捕诉一体视阈下侦查监督之实务困境及其破解——以C 市Y 区人民检察院“捕诉一体化”工作机制为例

朱志荣，胡泽斐，范志飞

（重庆市渝中区人民检察院，重庆 400010）

2021 年6 月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》为检察机关加强法律监督工作指明了方向、作出了部署，对检察机关法律监督工作提出了新的、更高标准的要求。《意见》明确指出，“进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。依据《意见》精神，破除制约法律监督工作开展的壁垒，努力提高包括侦查监督在内的法律监督质效，俨然已成为摆在检察机关面前一道亟需解决的“必答题”。笔者从捕诉一体办案机制对侦查监督工作影响之辩为切入点，并对C 市Y 区人民检察院捕诉一体办案机制施行后侦查监督工作的开展情况及存在的问题进行分析研判，并有针对性地提出解决思路。

一、回顾：捕诉一体办案机制对侦查监督工作影响之辩

捕诉一体办案模式改革引发了理论界及实务界关于捕诉分合之辩的热烈讨论，其中讨论的焦点之一就包括捕诉一体办案模式给侦查监督工作带来的是机遇还是挑战。

赞成者认为，一是捕诉一体提升诉讼效率的价值内涵为侦查监督工作的开展争取了更多的时间。捕诉一体办案模式下，由于同一案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等工作原则上由同一检察官办理，避免了对同一案件卷宗的重复审查[1]。刑事检察部门办案资源的整合，也解决了以往审查逮捕和审查起诉部门忙闲不均的问题，使有限的司法资源得以更有效地利用。上述因素都为了提高诉讼效率，能让检察官有更多的时间开展立案监督和侦查活动监督工作。二是检察官责任心的增强更有利于侦查监督工作的开展。由于同一案件审查逮捕和审查起诉等工作由同一人办理，一旦出现因案件质量问题需追究司法责任，责任主体更为明确，也更有利于增强检察官的责任心，检察官更注重对案件质量的把控，自然会投入更多的精力对侦查活动的合法性进行监督。三是捕诉一体办案模式助推侦查活动监督工作更及时、更高效。由于后续审查起诉工作仍由同一检察官负责，为确保自己批准逮捕的案件能顺利起诉，检察官会更注重审查逮捕阶段侦查活动的监督，以便及时纠正侦查活动违法行为[2]。

否定者认为，一是“合二为一”的监督会削弱侦查活动监督力度。捕诉分离模式下，会有不同的检察官分别在审查逮捕和审查起诉阶段，对同一案件的侦查活动进行监督，有两次监督机会。而在捕诉一体办案模式下，由同一名检察官对案件开展侦查监督工作，监督机会的减少会削弱侦查活动的监督力度。“不批捕把第一关、不起诉把第二关”的监督模式会随着捕诉一体办案模式的施行而不复存在。二是批捕标准的提高会增加侦查监督难度。捕诉一体办案模式下，检察官会以起诉的标准替代批准逮捕的证据标准，会变相提高批捕的证据标准。随着证据标准要求的提高、证据搜集难度的增加，办案机关在程序上违法的可能性增大，如更为隐蔽地滥用延长拘留期限规定等，该情况会增加侦查监督的难度[3]。三是随着办案节奏的加快、思维的复杂化，致使检察官无暇顾及侦查监督事项。捕诉一体办案模式下，同一案件检察官既要办理审查逮捕，又要办理审查起诉，两个不同程序证据标准的差异意味着检察官在办案过程中需要不断地转换思维模式，会导致以往只承担案件某一程序办理的检察官不适应这种“变速跑”的工作方式。此外，由于审查逮捕、审查起诉办案期限不同，同一检察官在同时办理数件审查逮捕、审查起诉案件时会引发办案节奏冲突问题，产生“一会快跑、一会慢跑”的不适感[4]。上述因素会使得检察官疲于适应新的办案模式所产生的困扰，无暇顾及侦查监督工作的开展。

二、审视：捕诉一体办案模式施行后侦查监督工作的开展情况

捕诉一体办案模式的施行给侦查监督工作带来的究竟是机遇还是挑战？实务中侦查监督工作的开展情况是否与上文提到的各种声音交相呼应？该问题需通过对检察机关施行捕诉一体后侦查监督工作的实际情况进行分析，然后予以解答。笔者所在的C市Y 区人民检察院于2018 年9 月完成内设机构改革，并开始施行捕诉一体办案模式。作为基层检察院，Y 区检察院年均受理各类刑事案件近4 000 件，案多人少压力大，现以该院情况为例，予以分析。

