交通管制的内涵、性质及适用

邵祖峰

（湖北警官学院，湖北 武汉 430034）

交通管制，作为一种行政手段，目前经常出现在各种涉及道路交通管理的各级政府及其部门的公告当中，也成为各种媒体报道区域性交通管理行为的常用词汇。这一用语的出现，极易让人产生一种误解，有时确实会给民众日常出行带来困扰。交通管制本意是作为一种临时性的应急管理手段，但该用语却不时被用作常态化手段，经常作为“限行”“禁止通行”等的代名词，管理部门动辄发布“交通管制公告”。2008 年北京奥运会期间为缓解奥运交通的压力，曾经发布诸多奥运期间实施交通管制措施通告[1]，如“单双号出行”“奥运专用车道”“错时上下班”“进京车辆管控”等通告；奥运结束后，这种管理措施部分还被多次使用或被长期保留，甚至转变成常态化手段，并且依然大多以“交通管制”的面目出现。这种“措施”或“手段”用语在表意上的不严谨，在实践中随意使用，实际上已经背离了使用交通管制术语的初衷。因此，有必要梳理澄清一下，确保交通管制规范正确、使用合法。

一、交通管制的含义溯源及依据梳理

交通管制，由“交通”和“管制”两个词语组成，据此交通管制解释的重点依然在“管制”一词。从字面上看，“管制”就是“管理+控制”。因此，交通管制是交通管理措施与交通控制措施的集合，这是一种比较广义的理解，但过于宽泛，可以说无所不包、无所不含。虽然与大家日常口语上的表达比较接近，但作为一种正式的管理行为用语，依然需要明确其内涵，限定其外延。在此，需要将交通管制与交通限制、交通禁止、交通疏导、交通分流等区别开来。交通限制，是指道路交通管理部门依据职权的分工，结合区域道路交通管理需要，对某些车辆实行限制通行的措施，可以分为时间性限行、空间性限行、方向性限行、车种限行等禁行措施。交通禁止，是指道路交通管理部门依据管理需要对某些车辆实行禁止通行的措施，同样可以分为上述四种类型的禁行措施。交通疏导，是指道路交通管理部门现场对道路拥堵路段或交叉路口实施的减缓拥堵程度的措施，主要包括交叉路口交通指挥、路段交通巡控管理等措施。交通分流，是指道路交通管理部门对可能发生或正在发生交通拥堵的路段，结合区域流量均衡原理，实行车辆交通流量分流的措施。可以看出，交通限制、交通禁止、交通疏导、交通分流等措施的本质，是一种常规的交通管理手段，不必要求出现是否紧急、突发或者某种特殊状态。反观交通管制，从狭义上看，它的实施需要有一定的先决条件，主要是面对特定事件或特殊状态，需要对局部范围内的交通实施禁止、限制或者分流等管控措施，以满足特殊活动的需求或者消除可能发生的更大危险的次生灾害。换言之，交通管制应对的是一种特殊状态下临时性的紧急措施。这一点，可以在后面的法律法规条文梳理中得到结论[2]。

与交通管制相关或相近的概念，还包括“管制”“现场管制”“现场封控”等。管制，从名词属性上看，是与拘役、有期徒刑等相对应的刑罚种类，对犯罪人在社区内进行行为受限制的惩罚措施；从动词属性上看，则是指管理与控制行为；有时作为限定词，如“管制刀具”，则是指依法被处于受控或禁止拥有和使用的刃具。现场管制，是指公安机关对严重危害社会治安秩序的突发事件，如群体性事件或骚乱现场，依据上级公安机关和同级人民政府的准许，对事件现场根据情况所实行的管制措施，实行的手段包括强制驱散、强制带离现场或者立即拘捕。现场封控，诸如有时是针对案发现场，为了办案的需要而对现场实施隔离保护的措施；有时则是针对疫情爆发区域，依据传染病防治需要而实施的疾病阻断传播的措施。可以看出，交通管制与上述概念的内涵有明显不同，针对对象、实施主体、实施条件与实施措施也存在明显的区别。但是，不排除公安机关在具体某些特殊案事件的处置过程中，有时会将这些手段搭配组合使用，彼此存在着一种包含关系。

