国家级新区的形成与发展逻辑探究

邓晰隆 郝晓薇

摘 要：从19个国家级新区的现状来看，国家级新区之间的发展差距较大，且部分国家级新区的发展效果远远低于预期。为了厘清不同国家级新区发展效果出现差异的原因和底层逻辑，本文对国家级新区进行新区和国家级两个语义维度的梳理后发现，国家级新区首先是新区，其形成逻辑自然就具有了普通经济区形成逻辑的市场属性;而国家级的语义辨析则说明，国家级新区在服从国家战略安排的过程中，必然也具备了普通经济区划活动的行政属性;通过结合国家级新区的市场属性与行政属性辨析，分别针对国家级新区的申报阶段和运行阶段提出了相应的政策建议。

关键词：国家级新区;形成逻辑;市场属性;行政属性

中图分类号：F061.5  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）07-0028-10

一、引 言

从1992年首次批复设立的上海浦东新区算起，我国国家级新区迄今已经经历了30年的发展历程。然而，2012年是我国国家级新区设立的分水岭，不算2012年当年批复的兰州新区，在1992—2011的20年里，我国一共才批复了4个国家级新区，2012—2017年，国家级新区的批复和设立突然进入了快车道，短短6年时间内，一共新增了15个国家级新区[1]。值得注意的是，从2021年反映19个国家级新区经济发展的GDP排名来看，排名具有明显优势的国家级新区却还是在2012年之前被批复的那四个新区仍然具有较为明显的优势，即上海浦东新区稳居第一，天津滨海新区位居第二，重庆两江新区位居第四，浙江舟山群岛新区排名第十一位，滨海新区、浦东新区、西海岸新区和两江新区其余国家级新区的发展虽然也在有序推进，但在发展过程中也暴露出了很多问题[2]。例如，“鬼城”现象频现，运行成本居高不下等，国家级新区的区划优势和区划红利正在被消耗殆尽[3]。顺着部分国家级新区发展过程中所暴露出来的问题，去探究这些问题产生的底层逻辑，就能够逐渐清晰地对近年来国家级新区的批复进入快车道现象进行一定的解释，即近年来国家级新区的大规模批复，一方面，来自国家总体战略的需要;另一方面，也是地方区域经济竞争进入白热化的结果[4]。地方政府申报国家级新区的逻辑大多是：成功申报国家级新区就能获得相对于其他地区更多的经济资源和政策支持，以求得在区域经济发展中的相对竞争优势[5]。然而，事实上，相对优越的经济资源和政策支持并不是国家级新区经济持续发展的基础动力，更多的经济资源在国家级新区中的简单聚集和堆砌所带来的经济总量增长在现实中并不具有可持续性，这就是目前国家级新区运行效果不够理想的主要原因[6]。依据19个国家级新区的发展现状可以发现，国家级新区之间的发展效果存在着较大差距，且部分国家级新区的发展效果远远低于预期。因此，如果能够厘清出现这种发展差距的原因，对于正确利用国家级新区带动区域经济发展以及完成国家级战略使命，都将具有一定程度上的积极作用。为了能够更好地实现这一研究目标，需要梳理国家级新区形成与发展的底层逻辑，按照既定的逻辑再去梳理其应该具备的功能，如此便可缕清政府应该作出什么样的行政决策，最终才能有助于国家级新区圆满完成国家战略任务。

基于此，第一，本文将对“国家级新区”的概念展开语义层面的梳理，厘清国家级新区从无到有的历史发展脉络，进而探讨国家级新区的发展使命。第二，我国首个国家级新区的建立，在某种程度上也是改革开放所催生出来的结果，所以，国家级新区在具体运行过程中，始终都离不开市场对其进行资源配置并实现市场效率，于是，探讨国家级新区形成的市场属性就成为了本文的主要工作之一。国家级新区的使命不仅仅体现在拉动经济增长的层面，更是体现在肩负国家战略任务的层面，与其市场属性相对应，探讨国家级新区形成的行政属性也就成为了本文不能回避的重要任务之一。第三，依据国家级新区市场属性与行政属性的分析结果，分别就政府在国家级新区申报阶段和具体运行阶段的行为提出相应的政策建议。

二、“国家级新区”概念的语义梳理和历史演进

（一）“国家级新区”概念的语义梳理

对“国家级新区”概念内涵的考察，在语义上至少可以分为新区和国家级两个维度。即国家级新区在本质上首先是新区，它应该具备城市新区所有的功能和使命，能够满足地方政府发展对新区的要求，在功能上它又承载着国家总体战略使命，在发展过程中，无论是发展方向和发展目标，还是资源调配意图等，都需要以地方服从中央、局部服从整体为原则。

1.从新区的语义维度考察国家级新区

国家级新区最基本维度的语义解释应该是新区，而所谓“新区”，在实践中基本上又特指城市新区。城市新区在语义上最直接的理解就是：在原有城市的区域空间之外，划出一块近似于空白的区域再继续扩建成为新城区，这个新城区与老城区一样受原城市政府管辖，其行政级别往往会因地制宜地对标老城区进行设定。但是，既然是新区，它与老城区的区别主要体现在经济发展的维度上。新区与老城区在经济发展维度上既有相同的形成逻辑，也存在高级阶段两者之间的递进关系。