（一）Y 区检察院捕诉一体办案模式施行以来侦查监督工作开展基本情况

笔者以监督立案、撤案、纠正漏捕、漏诉、追诉漏罪、发出书面“纠正违法通知书”数量等指标为样本，从全国检察机关统一业务应用系统提取2017 年9月至2021 年8 月上述指标数据，对捕诉一体办案模式施行前后侦查监督工作的开展情况逐一进行对比分析。

1.监督立案、撤案工作情况

2018 年9 月至2019 年8 月，Y 区检察院共监督公安机关立案22 件，同比下降59.26%，监督公安机关撤案19 件，同比上升18.75%，监督立（撤）案总数41 件，同比下降41.43%。2019 年9 月至2020 年8 月，2020 年9 月至2021 年8 月监督立案、撤案工作数据对比（见图1）。

图1 监督立案、撤案工作情况

2.侦查活动监督工作情况

2018 年9 月至2019 年8 月，Y 区检察院共受理审查逮捕案件1 193 件涉及1 523 人，同比下降1.32%和0.65%，共受理审查起诉案件1 892 件涉及2 368 人，同比上升5.69%，审查起诉案件平均办案用时28.81 天，同比下降10.94%。纠正漏捕5 人，同比上升25%，纠正漏诉38 人，同比上升35.71%，纠正漏捕、漏诉率为1.82%①纠正漏捕、漏诉率及下文提到的侦查活动违法监督率均为最高人民检察院《检察机关案件质量主要评价指标》中关于侦查监督工作的核心评价指标。纠正漏捕、漏诉率=纠正侦查机关遗漏提请逮捕的犯罪嫌疑人与遗漏同案犯人数之和占同期受理审查起诉人数之和；侦查活动违法监督率=书面纠正侦查活动违法数占同期审查逮捕和审查起诉案件受理数之和的百分比。，同比上升36.84%，追捕漏罪43 条，发出“纠正违法通知书”50 份，同比上升56.25%，侦查活动违法监督率为1.62%，同比上升0.56%，2019 年9 月至2020 年8 月，2020 年9 月至2021 年8 月侦查活动监督工作数据对比（见表1）。

（二）捕诉一体办案模式施行后侦查监督工作开展情况分析

1.监督立案工作有所弱化

相较于侦查活动监督，捕诉一体办案模式的施行对立案、撤案监督工作的影响较小，其影响主要体现为捕诉一体办案模式蕴含提高诉讼效率的价值，使得检察官有更多的时间去开展立案、撤案监督工作。通过表1 可以看出，捕诉一体办案模式施行后的3 年，审查起诉案件平均办案天数分别为28.81 天、34.47 天、25.11 天，虽在2019 年9 月至2020 年8月，审查起诉平均办案期限呈现上升趋势，但该情况主要受制于新冠肺炎疫情客观因素影响，整体看来，捕诉一体办案模式施行后，审查起诉平均办案天数呈现下降趋势，且降幅较大，但通过图1 看来，立案、撤案监督工作并未呈现好转，监督立案数量甚至呈现下滑趋势。

2.侦查活动监督工作态势总体向好

从表1 看来，纠正漏捕、追诉漏罪、发出“纠正违法通知书”数量较之捕诉一体办案模式施行前，均呈现出上升趋势，但纠正漏诉呈现下滑趋势。侦查监督工作整体向好的态势也在一定程度上反映出捕诉一体办案模式施行后，检察官办案责任心进一步增强，更加重视办案质量，也更加注重对侦查活动违法行为的纠正。就发出“纠正违法通知书”数量来看，捕诉一体施行后的3 年，发出“纠正违法通知书”数量分别为50 份、34 份、47 份，平均每个检察官每年发出数量不到1 份，这与人均办理近百件案件的办案量不相匹配，因此，笔者认为侦查活动监督仍有较大的提升空间。

表1 侦查活动监督工作情况

3.内部工作开展有待平衡

虽捕诉一体模式施行后，侦查监督工作整体呈现向好态势，但仍存在内部开展不平衡的特点，主要表现在少数检察官办理了多件监督案件，也有部分检察官办理监督案件为零的现象。此外，就制发“纠正违法通知书”的事项看来，多数集中在侦查取证程序违法、证据瑕疵等方面，如扣押财物未制作扣押决定书、辨认程序违法等。此类事项通常会涉及到证据的合法性及证据能否被采信问题，因此，案件承办人在审查案件时会对此类事项重点关注。对拘留等限制人身自由及查封、扣押、冻结等限制财产的强制措施的监督明显不足，这也是实务中普遍存在的问题[5]。如在对公安机关开展应当退还取保候审保证金而未退还的专项检查中发现，存在部分案件应退而未退保证金情况，长期存在忽略该监督事项的情况。

