双维度下我国中医药教育政策现状与优化研究

朱春雪，孙靖凯，2，汪晓凡

(1.北京中医药大学，北京 100029；2.武汉大学口腔医院，湖北 武汉 430075)

2020年11月，我国发布十四五规划全文，规划强调要坚持中西医并重，大力发展中医药事业[1]，这彰显了中医药事业在国家卫生健康事业发展战略中的重要性。中医药人才队伍的培养是中医药事业发展的原动力，促进中医药教育对我国中医药的传承与发展起到了非常重要的作用。我国中医药教育的传统模式是师承制度，近几十年来，中医药教育已经转变成了高等教育、职业教育、成人教育、师承教育4种模式并行的培养方式[2]；并且基于卫生事业发展的特殊性，逐步完善了中医药人才的毕业后教育及继续教育。虽然我国在中医药教育事业的发展上取得了许多成就[3]，但由于社会环境的快速变化，我国中医药教育发展仍然需要不断的改革。本文以我国中医药有关的中央政策文件为研究对象，从政策工具和教育发展战略2个维度来厘清我国中医药教育发展的逻辑，并找出宏观政策层面仍需完善之处，为我国中医药教育事业的发展提出建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

以“中医药教育”为关键词，在我国国务院、国家中医药管理局、国家卫生健康委员会、教育部等政府部门官方网站上进行题目和内容检索，检索时间为新中国成立至今。最终总共检索到94篇政策文件，其中：法律及立法解释2篇、行政法规9篇、部门规章83篇。

1.2 纳入和排除标准

纳入标准：①由中央机构发布。②与中医药教育发展有关的政策文件。排除标准：①政策文件已经失效。②虽然提及中医药教育，但是与中医药教育发展无强关联性及针对性。对94篇政策文件进行逐一查阅，最终纳入本研究的政策文件有27篇，其中包括1条法律及立法解释，5条行政法规，21条部门规章。见表1。

表1 我国中央政府层面发布的中医药教育相关政策文件

1.3 研究方法

利用政策工具对纳入文本进行编码和录用，采用Excel 2019对录入内容进行分析。

2 政策分析框架的设计结构

2.1 双维度分析框架建立

为了全面分析我国中医药教育政策的现状与发展，本文从中医药教育政策工具和发展战略2个维度进行分析，将政策工具维度设为X维度，发展战略维度设为Y维度。

2.2 X维度：政策工具分类

政策工具是政府在推行政策时应用到的具体方法，使用不同的政策工具可能会对政策实施效果有不同影响[4]。目前的政策工具分类方法众多，罗思韦尔根据政策工具的作用方向将其划分为供给型、需求型与环境型[5]。豪利特以政府干预程度将政策工具划分为强制型、混合型和自愿型[6]，已有研究使用此分类方法对应急管理、精准教育、公共服务等公共政策的效果进行评估[4，7-9]。

我国中医药教育大多属于公共事业，受政府政策的影响大且市场化水平不高，采用豪利特政策工具的分类方法较为科学，因此本文将所收集的中医药教育政策划分为强制型工具、混合型工具和自愿型工具。强制型工具是指以国家意志为主为促进中医药教育发展而强制实施的政策，其具体的工具要素包括：法律法规、组织机构、总体规划、具体的教育制度、标准规范等；自愿型工具是指社会团体为主、政府为辅，为促进中医药教育的发展所发布的引导性政策，其工具要素包括：奖励表彰、政策宣传、政府引导、示范项目、学术交流等；混合型工具是指上述两者概念结合，政府并非直接对中医药教育事业发展进行干预，而是通过干预其他中医药教育的利益相关者来达到促进中医药教育发展的目的，具体的工具要素包括：基础建设、资金支持、产业政策、教育信息化、海外交流等[9]。见表2。