为进一步明确把握和正确适用交通管制，将涉及交通管制等措施的实施的法律依据进行梳理，见表1。

此外，根据《道路交通事故处理程序规定》，公安机关视情可以对重特大交通事故现场实施交通管制。还有一种特殊管制是“疫情管制”或称之为“区域封控”，这是由《中华人民共和国传染病防治法》（本文简称《传染病防治法》）第四十三条第二款所规定的，是指在突发传染病公共卫生应急事件时，省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区所实施的封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。对疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。这种“区域封控”的措施，结合《中华人民共和国突发事件应对法》（本文简称《突发事件应对法》）的需求，可以对交通实施管制，但这与常规状态下的交通管制明显不同。

二、交通管制法律属性分析与争议

从表1 可以看出，“交通管制”作为术语，在多个场合都有使用，但各针对的具体含义不尽一致。因戒严所常用的交通管制，具有明显的军事用语含义，虽然所针对人员、车辆的交通通行限制措施在行为上与其他的交通管制具有相似性，但已经超出了常规社会交通管理手段的范畴，没有行为可诉性的讨论余地。这里着重分析作为常规社会状态管理手段的交通管制行为性质。交通管制作为一种行政管理手段，体现着公权力与私权利之间的博弈关系，从依法行政、合理行政的视角看待这一问题具有价值性[3][4]。当前，对上述法律属性问题，理论界存在一定的争议。

表1 交通管制及其相关措施实施法律依据

（一）交通管制的行为类型应进一步明确

交通管制，是指具备管制权限的管理主体，依据相关法律法规的授权，对道路交通参与主体发布的要求“为”与“不为”一定行为的命令。对违反者，根据其情节与后果严重程度，采取一定的行政强制措施和给予相应的行政处罚。就交通管制的整个行为过程来看，先有交通管制的通告发出，后有交通管制内容的具体执行，再有违反规定的行政强制与行政处罚。

因此，对于交通管制的行为类型判断，首先看行为主体及其行为。行为主体可以分为公安机关交通管理部门（交通安全型）、县级以上公安机关（现场管制型）与地方人民政府（区域封控型），其行为均属于行政机关的行政行为，这一点毋庸置疑。但是，对属于抽象行政行为亦或具体行政行为，仍然存在一定的争议。在交通管制通告发布的过程中，因是制定针对不特定群体具有交通行为约束力的规范性文件行为，说明这种交通管理行为具备抽象行政行为的属性，当然不具备可复议性与可诉性。但是，在交通管制实施的过程中，这种管理行为有可能造成具体当事人权益的减损，由此会出现所谓“交通管制实施克减具体特定当事人的权益”状况，于是就有可能成为具体行政行为而具备可诉性与可复议性。此外，也有学者认为，交通管制通告应是抽象行政行为，虽然交通管制在实施中可能触及交通通行规则的违反行为，并由此产生后续的具体行政强制措施或行政处罚内容，且因其这种特定性围绕行政强制与行政处罚而可以进行具体的行政复议或诉讼处理[5][6]。学者胡建淼认为，交通管制只是一种社会状态而不是一种行为，对交通管制下的行政机关后续行为分情况进行讨论与处理，不必拘泥于交通管制本身[7]。

交通管制的行为类型讨论，还涉及其行为与传统行政行为（行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政赔偿）的类型界分[8][9]。可以看出，交通管制与行政命令、行政许可、行政处罚、行政强制、行政赔偿之间关联较大。依据行政命令的概念内涵，交通管制完全符合其特征，如有权行为主体作出（发布命令）要求相对人“为”与“不为”一定的行为，注意这是设定义务而不是赋权，并且设定的义务相对具体，违反命令者必然引起制裁等，将交通管制视为行政命令，在我国意味着对该行政命令不可进行复议或诉讼，只能通过其他途径申请解决。交通管制意味着某些区域或路段或某些车辆禁止通行或限制通行，从管理的角度讲上必然存在对部分车辆发放通行证之类的具体需求，那么交通管制就有可能与行政许可相关联。行政许可的本意是普遍禁止或限制行为的特殊例外，但需要管理部门的特别准许，发放许可证管理。由此可以看出，交通管制与交通通行许可是内容对立且具有补充效应的两种措施，并因通行许可的具体行政行为特性，使得其具备可复议性与可诉性，但并不意味着交通管制行为，同样具有可复议性与可诉性，换言之，交通管制不是行政许可。同样，类似分析交通管制与行政处罚、行政赔偿之间的关系，因交通管制后交通参与人可能会违背交通管制规定内容，而违反相关的交通安全管理法规或治安类管理规范而被行政处罚，或者由此进一步形成当事人所遭受的损害，当事人可以因具体的行政处罚而提起行政赔偿之诉，因而交通管制也是明显不同于行政处罚，也不可因为交通管制而引起行政赔偿。

