创新型地方政府与地区经济高质量发展

乔智 左川

摘 要：创新型地方政府对转变经济发展方式有重要意义，理论上创新型地方政府可能通过优化本地资源配置、引导地区创新活动，进而推动地区经济高质量发展。本文采用“中國地方政府创新奖”作为传递创新型地方政府的信号，利用2001—2013年地级市数据与灯光数据为样本，采用渐进双重差分法评估了创新型地方政府对地区经济高质量发展的影响。研究发现，创新型地方政府提升了地区经济水平，且相关稳健性检验进一步支撑了该结论。机制分析表明，创新型地方政府通过引导当地创新活动的产生、人力资本的形成，来提升地区经济水平，但由于合作类地方政府创新的相对缺失，阻碍了地区资源配置效率的提升，因而不利于地区经济高质量发展。异质性分析表明，高行政等级的创新型地方政府带来的经济效益更高，且创新型地方政府存在先发优势，具体表现为，相对于前期获奖城市，后期获奖城市带来的经济效益有所下降。本文的分析为地方政府转型提供了理论依据。

关键词：创新型地方政府;地区经济;经济效益;渐进双重差分法

中图分类号：F293.1文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）07-0095-08

一、引 言

党的十九大报告提出“加快建设创新型国家”，明确“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。而建设创新型国家，其关键之一在于建设创新型政府。相对于中央政府，中国地方政府拥有更多的信息优势，是中国经济发展的重要基础和支柱，因此，建设创新型政府应当更强调传统型地方政府向创新型地方政府的转型。

围绕创新型地方政府也产生了许多尚待解决的问题，首先，就是创新型地方政府的衡量问题。中国地方政府创新实践最早可追溯至20世纪80年代改革开放初期，由于改革所面临的复杂性，中国一开始走的就是“摸着石头过河”的渐进改革路径。为了使得改革进程可控，中央较多采取了先由基层试点、根据试点情况再行推广的这一具有试错纠错机制的改革模式。在此背景下，出现了大量优秀的地方政府创新实践，如安徽省凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制、苏南模式、温州模式等。这些优秀的地方政府创新实践在国民经济的恢复及腾飞的过程中扮演了重要的角色。基于实践进一步发现、鼓励和推广优秀地方政府创新实践的目标，自2000年起，“中国地方政府创新奖”被联合发起，为系统研究创新型地方政府提供了丰富的资料，同时也是传达创新型地方政府的重要信号。其次，创新型地方政府能否转变传统粗放型经济发展方式，从而促进地区经济高质量发展？即经济增长能否更多地依靠优化本地资源配置、地区创新活动等？该效应拥有哪些异质性特征？对这些问题的研究有助于我们为创新型地方政府未来的发展及改进提供理论依据和经验证据，以期创新型地方政府能够在转变经济增长方式、提升地方政府治理能力等领域发挥作用。

创新型地方政府的主要特征之一在于实施政府创新实践，国内外有关政府创新的研究主要围绕政府创新的产生、存续等问题展开。政府创新的产生既取决于政府部门内部的选择，同时也是为了应对外部环境的变化。内部因素包括：组织结构[1]、成本收益[2]、领导者[3-4]和资源支持[5-6]。从外部因素来看，政府创新主要受到需求[7]和外部环境的驱动[8]。政府创新在时间上的可持续性同样也受到上述因素的影响[9-10]，政府创新在空间上的可持续性则离不开政府创新实践的适应性，即政府创新实践成功与否与当地的环境息息相关，特别是文化环境、组织环境等[11]。此外，越来越多的学者们意识到政府创新时空上的持续并非是孤立的，开始探求二者之间的作用关系，杨志和魏姝[12]创造性地将二者统一到一个理论框架中，认为政府创新扩散是政府创新与政府创新发展的中间传导机制，而政府创新发展囊括了创新的空间扩散和时间可持续性，二者构成了政府创新可持续性的核心内涵。

与已有研究相比，本文可能的创新点和贡献在于：第一，本文考察了创新型地方政府对地区经济高质量发展的影响，并给予理论和实证论证。第二，“中国地方政府创新奖”是传达创新型地方政府的重要信号，本文利用“中国地方政府创新奖”作为准自然实验，采用渐进双重差分法分析其效应，有助于克服相关内生性问题。第三，利用夜间灯光数据作为经济水平的代理变量，一定程度上能提升数据质量和结果的可信度。