表2 中医药教育政策工具的分类及解释

2.3 Y维度：中医药教育发展战略

高等职业教育的政策是由中央层面的战略指导性政策及相关部门的落实性政策组成[10]，而中国职业技术教育学会将职业教育发展战略划分为体制改革、构建教育体系、提升培养质量、深化校企合作、提升师资力量、提高教育保障6个层面[11]，本研究在综合参考这一分类标准的基础上结合中医药教育政策文本内容，将中医药教育发展战略维度划分为中医药教育制度改革、构建中医药教育体系建设、提升培养质量、深化产学研合作、提升中医药教育师资力量、中医药教育保障措施6个维度。

3 数据分析

3.1 政策文本编码

3.1.1 编码过程

本文参考莱斯韦尔编码方法[12]进行文本单元编码，编码解释如下：第一个数字代表政策编号，第二个数字代表政策所在章节编号，第三个数字代表政策条目编号。以2-2-8为例，表示第二个政策中的第二章第八条，即“在国家教育方针指导下，组织拟定和实施中医药教育发展规划，加强中医药人才培养，注重中医药师承教育；对中医药教育质量进行监督和业务指导并在教育及实践中提高人才素质和专业水平”。以此方法对所收集的27个政策进行文本单元编码，最终形成151个有效的政策文本单元。见表3。

表3 中医药教育相关政策文件文本编码

3.1.2 文本分析方法

将X维度每一类政策工具要素的定义与中医药教育背景进行结合，通过课题研讨会确定X维度每一类政策工具要素的关键词，并根据关键词对151个文本单元进行分类。同时，判断每一个政策文本单元的作用，并将其划分至6个中医药发展战略维度。

3.2 双维度分析框架下的单维度分析

3.2.1X维度的统计分析

在151个政策文本单元中，强制型政策工具占比最高，为84个(55.63%)，自愿型政策工具占比最低，为28个(18.54%)，混合型政策工具有39个(25.83%)。见表4。

表4 政策工具分布情况

3.2.1.1 强制型政策工具

我国中医药高等教育的强制型政策工具有84个，使用最多，但是强制型政策工具中不同子类别工具使用频次存在一定差异。其中，总体规划和教育制度建设被使用的最多，分别为26个和27个，分别占强制型政策工具的30.95%和32.14%；法律法规和组织机构被使用较少，均为6个，占强制型政策工具的7.14%。此外，标准规范政策工具为19个，占强制型政策工具的22.62%。

3.2.1.2 混合型政策工具

我国中医药高等教育的混合型政策工具有39个，且其内部不同子类别工具使用两极分化严重。其中基础设施和资金支持政策工具使用最多，分别为15个和12个，占混合型政策工具的38.46%和30.77%；而产业政策、海外交流、教育信息化工具均使用较少，分别为3个、4个和5个，仅占混合型政策工具的7.69%、10.26%和12.82%。

3.2.1.3 自愿型政策工具

我国中医药高等教育的自愿型政策工具有28个，使用最少，且内部不同子类别工具使用频次也存在较大差异。其中，政府引导和示范项目工具的使用均较多，分别为10个和11个，分别占自愿型政策工具的35.71%和39.29%；政策宣传和学术交流工具被使用的最少，仅有1个和2个，占自愿型政策工具的3.57%、7.14%；奖励表彰工具使用也较少，为4个，占自愿型政策工具的14.29%。

3.2.2Y维度的统计分析

如表3所示，从中医药教育发展战略维度来看，属于中医药教育保障政策占比最高，为49个(32.45%)，深化产学研合作政策占比最低，为3个(1.99%)，中医药教育体制改革政策有31个(20.53%)，构建中医药教育体系政策有32个(21.19%)，提升培养质量政策有28个(18.54%)，提升中医药教育师资力量政策有8个(5.30%)。见表5。