综上所述，我们认为交通管制属于抽象行政行为，具有行政命令的性质，不具有可诉性与可复议性。

（二）交通管制发布与实施主体争议

交通管制的实质内容是对管制区域内道路上的各类交通流予以管理与控制，使之符合发布单位的管理要求。按照交通管制的运行流程来看，先是有权单位的发布，涉及者知晓并遵照实施，相关下属部门依照职责权限负责实施。因此，有发布单位与实施主体之分。从现有法律规范来看，交通管制的发布主体，涉及公安机关交通管理部门、公安机关、履行统一领导职责的人民政府。这些主体发布命令的依据不尽一致，公安机关交通管理部门的依据是《中华人民共和国道路交通安全法》（本文简称《道路交通安全法》）；公安机关的依据是《中华人民共和国人民警察法》（本文简称《人民警察法》），交通管制是现场管制的一部分内容；县级以上人民政府发布的依据是《突发事件应对法》，包括新冠肺炎疫情期间的《传染病防治法》等。既然有相对应的法律授权，上述主体理所当然都可以发布交通管制通告，只是选择哪个部门发布需要看发布的条件与时机是否符合授权法律的相关规定。从表1 的具体条文内容来看，这些部门发布的前提条件不尽相同。

依据部门间职责权限的包含关系，上级机关能否替代下级部门发布交通管制通告呢？理论上，上级机关的权限与职责的确高于下级，完全可以替代下级实施管理，但从职责与功能负荷的角度而言，为确保各个机构正常履职与分级管理体制正常运转，这种提级发布命令的做法显然不可取，除非出现了地方性机构管理混乱、整肃无力的状态（当然这种状态几乎不可能出现）。交通管制通告发出后，公安机关机关交通管理部门依据职责分工，理所当然成为交通管制命令的执行者（实施者）；但需要指出的是，由于交通管制通告的发出背景与主体的不一样，参与履职的主体也就不一样，比如公安机关因治安秩序现场管控需要发出的交通管制执行者，就应当包括除交警之外的其他警种；因疫情原因由政府发布的交通管制通告，其执行者也应当有所扩大，而不仅仅是公安交通管理部门，还应当包括承担疫情管理职责的所有部门。在这些部门中，交警因其专业的特殊性可能承担更多的职责与任务。当然，交警与其他部门之间，围绕交通封控需要进行多方面的协作。

（三）交通管制与交通分流、交通限制等之间的关系问题

交通管制，作为一种专业术语，有其特定的法律内涵，明显不同于交通分流、交通疏导、交通限制（禁止）[10]。尽管从交通管理与控制的角度看，交通管制与交通分流、交通疏导、交通限制之间具有相似性，甚至前者可以包含后面的三个管控方式，甚至会使用到后面的三个措施。但是，交通管制与交通分流、交通疏导、交通限制还是属于不同类型的管理措施。可以说，交通管制包含交通分流、交通疏导与交通限制，甚至是交通禁止，但后面的三个措施之间的界限分明，绝对不能等同交通管制。交通管制具有明显的应急性、临时性与严肃性的特征，属于非常规化的管理措施；但交通分流、交通疏导、交通限制则是常规化的管理手段，甚至可以较长时间使用，比如单双号限制、禁止货车进城、城市道路禁摩限电、分时段的禁止桥隧通行、桥隧限高架、绕行分流等。从相对于交通参与人的权益损害而言，交通管制措施的影响相对较大，因其具有临时突发性，会使得当事人暂时无所适从，交通顺畅出行的预期受阻。从依法管理道路交通的角度而言，我们认为，交通管制不仅具备工程技术内涵，更是一个严谨的法律术语；交通限制也具备类似的特征；交通分流与交通疏导则更具备工程管理的技术内涵，相对而言其法律的严谨性不足，很少有把它们看成一种法律用语的场合。因此，交通管制与交通分流、交通疏导、交通限制等之间有着明显的目的与手段的关系。后面的三者则是被视为并列的工程技术管理手段。

三、交通管制使用中存在的问题及其原因

交通管制，具有鲜明的法律严谨性特征，说明其使用有着严格的规定。但是，因对这种讨论性的缺失，在很多场合只是被看成一种管理技术手段，因而存在滥用、误用的情形，隐藏其后的原因也多种多样。

