打造长三角一体化高质量发展生态新高地

王雪峰

建设生态文明，是中华民族永续发展的千年大计。近年来，江苏省认真贯彻落实习近平生态文明思想，深入践行“两山”理念，全面推进生态文明建设和环境保护各项工作。为保护太湖生态环境、建设绿色家园，苏州市于2019年将总面积约285平方公里的区域划定为生态涵养发展实验区。作为长三角地区第一个生态涵养区，苏州生态涵养发展实验区的实践与探索，对长三角地区乃至全国的生态环境高质量发展具有重要的示范意义。

一、苏州生态涵养发展实验区建设所取得的成效

实施生态涵养发展，是苏州积极融入长三角一体化发展战略的科学选择。苏州生态涵养发展实验区立足太湖山水资源优势，加快推动生态资源优势向经济发展优势转化，打好生态牌，做好水文章，创新推进生态环境治理体系和治理能力现代化建设，为美丽中国建设提供了苏州经验。

生态治理系统性思维逐步形成。作为重要的生态屏障和水源保护地，苏州生态涵养发展实验区包含了“山、水、林、田、湖、草、沙”整个生命共同体。在涵养区项目的带动下，生态治理系统性思维逐步形成，实现了生产、生活、生态的和谐统一，从根本上提高了生态保护能力和水平。苏州生态涵养发展实验区全面完成1900亩滩涂整治、2万余亩围网拆除，太湖水环境得到进一步改善，并首次观测到大鵟、彩鹮等稀有鸟类，生物多样性保护工作取得扎实成效。

各类产业得到高质量发展。“绿水青山就是金山银山”，建设生态涵养发展实验区给地方产业发展带来了巨大红利。提升了农副产品的宣传推广效应，打开了农产品销路，2021年涵养区内果茶收入同比增长25%；加大淘汰落后产能力度，2021年腾退低效用地同比增长65.7%，高新技术企业申报数量同比增长100%，工业企业结构逐步改变；加大对古村落等文物控保单位及景区软硬件改造力度，涵养区内旅游业得到快速发展，在首批江苏省传统村落名单中，位于苏州生态涵养发展实验区范围内的古村落达到14个，总数位居全省第一。

民生保障服务水平全面提升。生态涵养发展实验区建设，极大地改善了涵养区内医疗卫生、教育文化、道路交通、人居环境等基础设施，涵养区内民生保障服务水平全面提升。以生态涵养发展实验区建设为契机，属地政府获得更多的专项资金用于民生福祉，优质生态产品供给能力持续增强。太湖生态岛建设推进大会共签约22个项目，总投资达387亿元，全面助力生态岛在生态文明建设和产业高质量发展等方面进入“快车道”，切实增强了涵养区内老百姓的获得感和满足感。

财政转移支付机制稳步建立。依据生态涵养发展实验区相关政策，苏州市级财政在原有生态补偿转移支付规模的基础上，结合生态补偿政策调整加大定额补助、生态补偿和一般财政转移支付力度，对涵养区内地方政府每年安排一般转移支付补助。目前，太湖流域生态补偿机制已被列入长三角一体化发展规划。江苏主动与上海、浙江对接，成立推进太湖流域生态补偿和污染赔偿机制工作联络小组，逐步建立太湖流域跨省界双向补偿机制。

二、苏州生态涵养发展实验区建设面临的问题与挑战

建设苏州生态涵养发展实验区，为地方发展带来了前所未有的机遇，也为长三角生态文明建设作出了重要贡献。如何结合地方生态和发展实际，实现“生态优先保山水、宜居友善惠民生、绿色发展促转型”的发展目标，苏州生态涵养发展实验区建设仍然面临着一系列挑战和瓶颈性问题。

保护与发展的辩证统一关系尚需进一步理顺。苏州生态涵养发展实验区的目标定位，包含了“涵养”与“发展”两层含义，即实现生态服务功能和经济社会发展的双重目标。从目前情况看，保护与发展矛盾对立的观念仍然存在。少数干部错误地认为，发展就是要以消耗资源甚至以牺牲生态环境为代价，只有不发展或者按下发展“暂停键”才能保护好生态环境。如何打通“两山”理论转换途径，实现涵养与发展良性互动，是苏州生态涵养发展实验区建设当前面临的现实课题。

规划标准在基层的可操作性有待进一步提升。苏州生态涵养发展实验区地处环太湖敏感区域，受生态环境、资源规划等多个部门划定的生态红线和永久基本农田、林地等强制性空间要素的多重制约，各类规划之间相互冲突、互不兼容的问题不同程度地存在。受其影响，涵养区内产业发展受到诸多限制，规划蓝图与产业布局之间存在脱节现象。