二、理论分析与研究假设

创新型地方政府，其首要要求就是简政放权，即给市场让出空间，降低市场准入门槛，进而要求构建激励创新的机制，营造保护创新的环境，打造创新驱动型经济。要求地方政府强调“无为之手”、经济学家施莱弗认为，政府应该在市场运作良好时充当无为之手，在市场失灵时充当扶持之手，这有利于增加社会福利。本文的“无为之手”取此语境。善用帮助之手，约束掠夺之手，转变粗放型经济发展方式，推动经济高质量发展[13]。因此，创新型地方政府能够通过优化本地资源配置、引导地区创新活动、提升人力资本水平，提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。具体分析如下：

创新型地方政府能够约束掠夺之手、强调“无为之手”优化创新环境。基于Baumol[14]的分析逻辑，经济活动主要分为生产性活动（包括创新活动）和非生产活动（包括寻租、破坏性活动），制度环境主要通过影响相关经济活动的成本收益，从而决定着哪一种经济活动占据主导地位。创新型地方政府首先能够通过约束掠夺之手，从根源上减少寻租活动，使得创新主体可以将精力更多地用于创新活动，而不是非生产性寻利活动。创新型地方政府更强调“无为之手”，尊重市场发展规律，减少对经济的行政干预，降低了非生产性寻利活动所带来的收益，从而使得创新主体更倾向于从事创新活动。

假设1：创新型地方政府能够通过引导地区创新活动提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。

创新型地方政府能够善用帮助之手推动人力资本的形成。在人力资本的形成阶段，教育是最主要的途径之一，这离不开创新型地方政府充分发挥帮助之手，为个体提供优质的教育资源。

假设2：创新型地方政府能够通过推动人力资本形成提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。

创新型地方政府能够强调“无为之手”、善用帮助之手优化地区资源配置。市场由于其自身的优势，当处于完全竞争市场的理想状态下，能够充分发挥看不见手的作用，使得资源配置达到帕累托最优的状态。而在改革开放初期，市场机制相对不完善，因此，强调市场在国家宏观调控下对资源配置起到基础性的作用。随着社会主义市场经济体制改革的推进，市场机制越来越完善，因此，应当使市场在资源配置中起决定性作用。那么对于地方政府来说，一方面，强调地方政府的“无为之手”，在资源配置领域中充分发挥市场的作用，能够实现地区资源配置效率的优化。另一方面，在市场资源配置相对低效的领域，如垄断、公共产品、外部性、信息不对称等，善用地方政府帮助之手，以解决市场资源配置的低效问题，也能够进一步实现地区资源配置效率的优化。

假设3：创新型地方政府能够通过优化本地资源配置提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。

三、研究设计

要研究创新型地方政府能否转变地区经济增长方式，促进地区经济高质量发展，首先需要解决其能否提升地区经济水平，进而考察其作用机制。“中国地方政府创新奖”的设立为研究创新型地方政府提供了良好的契机，而能够入围“中国地方政府创新奖”表明该地区有着较为有效的地方政府创新行为，能够帮助我们识别哪些城市的地方政府具备创新型地方政府的特征，即入围“中国地方政府创新奖”可视为传达创新型地方政府的重要信号。在本研究中，利用“中国地方政府创新奖”在获奖城市、获奖时间上的差异，基于城市面板数据，采用渐进双重差分法进行实证分析。该方法在技术上能够整合固定效应估计和因果推断分析，控制了不可观测因素的干扰，较好地处理内生性问题，从而可以估计出较为可靠的结果。

（一）实证方法与模型构建

本文采用渐进双重差分法，将所有没获得“中国地方政府创新奖”的城市作为对照组，将某一年获得“中国地方政府创新奖”的城市作为处理组，但该城市在未获得“中国地方政府创新奖”之前依然是控制组。同时需要控制城市的个体效应和时间效应，本文参照Beck等[15]的研究构建渐进双重差分模型如下：

economyit=α+βDit+σXit+Ai+Bt+εit （1）

其中，econmyit代表各地级市经济水平;Dit=Ti×Ct，Ti是组间哑变量，样本属于处理组时取1，否则取0;Ct为政策哑变量，某城市第一次获得“中国地方政府创新奖”的当年及以后各期取1，否则取0;相应的系数β则表示创新型地方政府对城市经济水平影响的平均效应;Xit表示既随时间变化，又随城市变化的控制变量，包括：全要素生产率;资本存量;对外开放水平;人口密度;人力资本;财政资源;土地供应量。Ai和Bt分别表示地级市和年份的虚拟变量矩阵，用来衡量不随时间变化的城市特征和不随样本变化的时间特征所带来的固定效应;εit为随机扰动项。

