发达国家和地区塑料战略及行动对我国塑料污染治理的启示

张德元

近日，联合国第五次环境大会通过了由秘鲁、卢旺达、日本提出的，由欧盟背后推动的《结束塑料污染：达成一项具有法律约束力的国际协定》的决议，旨在就塑料污染，包括海洋环境中的塑料污染治理，启动建立政府间谈判工作机制，力争到2024年制定一项具有法律约束力的国际协定。该协议一旦达成将成为自2015年《巴黎协定》签署后新的具有广泛影响的环境协定，必将把塑料污染问题推高到仅次于气候变化的全球第二大焦点环境问题。因此，对欧盟、日本等发达国家和地区近年来发布的塑料污染治理战略及行动计划进行客观分析，对优化完善我国塑料污染治理体系，并在下一阶段政府间谈判中争取占据有利地位具有重要的战略和现实意义。

一、发达国家和地区的塑料战略行动

目前，发达国家和地区中，欧盟、日本、新西兰、加拿大等国家地区均发布了专门的塑料污染治理战略或行动计划，美国仅在再生资源回收战略中对塑料污染进行的强调。

（一）欧洲塑料战略

2018年，欧盟委员会审议通过了《欧洲循环经济中的塑料战略》，提出到2030年，欧洲产生的塑料废料有一半以上可被回收利用，塑料包装废料的回收利用率与其他包装材料的水平相当。

1、提高塑料回收的经济性和产品质量

一方面，欧盟提出产品设计是提高回收水平的关键之一，可以使塑料和塑料制品更容易被回收利用，并指出改进设计可减少50%回收塑料包装废弃物的费用;另一方面，欧盟提出扩大和改进塑料废弃物的分类收集和加工利用能力，通过扩大生产者责任（EPR）拓展产品应用市场，并随后作出了塑料包装生产企业必须使用30%再生塑料的规定，否则将征收塑料包装税（目前英国已正式征收）。

2、减少一次性塑料废弃物和随意丢弃

欧盟认为一次性塑料制品经常用于室外活动容易被乱丢，构成污染环境的主要塑料来源，对此欧盟已经采取步骤要求成员国采取措施以减少塑料袋的消费，并提出可以在欧盟和国家层面制定其他措施，以减少不必要的塑料废弃物的产生，特别是使用一次性物品或过度包装所产生的废弃，并鼓励包装的再利用。同时，提出要限制微塑料的故意添加;编制一项关于港口接收设施的立法建议，以减少船舶产生的废物排放;进一步研究水产养殖带来的海洋垃圾，并审查一系列措施，以尽量减少水产养殖造成的塑料垃圾产生。

3、审慎推广使用生物可降解塑料

欧盟认为大多数目前标记为能进行生物降解的塑料通常是在特定的条件下进行降解，这些条件在自然环境中并不那么容易找到，在这种情况下仍可能会对生态系统产生危害。海洋中的生物降解是有一定难度的。另外，标记为“可堆肥”的塑料不一定适用于家庭堆肥。若回收过程中搞混了可堆肥塑料与传统塑料，可能会影响传统塑料回收产品的质量。因此，欧盟委员会将提出统一标准来定义和标记可堆肥和可生物降解塑料，并将开展生命周期评价，以确定可生物降解或可堆肥塑料的使用的条件以及标准。

4、推动循环解决方案的创新和投资

欧盟提出要实现确定的战略目标，需要着重对基础设施和创新进行投资。包括先进的分类挑选方法、化学回收及改进聚合物设计的创新解决方案，开发包括生物基原料和二氧化碳或甲烷在内的替代原料以避免使用化石资源，并创建一个私人投资的基金，用于投资创新解决方案和新技术。

（二）日本塑料资源循环战略

2019年5月，日本消费者厅等九部门联合发布了《塑料资源循环战略》，海洋塑料垃圾对策推进相关阁僚会议发布了《海洋塑料垃圾治理行动计划》，提出以循环利用为宗旨，制定综合推进塑料资源循环的战略，并以此为基础推进国家政策制定。

