“平级不平权”：人工智能时代国家部门的权力格局变化

梅立润

国家治理是以国家为核心主体或者说由国家主导解决其疆域范围内社会公共问题（处理其疆域范围内社会公共事务）的活动。这里的国家是一个相当抽象的主体，观察古今中外的国家治理历史后不难发现，最终负责解决社会公共问题或处理社会公共事务的主体其实是各个国家部门，部门组织成为国家治理任务的实际承担者，即是说，广泛的国家治理权力遭遇了部门化分割。长期以来，不同的国家部门基本上都立足于各自的部门职责和部门权力展开行动，偶尔也会因为一些协同型事务而在特定组织的领导或指导下展开联合性行动。理论上，同级不同部门在权力等级方面总体上来说是平行的，然而在实践中，有一些部门相对于其他部门可能更为强势，在众多平行部门中处于中心位置，即成为中心部门，当然这种中心位置并不是固定的。随着人工智能时代的到来，特别是国家治理对人工智能技术依赖程度的加深，可能会出现固定的中心部门，平行部门间的权力格局会因此而发生变动。

一、国家治理权力的部门化分割

分工是人类社会运行的核心原则之一。分工的历史几乎与人类社会的历史一样悠久，某种程度上甚至可以说人类社会的发展史就是一部分工史。在马克思看来，分工是一切社会关系形成的基础，人类社会的生产活动从一开始就存在分工。最早的分工形式体现为简单协作，是一种基于性别、天赋、体力、需要等方面的差别和一些偶然性因素而产生的自然的分工。在人类社会早期的自然分工阶段，人类的生产共同体与社会共同体是聚合为一的，彼时的分工更像是人们共同生产劳动的技术组合方式。后来随着人们需要的扩大、需要的差别化发展以及满足需要的生产能力的提高，自然分工逐渐被社会分工所取代，并且社会分工日益朝向多元化与精细化迈进，在此过程中出现了剩余财产以及新的所有制关系，一部分人通过占有剩余财产剥夺他人的劳动而专门从事精神劳动，另一部分人则由于不掌握剩余财产以及自身甚至也成为他人私有财产的一部分而不得不从事体力劳动，物质劳动和精神劳动产生分离。正如马克思所言，“分工只是从物质劳动和精神劳动分离的时候起才真正成为分工”。总体来看，人类社会发展至今共经历了五次社会大分工：第一次社会大分工以游牧部落从其余的野蛮人群中分离出来为标志；第二次社会大分工以手工业和农业分离为标志；第三次社会大分工以仅仅从事产品交换的商人阶级的形成为标志；第四次社会大分工以由科学、教育、文艺、卫生、体育、旅游等所构成的广义文化部门（大文化部门）的出现为标志；以计算机为核心的信息部门的出现则可以视为第五次社会大分工的标志。分工在人类社会历史发展进程中扮演着重要角色，“社会分工的存在，一方面推动了社会生产力的发展和社会财富的增加，另一方面，分工也使人的交往不断扩大、深化，人的活动范围、人的能力发展空间和层次不断地拓展和升华，人类文明不断进步。可见，没有分工，就不会有人类历史的演进，更不会有社会的发展进步”。