新区和老城区形成的相同逻辑可以追溯到人类经济活动社会化的基础——劳动分工，劳动分工对经济增长的贡献主要体现在：一是从相对比较优势所引发的外生经济增长方面，其逻辑是通过资源优化配置将互补程度最高的经济资源进行相互组合，以实现更大的相对比较优势差来提升分工所带来的好处。二是从专业化生产所引发的内生经济增长方面，其逻辑是通过劳动者工作内容的细分来提升其专业化程度，劳动者的专业化程度越高，他们对自己工作内容的专注程度也就越高，其熟能生巧所提升专项工作内容生产效率的程度也就越高，从而实现生产系统的内生经济增长。现实中，经济系统无论是通过上述的内生方式还是外生方式來提升分工所产生的好处，其生产要素的空间距离势必都不能相距太远，如果生产要素的空间距离相距太远，不但不利于互补程度最高的生产要素快速地相互结合，而且也不利于专业化生产过程中生产要素快速补充专业化产能提升所引起的资源缺口。因此，在实现经济分工系统规模最大化的过程中，各种生产要素都会自发地在空间上形成集聚，而这个集聚的空间载体就是城市雏形。由此可见，新区和老城区都是为了更大规模、更具效率的经济产出，生产要素在空间上完成集聚的结果，因而新区和老城区在生产要素的优化配置层面具有相同的形成逻辑。

新区与老城区之间发展的递进关系不仅体现在它们出现的时间上，更体现在它们所处的专业化分工水平和阶段上。它们在时间上的递进关系主要表现为：新区属于现代经济发展的产物，是改革开放之后经济高速发展过程中出现的经济区划现象，在时间上严重晚于传统经济条件下自然形成的老城区，而且新区的形成是在老城区无法满足经济高速发展的需要时，或者老城区无法适应新的经济发展模式时，政府才会考虑规划新区作为老城区的补充。而新区与老城区之间在专业化分工水平和阶段上的递进关系则表现为：老城区的专业化分工所引发的分工经济效用虽然随着分工规模的不断扩大而累积增加，但其增加速度却是递减的;专业化分工在产生分工经济效用的同时，也会产生相应的交易成本，该交易成本同样随着分工规模的扩大而累积增加，但其增加速度却在不断加速。由此，随着分工规模的不断扩大，专业化分工所产生的分工经济效用将会被快速增加的交易成本所吞噬，分工规模最终将被迫停止在交易成本与分工经济效用相等的均衡位置，这一经济规律说明老城区的城市规模必将面临瓶颈。上述经济规律表明：初级（生产要素层面或原材料层面）的分工和专业化是没有办法突破城市经济中分工单元规模瓶颈的，因为专业化程度越高，所引发的交易成本也就越高，如果非要努力将分工单元规模进行扩大，就需要付出更高昂的成本去改善交易成本增加的幅度。而此时，要想继续实现经济增长，就必须将原有初级（生产要素层面或原材料层面）的分工和专业化提升到中级或高级（半成品或成品层面）的模块化分工和专业化，即城市就需要在空间上进行分区规划，并进行必要的功能定位来实现经济活动在区域空间上的异质化发展，以此来实现初级的分工和专业化向中级或高级的模块化分工和专业化转变。很显然，城市要通过空间区划的方式来完成模块化分工和专业化的转变，就必然会对老城区进行新增投资和淘汰旧产业的双重努力。然而，新增投资是相对容易的，淘汰旧产业（或迁出老城区）却是十分困难的，在这种情况下，新区建设就将是城市政府最优的选择，即通过对新区按照模块化分工框架进行空间区划建设，将是城市政府有效规避老城区淘汰旧产业产生高昂交易成本的有效方案之一。

2.从国家级的语义维度考察国家级新区

新区作为城市扩张的结果，它至少有两项基本功能：一是拓展城市经济发展空间，为更多的生产要素形成集聚、分工、专业化协同等经济活动提供物理空间保障，以此保证经济发展规模的不断扩大。二是为在城市经济结构升级过程中减少政府淘汰旧产业和落后产能所形成的行政成本和市场成本提供便利，以尽量低的成本完成经济资源的结构性重组，实现城市经济活动的专业化分工由生产要素低集成化程度向高集成化程度的转变。当从国家级的语义维度去考察国家级新区时，新区为城市政府实现经济规模不断扩大的功能虽然依然存在，但其重要性相对于实现生产要素集成化程度变高的专业化分工的功能就几乎可以忽略不计了。因此，国家级新区的核心经济功能便是最大程度地服从国家战略安排，努力实现国家战略使命，而帮助城市政府不断扩张经济规模，带动地方经济发展，仅仅是其为努力实现国家战略使命而进行必要能力准备的前提。