表5 教育发展战略维度分布情况

3.2.3X-Y维度的联立分析

X-Y维度联立分析结果如图1所示，在中医药教育体制改革的政策中，强制型政策工具使用最多，为22个(70.97%)，混合型和自愿型政策工具使用较少，分别为4个(12.90%)和5个(16.13%)；在构建中医药教育体系的政策中，强制型政策工具使用最多，为25个(78.13%)，混合型和自愿型政策工具使用较少，分别为3个(9.38%)和4个(12.50%)；在提升培养质量的政策中，强制型政策工具使用最多，有13个(46.43%)，混合型政策工具使用最少，有4个(14.29%)，自愿型政策工具有11个(39.29%)；强制型政策工具有1个(14.29%)；在深化产学研合作的政策中，强制型和混合型政策工具均较少，分别为1个(33.33%)和2个(66.67%)，此外自愿型政策工具为0个(0%)；在提升中医药教育师资力量的政策中，强制型、混合型和自愿型政策工具均较少，分别为1个(12.50%)、4个(50.00%)和3个(37.50%)；在中医药教育保障的政策中，强制型和混合型政策工具的使用最多，均为22个(44.90%)，自愿型政策工具使用最少，仅为5个(10.20%)。见图1。

图1 X-Y维度联立分布情况(N=151)

4 讨论

4.1 明显呈现“重强制，轻自愿”特征

中医药教育政策在X维度上表现出明显的“重强制，轻自愿”特征，强制型政策工具使用最多，混合型居中，而自愿型政策工具较为匮乏。另外，尽管强制型和混合型政策工具使用较多，但也存在一定的结构性短板。在使用最多的强制型政策工具中，以总体规划和教育制度建设为主要工具，其次是标准规范，而法律法规和组织机构工具使用较少，由此可见，我国中医药教育政策目前处于战略布局阶段，政府在推动中医药教育事业发展上具有强烈意愿，但在战略细化、落地实施和组织部署上仍有发展空间。混合型政策工具中产业政策、海外交流和教育信息化的政策工具使用较为缺乏，提示政策层面对于社会力量参与中医药教育事业、中医药教育事业国际化和信息化仍然缺乏足够重视。

4.2 深化产学研合作政策和提升中医药教育师资力量政策匮乏

单从教育发展战略维度来看，中医药教育保障措施最多，中医药教育体制改革、中医药教育体系建设政策和提升培养质量政策较多，而深化产学研合作政策和提升中医药教育师资力量政策较为匮乏。这与我国中医药教育的发展仍处于体系建立健全的基础阶段有关。目前，构成中医药教育体系的包括人才预测、教育管理、师资培训、课程教材、教育科研、经费筹措等子体系及其构成要素仍有诸多有待建立健全与不断完善的方面，因而政策的侧重点停留于体制改革政策、体系建设政策和保障措施方面。值得注意的是，我国中医药教育发展政策强调提升培养质量，但在提升中医药教育师资力量方面的政策较为匮乏。由于师资力量是教育之基础和培养质量之源泉，因而与中医药教育师资力量相关的政策是培养质量持续提升的重要保障，应与培养质量提升政策相匹配。另外，中医药教育政策对产学研合作的强调相对不足，与一般医学教育形成鲜明对比，在一定程度上可能制约中医药教育向纵深方向发展。

4.3 宏观和微观层面政策存在结构性失衡

中医药教育保障措施中的自愿型政策极度缺乏。从研究结果来看，中医药教育保障措施主要集中于强制型和混合型政策，相比之下，自愿型政策非常匮乏，相关5个自愿型政策在近4年内的出台的政策中只被提到4次，并且最早一条来源于2009年教育部和卫生部联合发布的“关于加强医学教育工作提高医学教育质量的若干意见”。可见，中医药教育保障相关政策在正向激励，促进主体内驱力方面仍有较大的提升空间。