更为重要的是，分工在推动人类社会文明发展进步的同时，也使得分工的原则或者说分工的精神逐渐沉淀为人类社会特别是现代社会的基本组织原则或组织精神。诚如涂尔干所言：“现代社会的基本组织原则不应该到作为一个由有产者和无产者构成的阶级体系的‘资本主义’特征中去寻找，而应该到职业分工合作的‘有机’专业化中去寻找。”虽然说分工的原则或精神萌生于经济生产与社会生活领域，并且在经济领域和社会领域中展现得更为充分，但是也逐渐延伸到了政治领域。在某种意义上，国家的产生本身就与社会分工有着千丝万缕的关系或者说国家本身就是社会分工的产物。按照马克思的论证，社会分工的发展促进了生产力的提升继而导致了剩余财产的出现以及占有剩余财产的新的所有制关系的形成，社会根据财产占有关系分裂为对立的阶级，国家的产生正是为了调和对立阶级之间的内在矛盾，如此说来，社会分工即使不是直接导致了国家的产生，也起到了非常大的间接作用。而在柏拉图看来，“之所以要建立一个城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要很多东西。你们能想到什么别的建立城邦的理由吗？……因此我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要多种东西，我们邀集很多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它做城邦”，这其实已经隐约表明，分工是国家建立的社会基础。更为关键的是，国家产生之后就需要承载一系列的使命与职责，而这些使命与职责的履行又需要依靠分工去推进。从宽泛的层面来看，国家履行使命与职责的过程基本上等同于国家治理的过程，从这个意义上来说，国家治理也需要依靠分工去推进，毕竟分工长期以来都被视为增进效率的重要方式。

国家治理是一项巨大而复杂的系统性工程，其实质是以国家为核心主体或者说由国家主导解决其疆域范围内社会公共问题（处理其疆域范围内社会公共事务）的活动，而国家部门则是国家与社会之间的联结纽带，国家权力也主要通过其作用于社会。国家治理的有效推进有赖于明确而精细的分工，这种分工在现代社会的典型表现就是国家治理依靠各个国家部门去解决其疆域范围内社会公共问题（处理其疆域范围内社会公共事务）或者说由各国家部门去承担特定的治理版块、职责、任务。如果将以国家为核心主体或者说由国家主导解决其疆域范围内社会公共问题（处理其疆域范围内社会公共事务）的权力视为国家治理权力，那么国家按照权责一致或事权一致的政治准则，将各种各样的治理职责、任务分工给各国家部门时，国家其实也将广泛的国家治理权力划分给了各国家部门，国家部门成为国家治理权力的实际行使者，也可以说，国家治理任务的部门化分工最终使国家治理权力遭遇了部门化分割。

二、“谁也不能命令谁”：散点型部门权力格局的形成

分工对人类社会发展有着独特的意义，其不仅是推动人类社会文明发展的加速器，更是作为一种基础性原则和精神渗透到了人类社会运行的方方面面，国家治理领域也概莫能外。客观地讲，分工确实有其自身独到的价值。有人认为，时间对于每一个人而言都是一种专用资产，人们在长期的“干中学”过程中渐渐习得如下经验：在专门的时间内从事专门的作业比在专门的时间内从事多种作业效率更高、收获更大；不同的人在同一时间或者不同的时间分别专事于某一种作业，以及不同的人长期专事于不同的作业，好处是不言而喻的。马克思也早就意识到了分工的价值，在他看来，“分工是一种特殊的、有专业划分的、进一步发展的协作形式，是提高劳动生产力，在较短的时间完成同样的工作，从而缩短再生产劳动能力所必需的劳动时间和延长剩余劳动时间的有力手段”。概言之，分工有助于提高工作效率以及复杂工作的完成。国家治理谋求的是社会公共事务的妥善处理和社会公共问题的有效解决，是事关广大社会公众生存与发展福祉的大事业，其对效率同样有着颇高的要求。试想一下，如果社会公共事务得不到及时处理或社会公共问题得不到及时解决，那么人们还有什么理由继续相信国家、支持国家、服从国家？毕竟国家的权威或者说社会大众对国家的认同在很大程度上正是在国家处理社会公共事务或解决社会公共问题的过程中生长出来的。而且国家治理还是人类有史以来最为复杂的活动，特别是在现代社会，人与人以及群体与群体之间的关系网络更加复杂，社会的利益类型更加多元，人们的利益诉求更加丰富，人与人以及群体与群体之间更为容易产生利益冲突，由此形成的社会公共事务与社会问题也更加复杂多变，这也使得国家治理的复杂性与难度日益增加。试想一下，如果不依靠分工，如何能够更有效地应对层出不穷以及复杂多变的社会公共事务和社会公共问题？毕竟总不能一出现某种社会公共事务或社会公共问题，就让所有的国家力量“一哄而上”，如是难免会造成“大材小用”或资源浪费。凡此种种都表明，国家治理特别是现代社会的国家治理已经无法与分工脱离，在某种意义上甚至可以说，“无分工，不治理”，分工已经成为国家治理特别是现代社会国家治理的基因。