（一）交通管制滥用问题

在早期，交通管制使用的场合很多，出于某种安全方面的考虑，对于部分或者全部交通路段的车辆和人员通行进行控制，如集会游行、大型运动会、道路桥梁建设、救灾抢险、执行重要警卫任务等。交通管制相对于其他交通管理手段，给出行的社会公众带来的不利影响也最为严重，因而需要有严格的前提条件与审批程序。交通管制的滥用问题，一方面是次数多且频繁，另一方面是由“滥用”向“乱用”转变。“滥用”意味着次数多。以北京为例，作为政治经济文化中心，具有一定级别的领导人出行、外国元首来访时必须采用一定交通警卫，伴随而来的就是出现不断的沿途交通管制。交通警卫的模式，如果一味地上行下效，就会被滥用，地方交警就会苦不堪言。在这种具有一定级别的重大国事活动中表现出一定的礼仪无可厚非，但频繁而不加区别地使用交通管制就会打破“公权力”与“私权利”之间的平衡，就会侵蚀老百姓的通行权益。经过激烈争论之后，国家有关部门出台了领导出行轻车简从的相关规定。北京奥运会安保期间的交通管制措施和各种大型群众性活动诸如演唱会、博览会、广交会活动期间的交通管制措施以及历年“政协人大两会”期间的交通管制措施，都已经成为百姓生活日常交通出行受限的常态。“乱用”主要是指使用交通管制的情形与场合不合适，如根本不需要使用“交通管制”，只需要局部路口或路段加强疏导与指挥即可，但为体现规格与气氛，要求公安交通管理部门实施交通管制。这些活动小到诸如演唱会、球赛、某一重要建筑物或商业体、工业园的开业剪彩仪式，凡是涉及到可能会因群众性聚集影响到活动中心部分重要人物出行顺畅的情形，都有可能会通过非正规的特别程序，请求公安交通管理部门对部分路段实行交通管制，有的甚至还采用“交通管制公告”的公文方式对外宣告。

（二）交通管制误用问题

“误用”的本意就是错误使用。交通管制的错误使用表现在两个方面。一是使用情形不对。依据前文对交通管制措施适用法律法规来看，只有根据《道路交通安全法》《人民警察法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等规定才能够实施交通管制措施，但并不包括集会游行示威、大型运动会、道路桥梁建设（施工路段管理）等情形，交通警卫必要时可以采用的交通管制，则属于一种特别规定，这里不再讨论，但需要指出的是交通警卫同样不可以滥用。其实，这些情形出现后，只需加强沿途和事故现场的交通疏导与指挥即可，也可以采用一定的绕行、分流等交通限制手段，但不必采取交通管制措施。这种“误用”是对交通管制与交通限制内涵的区分不清楚所致。二是使用过程的交通管制文书用语不当，究竟是使用“交通管制公告”，还是使用“交通管制通告”？依照公文格式体例的要求看，通告是在一定范围内公布应当遵守或周知的事项时使用的公文；公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。有的地方还写成“交通管制通报”（通报是上级把有关的人和事告知下级的公文）。这些都属于公文格式体例的误用。

（三）问题其后的原因分析

交通管制被滥用或误用的原因表现在多个方面。一是人们从观念上只是简单地认为交通管制只是一种工程技术手段，是对交通流的再组织管理，以达到交通秩序管理的目的，而较少认为它是一种行政管理手段，更没有意识到交通管制实施后对相关交通参与主体的权利限制问题。二是法律法规对交通管制规定不是很详细，其含义相当模糊，致使在执行中走样。比如，《道路交通安法》第三十九条、第四十条，虽然规定的前置条件大体相同，但对所使用的措施到底是“疏导、限制、禁止”，还是“交通管制”，表述得不够清楚。两者的差异在哪里？“遇有严重影响交通安全的情况”的“严重”应如何判断？“可以采取交通管制措施”中的“可以”的判断标准又是什么？《道路交通安全法》提及的交通管制，与其他法律提出的涉及交通管制内容的法条之间的关系是什么？这些都缺少相应的下位规范性文件予以说明，还包括交通管制的目的与宗旨、职责与权限、处置原则、管制方式、责任追究与监督均未规定。还有一些地方的下位法即道路交通安全法实施办法曲解上位法的规定，有的增加交通管制的适用情形，比如《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十八条规定：“遇有重大国事、外事活动，公安机关交通管理部门可以采取临时交通管制措施；举办大型群众性活动，需要公安机关交通管理部门采取交通管制措施的，公安机关交通管理部门应当在采取管制措施三日前向社会公告。”三是公安机关交通部门及相关上级部门缺少“官轻民本”的思想，自由裁量的空间太大。交通管制作为一种道路交通行政管理手段，其发布是由公权力部门单向发出，很少有征求涉及相关交通利益群体的意见，存在一定的“官本位”思想，在开展道路交通管制时容易漠视普通公民的合法权益，甚至有的以损害或牺牲公民权利来换取行政上的预期效应，对当事人所遭受的因交通管制带来的损失也缺少相应的补偿制度设计，自由裁量上的任性也就无所限制[11]。