资源要素的绿色发展保障作用尚未充分发挥。良好的生态环境质量，是保障涵养区实现绿色发展的第一要素。2021年上半年，太湖湖体总体水质处于IV类、轻度富营养状态。受外围大环境影响，涵养区所在地空气质量问题时有发生，并受多年来太湖网围养殖、畜禽养殖、生活污水等叠加影响，总磷、总氮平均浓度仍然偏高。在土壤质量方面，仅有农业、环保等对部分点位土壤环境质量的监测数据，系统化普查工作尚未开展，整体土壤质量状况不明，涵养区的建设与保护面临严峻挑战。

多方共同参与建设力度略显不足。苏州生态涵养发展实验区内文旅资源丰富、传统古建古宅数量较多，但部分古宅产权不明导致不能转让，极大地挫伤了民营资本参与古宅修缮、保护和利用的积极性。此外，建设项目由属地政府和工作部门自下而上自行报送审批，项目来源单一、体量较小且分布零散，建设主体也基本上以属地政府为主，参与主体力量薄弱，缺乏自上而下的系统性谋划，建设效果与生态涵养发展实验区的目标定位存在一定差距。

三、加快推进生态涵养发展实验区建设

为破解制约生态涵养发展实验区发展的瓶颈性问题，为长三角一体化高质量发展提供生态支撑，苏州生态涵养发展实验区近年来开展了积极探索并积累了若干实践经验。

转变发展观念，辩证看待涵养与发展的关系。涵养与发展，是“绿水青山就是金山银山”理念的另一种表达。经济发展能够为生态建设提供生态补偿、生态治理等必要的物质基础，高品质的生态资源反过来也能够提升生态效益和经济效益。要通过加强干部教育培训，深入挖掘现场教学案例，组织体悟实训，引导基层干部牢固树立正确的发展观、生态观、政绩观。以生态文明思想宣讲团专题讲、群众性宣讲活动集中讲等形式，强化生态文明宣传教育，推动基层群众转变思想观念，增强干部群众的生态文明观念。

制定宏观政策，顶层设计和专项规划相结合。将涵养最优生态摆在重要位置，突出顶层设计，将城市协调规划、土地利用规划、主体功能区规划以及林业、湿地、生态红线等空间规划有机融合在国土空间规划一张“蓝图”中，构建国土空间规划的“棋盘格”，进一步解决规划重叠问题。顶层设计的关键在于落实，根本在于体现最广大人民群众的根本利益。要加大调查研究力度，在宏观政策指导下根据各地实际情况因地制宜地制定和完善相应配套措施，防止政策间相互冲突，确保顶层设计落地见效。

加大创新力度，破解资源要素的瓶颈制约。创新是破解一切发展难题的“金钥匙”。要完善生态补偿和环境信用机制，推广借鉴典型案例经验，健全绿色信贷约束机制，助力银行等金融机构开展绿色信贷预警分析。要进一步拓宽路径，探索实施水、土地、森林、环境等资源消耗税费的征收使用管理办法。要加强人才队伍建设，通过加强教育培训、引入激励机制、制定倾斜政策等措施，营造有利于生态文明建设人才队伍发展的政策环境和工作环境，破解人才资源匮乏难题。按照集约、智能、绿色、低碳的总体要求，推动绿色、智能技术的创新应用，打造绿色低碳、智能高效、宜居宜业的绿色产业社区，助力实现碳达峰、碳中和目标。

整合各类资源，建立多元化投入机制。紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，按照流域一体化和资源要素协同的思路，形成协同治水管水合力，推进长三角区域生态环境共保联治。加大政府环保投入力度，完善财政预算编制，逐步提高节能环保支出占财政支出比重。支持民营企业积极参与大气、水、土壤污染防治攻坚战，以优惠政策引导民营企业参与污水、垃圾等环境基础设施建设以及城乡黑臭水体整治等重大生态环保工程。探索设立发展基金，按照市场化规则运作，根据“谁投资谁受益”的原则鼓励民营资本参与生态建设，进一步完善资金投入多元化机制。

优化考核机制，全面激发生态涵养动能。高质量发展离不开高质量“指挥棒”的引领。要进一步完善差异化考核机制，根据不同单位在生态文明建设中的职责定位确定差异化考核任务，打破“唯GDP论”，将GEP（生态系统生产总值）摆在与GDP同等重要的地位，进一步激发干部群众的干事创业热情。要建立闭环反馈机制，完善领导干部任期生态评价机制，增加生态环境质量权重，将评估结果作为各单位绩效考核和干部勤政考核的重要依据，推动各级党政干部形成绿色发展观念、创新工作方法，实现以评推工作、以评促落实、以评抓提升，动态推进生态涵养发展实验区建设向纵深发展。