纵观全球，不管是发达国家还是发展中国家，都存在数量众多的国家部门，且不算相关的政党（执政党）部门、立法部门、司法部门，仅从中央政府部门构成数量来看，大多数国家都至少有数十个核心中央政府部门（见图1），而且每一个核心中央政府部门内部还设有许多次级部门。以中国应急管理部为例，其下设有5个议事机构，即国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会；22 个次级部门（机关司局），即办公厅、应急指挥中心、人事司、教育训练司、风险监测和综合减灾司、救援协调和预案管理局、火灾防治管理司、防汛抗旱司、地震和地质灾害救援司、危险化学品安全监督管理一司、危险化学品安全监督管理二司、安全生产执法和工贸安全监督管理局、安全生产综合协调司、救灾和物资保障司、政策法规司、国际合作和救援司、规划财务司、调查评估和统计司、新闻宣传司、科技和信息化司、机关党委、离退休干部局；5 个部属单位，即国家矿山安全监察局、中国地震局、消防救援局、森林消防局、国家安全生产应急救援中心。由此可见，现代社会的国家治理已经深深地打上了部门分工的烙印。权力存在鲜明的等级性，即不同层级部门的权力大小是不同的，比如中国国家安全部的权力就比地方国家安全厅的权力大。另外，同一层级中不同部门的权力往往是平行的，比如中国国务院的26个组成部门之间的权力至少从名义和形式上来看是平行的，中国应急管理部下设的22个次级部门（机关司局）的权力从名义和形式上来看也是平行的。这种权力的平行性决定了同层级的国家部门之间谁也不能命令谁或者说谁也不能指挥谁，同一权力层级中的各个国家部门按照既定的核心职责、部门权限、规则程序等守护着不同的国家治理版块，也由此形成了各自的部门边界。加之现代国家为了提高各国家部门处理社会公共事务和解决社会公共问题的积极性与效果，在结果主义的绩效管理理念催动下，赋予了各个国家部门越来越大的治理自主权，而掌握了一定治理自主权的各个国家部门随后又会不断地寻求扩张或巩固自身的权力边界，最终建起一圈圈“部门围墙”。这其实是分工的固有弊端，即分工会催生差异、扩大差异、固化差异或增加“隔阂”。在亚当·斯密看来，“人们天赋才能的差异，实际上并不像我们所感觉的那么大。人们壮年时在不同职业上表现出来极不相同的才能，在多数场合，与其说是分工的原因，倒不如说是分工的结果”。

图1 世界上部分国家核心中央政府部门的数量

在国家治理领域，这种国家治理的部门化分工意味着会催生、扩大以及固化不同国家部门之间的职责和权力差异，会导致各个国家部门筑起一道道藩篱。总的来说，虽然各个国家部门的治理权力同出一源（都来自国家的委托或授予），也都服务于国家治理这个总目标和总任务，但是一旦形成国家治理分工，筑起“部门围墙”，建起“部门藩篱”，各个国家部门就会逐渐确立部门的利益和权力范围，形成一个个“独立的小中心”。从整体视野来看，在国家治理权力地图中，各个国家部门就像一个个独立的散点。换言之，国家治理权力的部门化分割最终导致的是国家治理权力的散点化分布以及同级国家部门间的权力关系形成一种谁也不能命令谁、指挥谁和直接影响谁的散点型结构。