四、准确理解法条语言，严格适用交通管制

（一）坚持依法行政相关原则，防止交通管制滥用

行政法作为现代法治国家依法治国的利器，行政法的原理与精髓在于围绕行政过程的正确实施所制定的各项原则，这种原则有利于人们在具体法条应用过程中所面临的语焉不详或者尚未具体规定的领域时，能够作出准确的判断与具体选择。在实施交通管制过程中，必须坚持合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则和利益保护原则。一是坚持合法行政原则，即要求在交通管制实施过程中，一定要有相关的法律依据，而不能突破法律的规范去自行制定某一规范性文件，避免下级机关超范围、超规格使用交通管制措施。二是坚持合理行政原则，即要求行政主体在法律、法规、规章规定的范围内实施交通管制行为，还要求考虑这种行为是否符合公平正义的法律理性。曾经有人提议，将2008 年奥运会期间的单双号限行规则长期保留，则遭到了诸多人的批评。因为它违背了比例原则，将道路的公共属性与个人通行的私权利之间分离，且形成了新的不平等问题，把管理者“公权力”的任性发挥到极致。三是坚持程序正当原则，即要求通过程序性事项以保证公民的决策参与权、知情权与建议权。对于城市道路中的具有长期效应的交通限制决策，需要求在实施前告知，便于涉及的当事人出行早作变通，但告知并不是提前征集意见，依然是单向性的管理行为。对于交通管制的实施，《道路交通安全法》没有规定有关提前告知的条款，这可能是考虑到需要适用交通管制的事件有的具有突发性，以致有权实施交通管制的公安机关暂时难以提前通告。但是，在很大程度上，这种未予提前告知行为也许与当局者的交通管理水平存在很大的关系，很可能损害公民涉及管制区域的通行权利，因而需要加以提前限定与优化交通管制程序。四坚持利益保护原则，因为交通管制对通行权益具有一定的损害性，需要严格限定交通管制的时间与范围，一般还需要提供一定的补救措施，以最大限度地减少损失。

（二）加强法律素养与修为，防止交通管制误用与乱用

交通管制的决策是人的行为，是由法律授权的机关部门，如为维护交通安全的公安机关交通管理部门、防治社会治安秩序严重恶化的公安机关或者突发事件情况下的县级以上人民政府，做出决策并及时发布。因此，决策者的法律素养与修为，决定其是否能够高效、准确、严谨地依法判断交通管制事实的前提条件、程序性事项以及后期的安排是否合理。这些素养包括自身如何理解法律条文并对外作出正确的解释，甚至是围绕法条的缺陷而创造性地提出补救建议的能力。比如，围绕大型活动的开展，能否正确实施部分应急性、临时性的行政管理措施，作为承办地的地级市政府一般是缺少相应权限的，需要省级及其以上的人大予以立法授权，为下级市政府的规范性文件制定提供依据。2019 年武汉市承办军运会，为保证围绕军运会设置的各项管理措施得到法律授权，特提请湖北省第十三届人大常务委员会第八次会议审议通过《关于授权省和设区的市、自治州人民政府为保障第七届世界军人运动会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》[12]。通过这种概括性授权后，武汉市政府制定了一系列的军运会安保措施，包括诸如军运会专用道设置、军运会场地周边交通管制方案。但是，这种概括性授权做法，依然受到了部分研究者的批评。他们认为，作为省人大的授权依然没有满足有关交通管制上位法律的条件限制性要求。其实，为了防止交通管制措施的误用与乱用，关键的做法依然还在于管理者需要学会如何正确解释与运用现行法律法规。