（二）数据与变量构建

本文城市层面的数据和主要指标来自《中国城市统计年鉴》，DMSP中国各地级市夜间灯光数据（校正后）和创新型地方政府数据由笔者根据相关新闻报道整理得出。由于DMSP夜间灯光数据缺乏2013年以后的数据，因此，数据选取的年份跨度为1999—2013年。此外由于时间跨度长，不得不适当放弃部分地级市的数据，各主要变量的描述性统计如表1所示。

四、实证结果与分析

在本部分中，笔者首先评估了创新型地方政府对地区经济水平的总体影响，其次检验了创新型地方政府对地区经济水平的影响机制：即创新型地方政府是否提升了地区创新水平、人力资本水平以及能否优化资源配置。此外，笔者进一步分析了创新型地方政府对地区经济的影响在不同行政等级城市之间的差异，以及创新型地方政府的先发优势问题，最后进行了稳健性检验。

（一）创新型地方政府与地区经济水平

表2展示了创新型地方政府与地区经济水平的基准回归结果。列（1）展示了没有控制各地级市和时间固定效应的回归结果，结果显示创新型地方政府显著地提升了城市經济水平。列（2）展示了仅控制各地级市和时间固定效应的回归结果，结果显示创新型地方政府同样显著地提升了城市经济水平。列（3）展示了加入既随时间变化，也随城市变化的控制变量进行回归的结果，结论依然成立。

（二）创新型地方政府与地区经济增长的机制检验

根据前文的理论分析，创新型地方政府要实现地区经济高质量发展，离不开创新型地方政府强调无为之手、善用帮助之手，约束掠夺之手，通过优化本地资源配置效率、引导地区创新活动提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。本文通过引入交互项来分析相关调节变量在其中的作用。其中，人力资本水平以高等学校在校人数的对数来衡量，创新指数来源于寇宗来和刘学悦[16]，资源误配程度以全要素生产率的离散程度来衡量[17]，回归结果如表3所示。

首先，创新型地方政府与人力资本的交互项系数为正，在1%的水平上显著，说明创新型地方政府善用帮助之手，显著提升了人力资本水平。结合获奖项目分析如下：以“中国地方政府创新奖”第三届入围项目“教育券制度”为例，该项目一方面有助于对贫困学生进行资助，减轻贫困学生家庭的教育负担，另一方面，利用学生用脚投票的方式，激活学校间竞争，以推动地区教育水平的提升，因而有利于当地人力资本水平的提升。

创新型地方政府与创新水平的交互项系数为正，且在5%水平上显著，一定程度上可以说明创新型地方政府能够提升当地创新水平。结合获奖项目分析如下：以“中国地方政府创新奖”第四届入围项目“深化行政审批制度改革”为代表的行政改革类创新，能够强调“无为之手”提升政府行政效率，一定程度上能够减少低效率的政府管制，降低了非生产性寻利活动所带来的收益，从而使得创新主体更倾向于从事创新活动。以“中国地方政府创新奖”第六届入围项目“党政一把手‘五不直管’分权改革”为代表的政治改革类创新，能够约束政府掠夺之手，通过建立法治型政府，能够从根源上减少寻租活动，使得创新主体可以将精力更多地用于创新活动，而不是非生产性寻利活动。

创新型地方政府与资源误配的交互项系数不显著，有悖于理论分析，即创新型地方政府无法通过改善地区资源误配来提升地区经济水平，这一结果可能与地方政府合作类创新相对缺失有关。这是由于在中国式分权（政治集权和经济分权并存）的制度背景下，再加上早期以国内生产总值作为主要考核指标的晋升机制，导致地方保护主义和市场分割现象盛行。主要表现为通过阻碍要素流入、产品流入，异地企业并购来保护本地企业的发展。随着相关政策的出台，地方保护主义和市场分割现象整体上有所减轻，但大量研究表明，基于区域、行业的异质性，地方保护主义依然存在，甚至在个别领域依然严峻。与地方保护主义相伴而生的便是资源误配问题。要降低地方保护主義对资源配置的不利影响，则离不开地方政府合作的支持，从“中国地方政府创新奖”的申报情况来看，不乏一些优秀的地方政府合作创新案例，但从获奖情况看，地方政府合作类创新获奖相对缺失，这将不利于改善资源误配的现象，阻碍创新型地方政府的经济绩效表现。