1、促进塑料资源循环

一是降低消耗：推动塑料袋收费义务化;进行产品轻量化等环保设计，促进循环容器、产品的利用;通过技术、商业模式、消费者生活方式的革新推进再利用。二是促进再生：为资源化进行必要的分类回收，通过经营者和地方自治体等多种主体适当推进店铺回收和站点回收，将材料回收、化学回收以及热回收进行最佳组合，实现资源有效利用率的最大化。三是国内循环：适应亚洲各国进口限制政策，确保国内的再利用基础设施质量和数量，建立合适的资源循环体制。

2、海洋塑料对策

在徹底消灭作为犯罪行为的垃圾非法丢弃的基础上，加大包括清扫活动在内的陆地区域内的废弃物的适当处理。减少日化产品中塑料微珠使用，抑制微塑料流入海洋。通过对地方自治体等的支援，推进海岸漂着物等的回收处理。推进海洋分解材料（纸、海洋生物分解性塑料等）的开发和利用。加强近海沿岸的漂浮垃圾、海底垃圾的实时监测、测量。

3、开展国际合作

日本提出不仅要率先示范塑料资源循环及海洋塑料对策，而且还要在亚太地区以及向世界各国共享塑料污染治理的知识、经验、技术和诀窍，并提供必要的支援，以引领世界，积极为全球资源限制、废弃物问题、海洋塑料问题的同时解决做出贡献。加强分类收集系统、法律制度等软件基础设施的输出以及废弃物回收处理设施等硬件设施的输出，积极推动产业界的国际合作。同时，推进全球规模的监测和研究网络的构建。

（三）新西兰国家塑料行动计划

2021年9月，新西兰发布《国家塑料行动计划》，采取措施提高新西兰的塑料废弃物管理绩效，通过重新设计产品、服务和系统，以避免使用塑料，并使塑料能够重复使用和再生，加速向低碳循环经济转型。

1、逐步淘汰一次性使用及难回收利用的塑料制品

提出将在2025年7月之前逐步淘汰某些塑料制品，包括难以回收的食品和饮料包装，由聚氯乙烯和聚苯乙烯制成的可降解塑料产品（如由氧或光降解塑料制成的产品），一次性塑料制品，包括饮料搅拌器、棉签、一次性农产品袋、餐具、盘子和碗、吸管和水果标签等。目前，新西兰和澳大利亚正在生命周期方面进行合作，对一次性塑料和替代品开展评估。

2、加大塑料废弃物回收利用体系建设

一是将农业塑料和塑料包装纳入受监管的六中产品名单管理，并要求生产者承担产品全生命周期环境责任，激励对这些产品的循环使用。二是实施塑料容器押金回收计划，在购买价格中包含押金，鼓励消费者和企业退还饮料容器并退回押金。三是加强路边回收标准化建设，以增加回收分类一致性，减少家庭的混乱，提高材料质量，减少塑料垃圾的填埋。

3、加大政府绿色采购和资金支持

针对目前新西兰现有的政府采购指南没有具体说明塑料的使用问题，行动计划中提出将绿色塑料制品采购作为2021、2022年的倡议和优先领域，并探索鼓励可持续使用塑料的选择。新西兰政府成立了一个5000万美元的塑料创新基金，以支持那些重新设想如何制造、使用和处理塑料的项目。此外，政府还通过covid-19应对和回收基金提供1亿美元支持回收基础设施建设，包括能够更好地分离塑料的光学分拣机。

二、我国的塑料污染治理战略举措

我国一直以来都高度重视塑料污染治理，塑料污染治理政策由重点领域治理向全生命周期治理不断转变，形成了较完善的塑料污染治理体系。

（一）重点领域塑料污染治理政策

1989年，有关部门印发《关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》，禁止在铁路车站、旅客列车、客船和旅游船上使用一次性发泡塑料餐具，杜绝塑料包装废物在河流、湖泊中及沿岸堆积。2001年，有关部门发布《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》，禁止使用一次性发泡塑料餐具。2007年，发布《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度。2009年，发布《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》，禁止生产、销售过度包装商品。2010年5月，发布了《关于开展“城市矿产”示范基地建设的通知》，推动包括塑料废弃物在内的“城市矿产”资源的再生循环利用。2017年5月，农业部颁布《农膜回收行动方案》加大对废弃农膜、地膜的治理，推动废农膜、废地膜的回收和再生利用。