三、“拆除部门围墙”：强势部门与牵头部门的出现

分工是人类社会发展与文明程度的重要标签，“越是高度发展的社会，越是分工细腻的社会，越是效率高和有机组合程度高的社会”；马克思也曾经说过，“一个民族的生产力发展的水平，最明显地表现于该民族分工的发展程度”。上述判断适当转换一下也可以适用于国家治理领域，即一个国家的治理水平与其国家治理部门分工的精细化程度密切相关，虽然不能确保精细化的部门分工一定能够带来更高水平的国家治理，但是基本可以肯定的是，缺少明确部门分工的国家，其治理水平不会太高。正因如此，由多样化的国家部门分工承担特定的国家治理任务才成为一条被广为接受的基本政治原则和治理经验，然而国家治理的部门化分工也导致各个同级国家部门建立起一圈圈“部门围墙”，最终使得同级国家部门间的权力关系形成一种谁也不能命令谁、指挥谁和直接影响谁的散点型结构。

不过国家部门之间这种因为权力的平行而形成的散点型权力关系结构也并不是一成不变的。虽然说同级国家部门的权力在名义和形式上是平行的，但是在国家治理实践中，还是会有某一个或某几个国家部门可以对其他同级国家部门产生影响，成为“强势部门”。“强势部门”的存在在一定程度上会打破因为权力平行而形成的散点型部门间权力关系结构，重新形成一个以“强势部门”为中心的集聚式结构。“强势部门”的形成往往与国家在特定时期所确立的重点工作或者说中心任务有关，也可以说与部门任务的重要性有关。从中国的治理实践来看，比如在新中国的发展史上，党和国家领导人在发展计划经济的同时，一直在有计划地控制人口增长，试图让人口及其增长适应于经济、社会的发展需要，将计划生育问题提升到与国民经济发展一样重要的地位：要么人口众多能够促进经济的腾飞，要么降低人口数量能够满足经济发展模式的要求。随着时间的推进，后者逐渐成为主流思想。1978 年的《中华人民共和国宪法》明确指出，“国家提倡和推行计划生育”；1981 年3 月6 日，中华人民共和国第五届全国人民代表大会第十七次常务委员会会议决定成立国家计划生育委员会，其作为国务院常设机构负责全国的计划生育工作；1991 年，中央召开了第一次中央计划生育工作座谈会，并下发了《关于加强计划生育工作，严格控制人口增长的决定》，要求各级党委、政府务必把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上，党政一把手必须亲自抓，要成立人口与计划生育领导小组，实行人口与计划生育目标管理责任制；此后国家以严厉的行政、法律和经济手段将计划生育落到实处，使之发生了从倡导到强制、从局部到全部的实质性变化。正是由于国家对计划生育工作的高度重视，从20世纪80 年代初到90 年代末，各级国家计划生育部门相对于同级组织体系中的其他部门显得“更为强势”和“更有权力”，成为“强势部门”。“强势部门”在同级组织体系中拥有更高的位势，而且在更高权力部门的重视与辅助下，“强势部门”的权力段位实际上会比原本属于同级的其他国家部门“高半级”，往往能够暂时性地“指挥”或者说“要求”其他同级部门配合工作，这就打破了国家部门之间因为权力平行而形成的散点型权力关系结构，重新形成了一个以“强势部门”为中心的集聚式部门间权力关系结构。

在散点型部门间权力关系结构下，若上级国家部门无硬性要求或者说如果没有什么特别重要和紧急的事务，处于平行权力层级的各个国家部门可以按照自身的意愿和偏好决定是否与其他国家部门产生联系。一般情况下，除了一些交情较好的部门之间会产生多一些的联系，绝大多数国家部门都愿意各自干各自的事情。正如有人指出的，组织中的部门大多具有自身的独立利益，“部门之间的互动很多靠非正式制度约束，而没有成文的规定。这种非正式制度可以理解为包括但不限于不同部门领导之间的私人关系”。不过国家部门之间“无上级要求不联系”以及“产生联系看交情”的局面也不是一成不变的。