综上所述，根据机制分析结果，虽然创新型地方政府能够通过引导地区创新活动、推动人力资本形成，提升地区经济水平，推动地区经济高质量发展。但与此同时，由于地方政府间合作类创新的相对缺失，地区间协同创新不足，无法通过改善地区资源误配来提升地区经济水平，不利于地区经济的高质量发展。

（三）异质性分析

在中国的行政体制下，各城市之间存在着行政级别的差异。相对于低行政级别的城市，高行政级别的城市享有独特的政治资源，与之相伴而生的是相关政策优势、要素禀赋优势等[18]。特别的，对于都市圈的中心城市（一般为高行政级别的城市）来说，会在都市圈形成的早期对周边地区产生回荡效应，吸纳周边地区的资源，将相关生产要素在中心城市集聚，因而对于高行政级别的城市来说，创新型地方政府能够更好地调动各方面的资源，从而带来更好的经济表现。而处于相对劣势的低行政级别城市，创新型地方政府所带来的经济效益可能会低于高行政级别的城市。

分组回归结果如表4所示，列（1）展示了高行政级别城市（直辖市、省会城市、副省级城市、较大城市）的回归结果，创新型地方政府的经济效应显著为正。列（2）代表了低行政级别城市的回归结果，创新型地方政府的经济效应同样显著为正，但系数远低于高行政级别的城市。列（3）引入创新型地方政府与行政级别的交互项，系数为正，分组回归的系数差异在统计上是显著的。

创新型地方政府还可能存在先发优势，具体表现为对于后期获奖的城市来说，他们的创新实践更多是在早期创新实践的基础上，结合当地实际情况，进行再创新的行为，创新程度有限，从而导致其带来的经济效益可能会因此下降。为了验证该假设，我们同样将“中国地方政府创新奖”分为三个阶段：第一阶段为2002—2005年;第二阶段为2006—2009年;第三阶段为2010—2013年。回归结果如表5所示，列（1）—列（3）展示了分组回归的结果，结果显示相对于第一阶段获奖的项目，第二和第三阶段获奖的经济效应都有所下降。列（4）以第一阶段为基准，分别引入第二阶段和第三阶段的交互项，系数均为负，分组回归的系数差异在统计上是显著的。

（四）稳健性检验

稳健性检验的具体结果未在文中列出，留存备索。

1.创新型地方政府是否受到地区经济水平的影响

一方面，创新型地方政府的评价标准并非是由地区经济水平来决定。根据规定，“中国地方政府创新奖”是由相关专家学者，根据创新程度、参与程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准进行评选出的，其评判过程相对公正，并不是根据当地经济水平确定的，因而一定程度上满足渐进双重差分法的使用前提。另一方面，地方政府创新离不开资源的支持。充足的资源能够为公共部门提升应对不确定性的能力，承担创新的成本，从而提升公共部门的创新能力。相反地，匮乏的资源，或者即使资源充足，但对资源过多的控制，不能灵活地利用和部署资源，将阻碍地方政府创新。这就可能导致地区经济水平与创新型地方政府之间存在一定的相关关系，因此，有必要就“创新型地方政府是否受到地区经济水平影响”这一问题进行检验，为此，本文采用Probit模型进行检验[19]。

本文将“中国地方政府创新奖”分为三个时间段，分别是2002—2005年，2006—2009年，2010—2013年。并将第二阶段和第三阶段获奖的城市，以及从未获奖的城市作为第一阶段获奖城市的对照组，以此检验，在第一阶段获奖之前，即2002年以前，地区经济水平是否影响其成为获奖城市。以此类推，从未获奖的城市作为第三阶段获奖城市的对照组。以是否获奖的虚拟变量作为因变量，以滞后一期的灯光数据作为主要解释变量，以其他城市特征的滞后项作为控制变量，来检验创新型地方政府是否受到地区经济水平影响。从回归结果来看，在获奖之前，仅第二批获奖的城市较其对照组经济水平较低，且系数较小。其他几组中，经济水平均不是影响其获奖的主要因素，因此，可推断样本基本可满足随机性的假设。

2.其他不可观测特征的影响：安慰剂检验

本文通过安慰剂检验对结果进行稳健性检验，若本文的回归结果非偶然性，那么随机选择政策发生的时间，其得出的经济效应应当是不显著的。因此，本文首先为样本对象随机抽取样本期作为其政策时间，并估计出相应的系数，将上述过程反复抽样500次，得出系数的分布区间，若不能拒绝系数为0的假设，则安慰剂检验通过[20]。结果表明，不能拒绝系数为0的假设，一定程度上可证明结果的稳健性。