中医药教育体制改革和中医药教育体系政策存在较为严重的结构失衡。根据前述分析，尽管从Y维度来看，我国中医药教育政策中的制度改革政策与中医药教育体系政策数量较多且形成了应有的匹配，但通过X-Y联立分析，发现二者的结构性缺陷也如出一辙，该2个维度相关政策主要集中于强制型政策，即法律法规、组织机构、总体规划、教育制度建设、标准规范等方面的政策，而基础建设、资金支持、产业政策、教育信息化、海外交流等混合型政策工具和奖励表彰、政策宣传、政府引导、示范项目、学术交流等自愿型政策工具较为匮乏。也就是说，中医药教育体系方面的政策主要侧重于宏观战略层面，而微观层面的支撑性政策仍有待加强。

深化产学研合作和提升中医药教育师资力量政策整体薄弱且强制型和自愿型政策工具尤为缺乏，其中深化产学研合作的自愿型政策呈现空白状态。可见，在这2个维度上，政策层面既无自上而下的强制推动，也无基于激励的末端拉动，须从基础和源头开始逐步建立相关政策体系。

5 建议

5.1 增加中医药教育自愿型政策工具

目前我国中医药教育政策中X维度的短板主要集中于自愿型政策工具，尤其是政策宣传、学术交流和奖励表彰方面，应予以增加。在政策宣传方面，除了在《关于加强医学教育工作提高医学教育质量的若干意见》中出现以外，应在更多的规划、纲要和意见类文件中有所体现；在奖励表彰政策方面，应以“中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)”为新的纲领性基础对原有各相关政策进行及时调整与增补，以符合新的发展战略要求；在学术交流政策方面，应在各级各类中医药教育政策中明确学术交流与学科交叉的重要意义，促进中医药领域学者进行研究成果分享与学术交流，实现百家争鸣、百花齐放，为推动中医药教育事业发展提供保障。

5.2 优化中医药教育强制型和混合型政策结构

在强制型政策方面，加快落实政府出台的宏观性政策文件，尽快将总体规划和制度建设意见转化为后续的法律、法规、条例、制度、责任、权益等，使落地性细则与方案在数量上与宏观性政策相匹配；同时，对于各项政策明确其组织职能配置、机构、人员编制、管理干部以及组织实施，以保证政策顺利实施。在混合型政策方面，应制定产业政策引导我国中医药教育行业发展方向，使相关资源得到有效配置；应加强海外交流政策与中医药事业发展各个领域的结合，除制定专门针对海外交流的规划纲要类和指导意见类政策外，应结合中医药标准化、中医药健康服务和中医药发展总体战略等方面制定相关政策，以促进政策间的相互支持与落地；应补充中医药教育信息化政策，充分开发和利用中医药教育资源，多元化实现中医药教育资源供给与需求的对接。

5.3 重视提升中医药教育师资和深化产学研合作政策

目前我国中医药教育政策中Y维度的短板主要集中于提升中医药教育师资力量和深化产学研合作政策，应着力补充以配合中医药教育体系政策的实施。在提升中医药教育师资力量方面，应重视师资队伍建设的长期规划与后备力量储备，推进符合中医药教育特色的师资队伍建设制度改革，根据中医药教育的特定规律明确并完善师资队伍培养、选拔、考核等各个方面的相关政策，为中医药事业持续发展提供动力。在深化产学研合作政策方面，应制定政策鼓励中医药教育发展产学研合作，通过多元化合作形式实现中医药文化的复兴与中医药知识体系的传承与创新，在加强政府投入的同时注重社会资源的合理利用，使中医药教育事业发展与中医药产业发展形成强有力的协同作用。

5.4 优化中医药教育政策的内部结构

从X-Y联合分析结果来看，中医药教育制度改革政策、中医药教育体系政策和中医药教育保障措施均存在结构性失衡问题。对于中医药教育制度改革和中医药教育体系政策，应注重加强混合型政策和自愿型政策的使用，使其与强制型政策逐步持平，形成推拉结合，提升中医药教育主体的自我管理和自我完善能力。对于中医药教育保障措施，应加强自愿型政策的使用，通过多元化激励手段充分发挥中医药教育中个体的力量，形成更有活力的动态保障体系，从而形成完整的政策闭环。