随着现代社会公共事务与社会公共问题复杂性程度的增加，有些事务的处理和问题的解决超越了单个部门的能力限度、资源限度或权力范围，这就需要多个部门采取联合行动，通过部门优势互补从而解决问题。而且越来越多的人将跨部门合作视为应对社会最困难的公共任务的必要以及可取的策略，由此国家部门之间产生的联系也越来越多。多个国家部门因为处理特定社会公共事务和解决特定社会公共问题的需要而采取联合治理行动，这种联合治理行动的推进往往会在更高权力部门的示意与要求下成立“牵头部门”。比如，我国在实施乡村振兴战略时，农业农村部就是“牵头部门”；在推进自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点时，国家市场监督管理总局就是“牵头部门”；还比如，2013 年11 月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，推行环境污染第三方治理，此后数十个省（自治区、直辖市）出台了专门的环境污染第三方治理指导意见、实施意见或实施方案，在河南省颁布的相关文件中，每一项管理措施后都用括号加注明确了牵头部门和主要参与部门（见表1）。

表1 河南省推行环境污染第三方治理中的牵头部门和参与部门

“牵头部门”往往在处理特定公共事务和解决特定公共问题方面更专业，负责协调参与联合治理行动的多个部门，扮演着多部门间信息沟通与互动枢纽的角色，在参与联合治理行动的同级部门关系网络中处于中心节点的位置，而且在更高权力部门的授权、关注与支持下，牵头部门在联合治理行动中掌握主导权力，能够临时性地“指挥”或者说“要求”其他同级部门配合，这其实也就打破了国家部门之间因为权力平行而形成的散点型权力关系结构，重新形成了一个以“牵头部门”为中心的集聚式部门间权力关系结构。

四、“平级不平权”：新型部门权力格局的诞生

“强势部门”和“牵头部门”的出现能够打破国家部门之间因为权力平行而形成的散点型权力关系结构，问题在于，这种打破是暂时性的、局部性的。一方面，国家重点工作或者说中心任务是会发生变化的，这意味着“强势部门”会不定期更换，“强势部门”的归于平常也就意味着以“强势部门”为中心所形成的集聚式部门间权力关系结构的消散，在下一个“强势部门”出现之前，同级部门间的权力关系结构还是会处于散点样态。另一方面，虽然针对特定社会公共事务和公共问题的联合治理行动涉及多个国家部门，但是毕竟不涉及所有国家部门，“牵头部门”只是局部的中心，而且由于联合治理行动是“因需而生”以及“因时而变”的，是一种“任务型联合”，因此“牵头部门”只是暂时性的中心，会随着联合任务类型的变化而消失或再现，而随着联合任务类型的变化，“中心节点”角色也会在不同的部门间流动。不过人工智能时代的到来将极有可能从根本上改变国家部门之间因为权力平行而形成的散点型权力关系结构。