3.基于PSM-DID方法的检验

为克服获奖城市和其他城市的变动趋势存在系统性差异的问题，从而降低渐进双重差分法估计的偏误，本文进一步利用PSM-DID方法进行稳健性检验，即首先采用逐年匹配的方法寻找适合的控制组，再进行渐进双重差分法的检验。结果表明创新型地方政府对经济增长的作用依然显著，也进一步支撑了本文的实证结论。

4.排除推广的影响

此外，考虑到部分获得“中国地方政府创新奖”的优秀项目被全国推广，为了剔除该效应对结果的干扰，本文剔除该类获奖项目，重新进行实证检验，结果显示，在样本中剔除扩散的项目后，结果依然显著。

五、结论与政策建议

本文运用渐进双重差分法分析创新型地方政府对地区经济高质量发展的影响，研究发现，创新型地方政府总体上有利于当地的经济表现。从作用机制看，创新型地方政府一定程度上有利于地区经济高质量发展，能够通过优化创新环境营造良好的创新氛围，推动人力资本形成，打造创新驱动型经济。但创新型地方政府在促进地区经济高质量发展的作用上还存在缺失，具体表现为，合作类地方政府创新的相对缺失，不能够充分发挥创新型地方政府优化资源配置的作用。异质性检验表明，高行政级别城市的创新型地方政府带来的经济效益更高，且创新型地方政府存在先发优势，具体表现为后期获奖项目所带来的经济效益较前期而言有所下降。

根据结论，本文提出如下政策建议：

第一，推动治理模式创新，优化地方政府合作机制。完善地方政府合作相关顶层设计及法律法规的制定，在制度层面明确各地方政府应当承担的义务和责任，为创新型地方政府合作提供制度保障;引入多元监督机制，充分发挥地方政府绩效评价作用，加强动态监管，打消地方政府合作顾虑，引导创新型地方政府走向合作共赢，实现“1+1>2”的效果。

第二，加强基础设施建设和互联互通建设，扩大高行政级别城市的辐射范围。低行政级别的创新型地方政府所带来的经济效益，与其能够获得的资源相关。这就需要拥有较多资源的高行政级别城市充分发挥扩散效应，将资源辐射至周边中小城市，使得创新型地方政府能够更好发挥其优化资源配置的作用，推动地区经济高质量发展。

第三，加强财政补贴和制度松绑，鼓励传统型地方政府向创新型地方政府转变。创新型地方政府具有先发优势，使得所带来的经济效益有所下降，此外地方政府创新本身还面临着较高的成本和风险，可能会使得地方政府在转型上存在困难。但创新型地方政府是社会主义市场经济体制对地方政府提出的要求，因此需为创新型地方政府提供相关财政补贴和制度松绑，鼓励传统型地方政府向创新型地方政府转变。

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Innovative Local Governments With High-Quality

Regional Economic Development

QIAO Zhi1，2，ZUO Chuan3

（1. School of Data Science， Fudan University， Shanghai 200433， China;

2.Financial Innovation and Development Center， ZhuhaiFudan Innovation Institute， Zhuhai 519000， China;

3.School of Finance and Public Administration， Shanghai Lixin University of Accounting and Finance， Shanghai 201620， China）

Abstract：Innovative local governments are important for transforming the economic development mode. Theoretically， innovative local governments may optimize the efficiency of local resource allocation and lead regional innovation activities， thus promoting high-quality regional economic development. In this paper， we use the "Local Government Innovation Award" as a signal of innovative local governments， and evaluate the impact of innovative local governments on high-quality regional economic development by using prefecture-level city data and lighting data from 2001 to 2013 as samples. It is found that innovative local governments enhance regional economies， and the findings are further supported by relevant robustness tests. The mechanism analysis shows that innovative local governments enhance the regional economy by stimulating the generation of local innovative activities and human capital formation， but the relative absence of innovation in cooperative-type governments hinders the improvement of regional resource allocation efficiency and therefore is not conducive to the high-quality development of the regional economy. The heterogeneity analysis shows that innovative local governments with high administrative levels bring higher economic benefits and that innovative local governments have a first-mover advantage， as evidenced by the decrease in economic benefits brought by later award-winning cities compared to earlier award-winning cities. The analysis of this paper provides a theoretical basis for local government transformation.

Key words：innovative local governments; regional economy; economic performance; gradual difference in difference method

（責任编辑：于振荣）