三、剖析：制约侦查监督工作开展的因素分析

通过对捕诉一体办案模式施行后侦查监督工作开展情况的分析，整体来看，侦查监督工作呈现出整体向好的趋势，但仍存在立案监督、纠正漏诉指标数据下滑等问题，且存在以下制约因素。

（一）监督理念需进一步更新

理念是指导案件办理的思想、灵魂，理念要与时俱进、常思常新[6]。侦查监督工作能力提升的关键因素在于办案人员监督理念的更新，在于办案人员“在监督中办案”“在办案中监督”理念的树立。目前，侦查监督工作存在内部开展不平衡的问题，在一定程度上反映出部分办案人员监督理念仍需进一步更新。实践中，部分办案人员“重办案轻监督”的理念仍然存在，把案件办理当成“硬任务”，把侦查监督工作当成可做可不做的“软任务”。部分办案人员认为，监督就是挑刺，监督会伤了和气，纠错会伤了感情，不利于与公安机关之间工作的开展，“重配合、轻制约”的思想仍在一定程度上存在。

监督事项点多面广、纷繁复杂，侦查监督平台涵盖了28 类、共436 个监督项目。部分办案人员虽已增强了监督理念，但由于对监督项目缺乏系统、全面、深入的掌握，开展监督工作时做不到得心应手，通常会陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。这也是导致上述监督工作较为被动的原因之一。此外，捕诉一体办案模式施行前，审查逮捕、审查起诉各业务部门的检察官只需具备开展本部门职能业务所需素能，导致原先只负责审查起诉案件办理的检察官通常缺乏开展诉讼监督工作所要求的办案能力，该因素使得捕诉一体机制施行后，检察官所需素能要求更高，需进一步提升监督能力。

（二）适应办案节奏变化

由于办案节奏的不断转变以及审查逮捕、审查起诉办案期限的不同，捕诉一体办案模式施行后，检察官在办案过程中普遍感觉到思绪凌乱，且需较长时间才能适应。捕诉分离办案模式下，检察官办理同一案件可以有条不紊地进行，办案节奏容易掌控。反之，捕诉一体办案模式使检察官陷入疲于应对办理审查逮捕和审查起诉案件的境地，高强度的办案节奏耗费了检察官大量的精力，使得办案压力剧增。在此情况下，虽办案效率得以提升，但在高强度的办案节奏下，检察官在案件办理结束后更易产生放松心态，进而忽略对侦查活动的监督。

（三）监督工作刚性不足

违法和责任应当具有必然联系性，如果违法活动无需承担法律后果，就无法确保公安机关的侦查活动不违法[7]。通常情况下，完整的法律规则应由假定条件、行为模式、法律后果三方面要素构成，但目前关于侦查监督的法律条文，多数仅规定了行为模式，未规定相应的法律后果，这是导致侦查监督工作缺乏刚性的重要因素之一。整体来看，检察机关对公安机关的监督整体上呈现建议性而非强制性的特点，如对侦查活动违法行为，多是通过口头、纠正违法通知书、检察建议等方式纠正，很少有侦查人员被移送相关部门追究刑事责任的情况。由于口头、书面纠正违法的方式缺乏强制力，自然不会引起公安机关的高度重视。对于监督刚性不足问题，一方面导致在开展侦查监督工作之前通常需要与侦查机关进行协商，另一方面导致出现侦查机关收到纠正违法通知书后不予回复的情况，在一定程度上影响了承办检察官开展监督工作的积极性。

监督工作刚性不足原因还在于侦查监督工作存在不规范的现象，部分检察官仍以办事而非办案的心态办理监督案件，存在随意启动监督案件立案程序、调查核实走过场、文书质量不高、案件未卷宗化、监督方式适用不恰当、跟踪督促缺位、信息录入不规范等现象，显然不利于树立监督权威。

（四）监督工作启动滞后

上文提到，侦查监督工作在实务中存在监督事项局限的问题，该局限主要存在于人身及财产强制措施的适用方面。侦查活动的秘密性是导致侦查活动监督的滞后性原因之一[8]。目前，检察机关对侦查活动违法的监督，多是在审查逮捕、审查起诉阶段通过审查卷宗、讯问犯罪嫌疑人等方式，也多为事后审查，且卷宗审查的方式显然难以反映侦查活动过程的全貌。由于除逮捕以外的强制措施均由侦查机关自主决定适用，导致侦查机关违法适用强制措施的情况较为常见，如将不符合延长拘留期限条件的案件违法延长拘留期限。对此情况，检察机关只能在事后对已出现的违法情况进行监督，由于犯罪嫌疑人的人身自由或财产权已经受到不可逆转的损害，致使监督工作的价值难以真正体现。