（二）新时期塑料全生命周期治理政策

2020年1月，国家发展和改革委员会、生态环境部出台了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，对超薄塑料袋、超波农膜、一次性塑料棉签、一次性塑料袋、一次性餐具等规定了限制生产或使用性的具体政策。从国际对比看，我国的一次性塑料制品禁限管理政策与欧盟基本相当，覆盖范围较广，而美国、日本、英国等主要集中在一次性塑料购物袋等个别品种。2021年9月，国家发展改革委会同有关部门印发《“十四五”塑料污染治理行动方案》，从塑料生产和使用源头减量，科学稳妥推广塑料替代产品，加强塑料废弃物规范回收和清运，建立完善农村塑料废弃物收运处置体系，加大塑料废弃物再生利用力度，提升塑料废弃物无害化处置水平，加强江河湖海、旅游景区、农村地区塑料废弃物清理整治等方面“十四五”时期的塑料污染治理重点工作进行了全面部署。

经过多年努力，我国基本建成了较为完善的废塑料循环利用体系。2021年，中国废塑料材料化回收量约为1900万吨，材料化回收率达到31%，是全球废塑料平均材料化回收率的近3倍。而且，中国完全是在本国实现的材料化回收利用，2018年美国、欧盟和2019年日本本土材料化回收率分别只有5.31%、17.18%和12.50%。

三、发达国家和地区的做法对我国的启示

对照发达国家和地区在应对塑料污染治理方面实施的战略和行动计划，找出我国塑料污染治理的短板和不足，扬长补短，既有助于完善我国塑料污染治理体系，也有助于我国积极采取行动，在联合国关于塑料污染的政府间谈判中占据有利位置。

（一）对我国塑料污染治理政策开展评估并适当调整

借鉴发达国家和地区经验，建立政策定期跟踪评估机制。对2020年出台的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》以及《“十四五”塑料污染治理行动方案》提出的各项政策措施进行科学评估，全面总结我国塑料污染治理取得的阶段性成效，加大宣传力度，消除国际社会对中国的误解。同时，根据实际情况，对在实际执行中暂时难以推行或力度过大的具体举措及时进行调整，避免引起社会混乱，影响整个塑料污染治理政策的执行和实施。

（二）对替代产品和方案开展科学评估有序推进

目前，欧盟、日本、新西兰对生物可降解塑料以及其他一次性塑料替代产品均提出要开展全生命周期科学评估。我国应借鉴其经验和做法，加快组织有关科研机构对生物可降解塑料以及纸包装、生物基塑料等替代产品和方案开展全生命周期科学评估，掌握一手分析结果，既有助于我国掌握各类替代产品的技术基础，科学决策、有序推动，也有助于我们在国际谈判中有的放矢，避免被动。

（三）加大对废塑料回收利用基础设施的支持力度

相比于欧盟、日本等发达国家主要依赖废塑料出口实现塑料的材料化循环利用，我国已经建立了较为完善的本土废塑料循环利用体系。但塑料污染的治理首先选择的最优方案就是废塑料的材料化回收利用，其次才是能源化利用，尽量减少填埋量。因此，要提高我国废塑料回收利用水平，就必须加大对塑料回收利用基础设施的建设。特别是要將塑料废弃物纳入生活垃圾分类体系，推动“两网融合”，建立完善的塑料废弃物分类收集转运体系。

（四）把塑料污染治理作为新合作点加强国际合作

当前，我国通过发展塑料循环经济推动塑料污染治理的策略和成效得到了国际社会充分肯定。我国应借鉴日本和欧盟的做法，积极参与塑料污染治理的国际合作，把塑料污染治理、发展塑料循环经济作为“一带一路”合作的重要内容，加强管理经验、技术装备、产业投资等领域的国际合作。加大对第三世界国家在塑料污染治理方面的人才、技术、教育等支持和帮助，为全球塑料污染治理作出中国贡献。

（作者单位：国家发展改革委体管所）