（三）做好相关法律解释，创设交通管制适用良好环境

法律条文在后期实施过程中，不可避免会遇到许多新情况，在法律的应用过程中就需要结合法律制定的宗旨目的，在法律解释体系框架内，由有权部门进行及时解释。从涉及交通管制相关的法律条文来看，其立法时间相对久远，基本上没有相关的法律性解释文件。一是交通管制作为行政性手段，大家默认其是公安机关的重要职责与权力，只要公安机关做出了实施行为，就认为是合理的，很少有人反思其是否存在非法性（除非这一措施牵涉到本人的切身具体利益），更何况交通管制一般是以规范性文件的形式出现。二是多年以来很少有人主动纠正“凡是公安机关交通管理部门实施的分流、限行、禁行等都是交通管制”这一错误说法，以致交通管制公告或通告很常见。这里很必要厘清交通限制与交通管制的区分，即二者表现在所依据的条文不同、目的不同、前提依据不同，采取措施也不尽相同。前者依据《道路交通安全法》第三十九条，公安机关交通管理部门针对道路交通秩序保畅通，根据道路和交通流量的具体情况进行裁量，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施；遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，并且应当提前向社会公告。后者则是依据《道路交通安全法》第四十条，公安机关交通管理部门针对道路交通安全情况，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。所谓的其他措施，是指“由交通警察现场指挥、疏通、引导交通或使用人工消除障碍等措施”。但是，对如何判断“严重影响交通安全”则缺少相应的说明性指导文件作为依据；对条文中的“等外”情形缺乏明确的判断依据，即无法断定交通安全影响的严重性，也导致了许多大型群众活动（如体育比赛与文艺演出）经常性地采用交通管制措施。正是两种措施之间的语意模糊以及相关解释性文件的缺乏，本意为交通限制的措施却被包装成为交通管制，而且这种仅适用于公共道路上的管制措施也在一些企事业单位、高等校园内出现，动辄实施所谓的交通管制。交通管制这种仅由具有公权力机关行使的权力不时被乱用、误用。这说明上述法律条文有作出进一步解释的必要性，也需要社会公众正确理解交通管制措施。

（四）强化城市交通科学管理，减少不必要交通管制

从法律的本意上看，交通管制是作为特殊情形下的应急处置措施，具有类似于“最后一道防线”的作用，属于尽可能备而不用的终极处置手段。《道路交通安全法》第四十条还特别强调，当采取其他交通限制类的措施无效时，才可以选择使用交通管制。但是，从现实的情况来看，交通管制或者非正确使用的交通管制的情形越来越多，以致大家逐渐丧失分辨力，出现交通限制与交通管制混同现象，从而使法律语言的严肃性缺失。为此，我们认为，一方面需要规范两类措施的使用情形与条件；另一方面则需要以普通百姓出行整体利益最大化为视角，尽可能减少交通管制措施的使用。化解这种交通管制措施使用频率的唯一正常渠道是不断提升城市道路交通秩序管理水平。在城市布局与功能组团、道路路网基础设施建设、路段路口的正规化标准化、城市道路交通需求与出行诱导管理、基于大数据与实时联网信息交通运行流管理、特殊时间段、时间点的路面监控等方面，整体性对城市道路交通秩序实现精细化管理水平予以全面提升。通过强化城市道路基础设施的建设，为某些特殊事件如大型群众性商业活动和体育赛事、重大国际外事等活动创造交通便利条件。除此之外，还需要提高公安交通管理部门日常运行中的交通管理能力。要求具备对特殊条件下的交通管理与组织能力，诸如对异常天气、特殊事件下的交通组织与疏导能够及时生成新的运行方案；对各种大型群众活动的交通组织与管理具备指导能力，并能够提供相应的技术支持；对特殊事件下诸如新冠肺炎疫情下的特殊交通管理，要能够依据上级部门的要求，做好配合性区域防控工作。需要指出的是，公安交通管理部门配合疫情防控工作，采取交通管理措施的依据是《突发事件应对法》《传染病防治法》，而非《道路交通安全法》[13]。总之，作为城市道路交通管理者，只有不断提升城市道路交通管理科学化水平，加大现代信息技术的应用，整体推进，全社会协同治理，才有可能逐渐减少交通管制的使用。

五、结语

对交通管制措施与交通限制等措施之间的差异性进行梳理，有助于我们认清楚两者之间的不同，有利于将作为应急性手段的交通管制与常规交通管理措施的“交通疏导、指挥、分流、禁行、限行”区分开来，做到正确使用，防止不加区分的混同使用而误导民众，使来自基层的群众监督丧失辨别力；也要督促政府及其相关部门合法使用交通管制措施，通过不断提升城市自身交通治理能力，减少交通管制使用的几率。