（五）监督线索来源渠道较窄

知情权是刑事立案监督有效运行的前提和基础。目前，立案、撤案监督工作的线索主要来源于案件审查、公安机关台账查阅、当事人控告反映。由于刑事立案的决定权在公安机关，检察机关很难全面掌握公安机关立案、撤案的情况，对公安机关立案后又撤案及立案后未报捕、未移送审查起诉的案件尤其缺乏有效监督。相对于其他线索来源，查阅公安机关台账是一种积极、主动的监督方式，是全面了解公安机关立案情况的最佳方式。但由于公安机关立案台账信息量庞大，适用该监督方式需要耗费较多人力及时间，实践中，该监督方式并未成为检察机关常用的监督方式，通常只在专项监督活动中使用。就当事人控告反映线索来看，由于社会公众对检察机关立案监督职权缺乏了解，当事人控告反映的线索较少。目前，大多数检察院虽然已建立“两法衔接”平台，但从实践效果来看，通过该平台发现的刑事案件线索甚少，平台运行效果并不理想。

（六）考核机制不尽合理

捕诉一体办案模式施行前，侦查监督工作主要由审查逮捕部门负责主抓，加之侦查监督工作的考核也是评价审查逮捕部门工作成效的重要依据，不存在责任推卸问题。捕诉一体机制施行后，由于侦查监督工作分散到多个刑事检察部门，责任不够明确，导致出现部门之间相互推诿的现象。即使将该项工作归于某一部门牵头负责，但也会存在其他部门不予配合的情况，使得监督工作在一定程度上受到影响。此外，虽监督工作是一项重要考核指标，但上级考核是对全院整体的考核，并非针对检察官个人的考核。对检察官个人而言，由于缺乏开展监督工作相应的奖惩机制，依然存在部分检察官将监督工作当做“软任务”的情况。

四、展望：完善侦查监督工作的建议

依据上述分析，制约侦查监督工作成效的因素，既包括捕诉一体办案模式施行后产生的新因素，也有施行前存在已久的因素；既有立法上的因素，也有相关配套机制不健全的因素。笔者认为，因捕诉一体办案模式施行产生的办案节奏不适应问题，随着时间的推移会得到有效解决。至于有关侦查监督的法律条文大多只规定行为模式，未规定法律后果方面的问题，必须通过立法才能予以解决。因此，如何在现有法律框架内提升侦查监督工作的质效，就成为了当前检察机关急需解决的重点。笔者认为，目前可从提升监督能力、打造监督刚性条件、拓宽监督线索来源途径、完善考评机制等方面完善相关配套措施，不断提升侦查监督工作成效。

（一）加强专业化监督队伍建设

1.加强培养检察官监督履职能力

为提高检察官发现线索、调查核实、监督纠正等基本能力，可以通过集中业务学习、经验交流、业务竞赛、邀请专家授课等方式，加强培养检察干警、尤其是原公诉部门干警监督业务能力，更新监督工作理念，改变目前存在的“不善监督”的状况。同时，针对性地开展侦查监督平台应用专项培训，使检察干警能全方位把握侦查监督平台的工作内容，熟悉监督平台的运用，不断提高检察干警借助科技手段开展侦查监督工作的能力。

2.发挥上级检察机关监督业务指导作用

上级检察机关可通过定期调研分析、出台监督工作规范化指引文件、重大监督案件督办等方式，实时掌握下级检察机关监督工作动态，加强对下级检察院办理监督案件的业务指导，及时解决下级检察机关监督工作中存在的困难。上级检察机关还可通过筛选发布监督典型案例、总结推广先进监督经验等方式，强化对下级检察机关的指导，不断提升检察干警监督工作的能力。

3.探索成立侦查监督专业办案组

针对监督工作的特点，可适度分离办案与监督职能，探索成立专业监督办案组，专门负责调查核实、跟踪督促等监督工作，以优化诉讼监督资源配置，理顺监督工作职能，加强监督工作的专业性。

