整或提供补贴，同时建议政府放宽共有产权住房转售条件，并将所得用于共有产权住房建设。

(二)房屋弃购问题

邹琳华对北京市2018年完成的三个共有产权住房项目进行分析，发现由于制度设计不切实际，北京的共有产权住房是封闭式运行的，购房者的公寓所有权份额只能转让给符合购买共有产权住房条件的其他家庭。黄程栋对北京市某共有产权住房项目的选房状况进行分析，发现购房成本较高、付款方式不合理、封闭式运行等相关制度缺陷导致房屋弃购率偏高。专家认为，在购房过程中，排名靠前的购房者放弃选房的原因是共有产权住房价格过高。共有产权住房的相关制度没有对建筑面积进行标准化规定，房地产开发商为了获益而不断加大面积，导致房屋成本提高，房价也因此上涨。还有专家认为，两方面的原因造成了房价高升：其一是信息不对称，政府与房产开发商掌握房屋定价权；其二是在共有产权住房的开发过程中存在乱收费的现象，政府部门的措施具有时滞性。

(三)政府管理与资金问题

刘双良等人提出，共有产权住房的推行对政府监管的要求更高，大范围推行共有产权住房建设有出现寻租行为的风险，而且共有产权住房建设在法律、金融和管理层面也存在较大的隐患。翁翎燕等人基于北京、淮安、上海这三个试点城市的探索提出，我国的共有产权住房建设中存在政府监管成本较大的问题：尽管共有产权住房克服了传统保障性住房的一些缺点，但也有出现寻租行为的风险，此外，在实际推行共有产权住房的过程中，上海市已经出现了某些家庭违规出租、违规使用的现象。严荣认为，共有产权住房是以政府为主导推出的保障性住房，因而政府要对共有产权住房的资格审查、房产配售、产权分配与销售管理等多方面负责，这对政府而言是项艰巨的任务。王微微等人提出，共有产权住房的推行缺乏法律规范，至今我国仍未出台共有产权住房的立法文件，还没有专门的法律法规对共有产权住房管理中出现的问题进行约束。

三、 共有产权住房制度的优化建议

(一)房屋产权及后续转化

邓宏乾等人详细比对了北京、淮安、上海、深圳等六个试点城市的共有产权住房定价模式，参考建设成本与购房者支付能力，分析了初始定价、增购与回购定价、租金价格等，提出了对于政府与购房者皆有益的定价方式。王昱博认为，共有产权住房产权的比例分配应该遵循初始各方的资金份额水平。有专家提出，在确定所有权份额时，可参考社区住宅销售价格与周围商业住宅价格的差距，还应考虑周边社区住房的价格与购房者的负担能力。宋宗宇等人对共有产权住房内部转让制度与外部转让制度分别给予了完善建议，在借鉴国外经验的基础上，提出分批购买政府产权与分批回购方式，以使共有产权住房制度真正做到惠民利民。刘广平等人从可承受性的角度出发，构建了共有产权住房的最优还款机会模型、最优租赁价格模型与准入门槛模型，并结合实际检验了该模型的应用，指出根据政府与购房者的出资比例确定产权份额是较为科学的方式。陈思等人通过将英美与我国试点城市的共有产权住房模式进行对比，提出了一些建议。

(二)补贴政策

孟浩等人通过对淮安市的实证分析，在借鉴国外住房贴息贷款政策的基础上提出，为了落实住房供应体系的对接，国家应加大对共有产权住房贴息贷款的支持力度。专家认为，我国当前由政府划拨共有产权住房建设用地，开发商通过招标获取，政府在此过程中不收取费用，这使得房屋的开发成本大幅降低，在一定程度上抑制房价的上涨，从而激发购房者的购买欲，如果使用现金补贴形式，不仅能够获得相同的效果，还能减少政府财政支持，从而提升效率。有学者提出，政府应该取消传统的补贴模式，代之以人头补偿模式，从而切实保障优惠政策落实到每个购房家庭，即政府按一定比例从征收的税费与土地出让金中划拨出一部分，作为中低收入群体家庭的购房补贴专项资金。

(三)政府管理与资金

杨燕玲基于以往经验，重点研究了现阶段我国集体土地用于社区产权住房建设的制度性障碍，建议在立法中明确集体建设用地的范围，明确将农村土地改造为基本工作用地的条件与程序。陈杰等人认为，目前买不起商品房的“夹心层”与需要首套房的中低收入人群是共有产权住房建设的主要对象，建议允许共有产权住房上市交易，同时严格区分共有产权住房政策与商品房政策，全面禁止共同拥有的住宅上市交易，最大限度地向有需要的家庭提供公共住房资源。李芸等人结合南京的实例，将PPP模式引入共有产权住房项目，并对产权主体关系、运作流程与风险分配机制等问题进行研究，提出在以吸引人才为目的的共有产权住房项目中，PPP模式可以有效解决政府资金短缺的问题。张巍等人根据我国国情，提出以公共部门、私营部门和家庭为主体，依靠社会力量解决住房建设资金不足问题的PPP住房融资模式。

四、 结语

住房问题历来备受关注。共有产权住房的推行使中低收入群体有机会购买房屋。国内外学者的广泛研究有利于促进共有产权住房制度的可持续发展。根据现有文献可以发现，国内学者对于共有产权住房的研究始于2007年，在经历了一段时间的发展后，目前正处于不断完善的过程中。我国学者对于共有产权住房制度的推行多持积极态度。

然而，我国对于共有产权住房的研究还存在一定的局限性。首先，我国关于共有产权住房的研究数量较少，研究内容多为理论研究，大多基于政策层面，实证研究比较缺乏。其次，国内学者主要聚焦共有产权住房实践与运行方式的研究，聚焦推行共有产权住房的意义、共有产权分配、共有产权住房的准入与退出方式等方面，缺少关于土地制度、资格审查等问题的研究。第三，当前国内学者大多使用定性的研究方法，对于数据的收集与使用较为缺乏，欠缺建模等定量的研究方法。最后，许多学者虽然开始研究共有产权住房在实施过程中存在的问题，例如政府资金紧张、政府监管有限等，这些问题会影响共有产权住房的长期发展，然而，对于相关问题的完善建议仍然停留在表面，没有深入提出具体的优化路径。

国外关于共有产权住房的研究始于20世纪80年代的英国，英国是共有产权住房发展较为成熟的国家。由于各国的现实情况存在差异，对于共有产权住房的称呼也不尽相同，但是各国的政策及具体做法颇有相似之处。相较我国的相关研究，国外对共有产权住房的研究起步较早，值得我国学习与借鉴。