一方面，人类社会的形态和总体性特征是会不断演进与变化的，在经过蒸汽时代、电气时代、信息时代、网络时代（互联网时代）、大数据时代之后，人类社会正在迈入智能时代。智能化是人类社会发展的大趋势甚至可以说是一种不可逆转的趋势，未来人们的日常生活、社会的经济发展以及国家治理等都将与人工智能紧密相关。为此，许多国家都将人工智能视为一项重要的战略性技术、未来国家竞争的新焦点，并专门发布了一项或多项旨在促进人工智能发展的国家级战略，而不断实现人工智能理论与技术的突破以及不断提高社会的智能化水平、经济发展的智能化水平、国家治理的智能化水平也成为许多国家在未来很长一段时期内的重点工作或中心任务。比如，自2016年以来，中国就先后发布了《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》《新一代人工智能发展规划》《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018—2020 年）》《关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见》等促进人工智能发展的重量级文件，并多次在全国党代会报告和政府工作报告中提及要促进人工智能的发展与应用，《新一代人工智能发展规划》更是明确提出了中国人工智能发展的“三步走”目标。由于“强势部门”的形成往往与国家在特定时期所确立的重点工作或中心任务有关，因此在人工智能时代，当促进人工智能发展与应用成为国家的重点工作或中心任务时，可以预期，人工智能部门很有可能成为“强势部门”。更为重要的是，人工智能部门之所以能成为“强势部门”，还是因为在人工智能时代，国家治理或者说各个国家部门的履职行为都越来越需要依靠数据与算法的支持，数据与算法由此日益成为一种重要的资源，而且这种资源主要掌握在人工智能部门手中。按照资源依赖理论的思路，“有些次级单位因为垄断了有价值的资源，或者能让高层管理者认识到他们能为组织提供关键的、不可替代的资源，因而在组织日常活动和决策中拥有较大的权力，居于相对重要的地位”，在某种意义上，国家治理或者说各个国家部门在履职过程中对数据与算法的依赖，恰好造就了人工智能部门的上述优势，因此各级人工智能部门在同级组织体系中会成为名副其实的“强势部门”。由于智能化会是一个持续很长时期的进程，因此这也决定了人工智能部门可以长期保持“强势部门”的地位。故而，即使国家的重点工作或中心任务因时因势发生变化，会有其他不同的国家部门暂时性地成为“强势部门”，人工智能部门的“强势部门”地位也会长期得以保持，从而形成一种类似于“1+X”式的强势部门组合：人工智能部门是那个长期固定的“1”，其他随着国家重点工作或中心任务因时因势发生变化而成为“强势部门”的其他国家部门是那个变动的“X”。

另一方面，在人工智能时代，数据与算法成为部门行动的基础，不仅仅是一个国家部门在履职时需要数据与算法的支持，而是所有国家部门都需要数据与算法的支持；不仅仅是某一次部门联合行动需要数据与算法的支持，而是每一次部门联合行动都需要数据与算法的支持。这种数据与算法资源主要掌握在人工智能部门手中，并且在同级组织体系中没有其他国家部门能够替代，“当不存在对一个次级单位的活动和功能的替代选择时，该次级单位就是不可替代的……不可替代性越高，次级单位的权力就越大”。换言之，虽然人工智能时代依然会不断地产生部门联合行动，依然会不断地形成暂时性的和局部性的“牵头部门”，但是“牵头部门”不再是单成分的，而是“1+X”的组合式形态。在每一次联合行动中，成为“牵头部门”的某个其他国家部门负责发挥业务方面的优势，人工智能部门负责提供相关的数据与算法方面的技术支持，并扮演信息沟通互动枢纽的角色。

总而言之，发展人工智能会在很长一段时期内成为许多国家的重点工作，加之人工智能部门掌握着独特的数据与算法资源优势，人工智能部门在同级组织体系中会长期保持“强势部门”的地位，相对于其他非强势部门而言始终有着更高的权力位势。由于数据与算法支持在部门联合行动中越来越不可或缺，人工智能部门在部门联合行动中会越来越具有不可替代性，从而成为部门联合行动“牵头部门”的固定构成，在所有同级部门中始终处于关系网络的中心节点位置。由此，人工智能部门相对于其他同级部门拥有更高的权力位势并占据着非局部的固定中心节点位置，在同级国家部门组织体系中成为稳定的“中心部门”“关键部门”或者说“超级部门”，这会使得处于同一权力层级的国家部门之间形成一个类似于伞面状的权力关系结构（见图2）——人工智能部门是“伞顶”点，其他国家部门是一个个“伞尖”点。人工智能部门相对于其他原本平级的部门而言显得“更有权力”，出现“平级不平权”现象。国家重点工作变动或部门联合任务类型变动催生新的“强势部门”或“牵头部门”，类似于特定的“伞尖”点流向“伞顶”点，“牵头部门”协调各联合部门的行动就像“伞顶”点通过不同的“伞条”与不同的“伞尖”点联系。

图2 伞面状部门权力格局