（二）提升监督工作规范化管理水平

1.建立监督工作规范化模式

侦查监督工作存在不规范、质量不高的问题是导致监督权威不足、缺乏刚性的重要因素。对此，应将监督工作方式由办事模式转向办案模式，通过落实监督工作案件化办理模式，提升监督工作办理的规范化程度。监督工作案件化办理可按照普通案件实体、证据、程序三要素的要求，形成以线索受理开始，以案卷归档结束的全程留痕、可追溯的流程规制[9]。具体流程应包括：线索发现或受理—初查研判—立案—调查核实—决定监督—跟踪反馈—复议复核—结案归档等。据笔者了解，目前山东、湖南等地已出台了相关规定对监督事项案件化办理进行规范，取得了良好的效果。

2.强化调查核实权的运用

对于涉嫌违法的事实，《人民检察院刑事诉讼规则》明确规定了讯问、询问犯罪嫌疑人、询问办案人员等十项调查核实方式，对履行监督职责提供了法律依据。但由于实践中存在对检察机关调查核实权依据不足的认识，导致“不愿用、不配合”的现象时有发生。值得注意的是，中共中央印发的《意见》对检察机关加强对监督事项的调查核实工作提出了更高要求，且明确了其他有关单位和个人的协助配合义务，为检察机关调查核实权的运用提供了坚实保障，检察机关应大胆且积极地将调查核实权在监督工作中运用。

3.通过自行侦查权的运用树立监督权威

不可否认，职务犯罪侦查权的划离对检察机关的对外监督造成了一定影响，但目前检察机关仍具有对司法工作人员利用职权实施的侵害公民人身权利、损害司法公正的十四类犯罪的侦查权限。机动侦查权的存在为检察机关行使法律监督权提供了保障[10]。笔者认为，对符合机动侦查权启动条件的犯罪行为，检察机关应果断立案侦查，这即是依法履职的应有之义。

（三）拓宽监督线索来源途径

1.充分发挥侦查监督与协作配合办公室的作用

2016 年11 月，北京市首家派驻公安机关执法办案中心检察室成立，派驻检察室的成立带动了北京市侦查监督工作尤其是立案监督工作的快速发展[11]。派驻检察室的实践经验为更高层级的监督和协作机制奠定了基础。2021 年10 月，最高人民检察院和公安部联合出台了《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，明确规定人民检察院与公安机关共同设立“侦查监督与协作配合办公室”，推进双方监督制约和协作配合机制建设。目前，侦查监督与协作配合办公室已在全国检察机关普遍设立。由于有专门的检察官办案组长期驻守在派驻检察室，侦查监督开始的时间节点可从批准逮捕阶段前移至公安机关立案阶段，实现了变事后监督为同步监督，也改变了以往被动监督的局面。此外，由于驻守检察官能查阅公安机关执法办案中心信息平台，能及时掌握立案后未报捕、未起诉案件的信息情况，无疑扩大了立案监督信息的来源。基于以上原因，检察机关应将侦查监督与协作配合办公室的建设作为提升侦查监督质效的重点工作，充分发挥侦查监督与协作配合办公室的平台机制优势，拓展监督线索来源。同时，推动提升公安执法和检察监督规范化水平。

2.充分运用“两法衔接”平台

“两法衔接”平台运行已久，但由于缺乏专人管理、行政执法信息录入不及时等因素，实践中，“两法衔接”平台运行效果欠佳。为充分发挥“两法衔接”平台的效果，可指派专人定期对“两法衔接”平台进行查询汇总，并督促行政执法部门规范行政违法信息的录入时限和标准，对发现可能涉嫌犯罪的行政处罚线索，可指派检察官及时介入，对相关线索进行核实。

（四）构建科学的监督业绩考评机制

目前，缺乏对检察官监督工作开展情况的单独考评机制是导致监督积极性不高的重要因素之一。对此，可将监督工作纳入检察官业绩考评指标，作为年底绩效考核的重要依据。考评指标的设定应注重以下几个方面。

第一，应将监督案件纳入案件质量评查范围。可从监督事项是否准确，案件办理程序是否规范等方面对监督案件进行评查，并将案件质量评查结果作为考核的基础依据。

第二，应同时注重监督案件办理的数量和效果。任何一项考核，数量都是最基础的评价指标，将监督案件办理数量作为监督工作基本评价指标的同时，还应注重监督效果的考核，依据案件的监督效果的层次设置不同的评分等次，如对追诉漏罪分别被判处3 年以下有期徒刑、3 年以上有期徒刑的，应设置不同的加分值。

第三，应同时注重对应监督而未监督案件的考核。在对未开展监督工作的案件进行评查时，应注重对是否存在应监督而未监督的事项进行检查，对存在该类事项的，应进行否定性评价，视情况扣除相应的分值。