在承担经济资源结构重组功能的过程中，有一些新区独特的地理位置、前期的产业基础、所拥有的自然资源禀赋等都与现阶段某一方面的国家战略十分契合。此时，新区不仅仅是老城区的补充，其不但具有重组城市辖区范围内经济资源结构的使命，还具有了按照国家战略规划整合全国经济资源实现国家战略目标的使命。然而，任何深思熟虑的经济活动都必将带来相应的收益和成本，且其付出的成本还必定是其获得收益的基础和前提。但是，如果新区只负责城市经济资源结构重构，其成本和操作难度必然是大大低于其按照国家战略意图去整合全国经济资源结构的成本和操作难度的。为了使新区能够履行国家战略使命，中央政府就必须要给予其更多的经济政策支持和更多的经济资源投入，甚至地方政府还可以通过成功申报国家级新区的方式，将重构地方经济资源结构过程中的运行成本转嫁给中央政府，以搭便车的方式获得国家级新区重构或优化地区经济结构、引领地方经济快速增长的好处。这也就是近年来全国各大城市争先恐后申报国家级新区且竞争日益白热化的主要原因，因为国家级新区已经是目前新区类型中的最高级别，拥有最高级别、最大规模国家级新区的地方政府都能获得相对于其他地方政府更多的经济资源和优惠政策，而这些经济资源和优惠政策将使得地方政府能够最大程度地以搭便车的方式既履行了国家战略使命，又促进了地方经济的快速发展。

（二）我国国家级新区发展的历史演进

从1992年首个国家级新区——上海浦东新区开始，我国一共设立了19个国家级新区，但从2017年之后，我国再无新增国家级新区。通过对1992—2017年不同阶段的国家战略定位以及对相应时期内区域经济发展的需要进行梳理发现，我国国家级新区的设立过程大致可以分为如下三个阶段：

1.第一阶段：深化改革与扩大对外开放的探索期（1992—2007年）

伴随着1978年市场经济发展和改革开放的不断推进，我国经济发展取得了显著成效。到了20世纪90年代，在全球发展态势下，原有的特区经济发展模式急需得到进一步的纵深推进，并且我国的经济体制改革和市场经济发展也需要进一步深化。为此，1992年10月11日，国务院批准成立了我国第一个国家级新区——上海浦东新区。上海浦东新区的定位是落实国家深化改革，成为进一步推进对外开放的先行区、核心区、试验区和生态区成为科学发展先行区、“五个中心”核心区、综合改革试验区和开放和谐生态区。上海浦东新区的成立，带动上海经济实现快速发展，并迈入国际化发展的浪潮，由此推动了长江三角洲经济圈的形成，从而使得长江三角洲成为我国经济发展最重要的增长极和带动极。

2001年12月11日，我国正式加入WTO。国务院于2006年5月26日批復成立了天津滨海新区，其目的就是为了使我国更好地融入全球经济战略和深入推进对外开放发展，促进以上海为核心的长江三角洲地区和以北京、天津为核心的京津冀地区更好地融入国际经济贸易的大环境中，从而更好地改善我国的投资环境，释放新一轮的发展潜力。天津滨海新区的定位是成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心。天津滨海新区在各方面的不断推进，有力地促进了我国对外贸易的发展，天津港也随之成为了我国对外贸易和国际进出口的重要港口之一。

2.第二阶段：推动均衡发展的战略形成期（2008—2013年）

由上海浦东新区和天津滨海新区所带动发展形成的长江三角洲和京津冀两大经济圈，以及最早发展形成的珠江三角洲经济圈，共同形成了我国的三大经济圈。伴随着这三大经济圈的发展，如何实现我国区域经济板块均衡化发展、缩小区域间的发展差距，成为深化改革的重要着力点。在2008年全球金融危机带来不利影响的国际大背景下，如何培育新的区域经济增长极，就成为了这一时期我国经济发展的重要突破点之一。在上述背景下，为了推进我国区域经济的均衡化发展，推动实施区域经济板块的总体发展战略，深化海洋战略重点领域的改革，国务院分别于2010年5月5日、2011年6月30日、2012年8月20日、2012年9月6日相继批复成立了重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区和广州南沙新区四个国家级新区。其中，重庆两江新区的定位是统筹城乡综合配套改革试验先行区、内陆重要的先进制造和现代服务业基地;浙江舟山群岛新区的定位是大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、重要的现代海洋产业基地、海洋海岛综合保护开发示范区、陆海统筹发展先行区;甘肃兰州新区的定位是国家重要的产业基地、西北地区重要的经济增长极、向西开放的重要战略平台、承接产业转移示范区;广州南沙新区的定位是粤港澳全面合作示范区。上述四个国家级新区除了承担经济发展的重要使命之外，还承担着重点领域改革和深入推进体制机制创新等方面的重要任务。

3.第三阶段：创新驱动发展的全面布局期（2014—2017年）

改革开放为经济发展所带来的改革红利也遵循着边际产出递减的规律，这也就使得我国前期的传统经济发展模式在遭遇到自然资源、劳动力和土地等要素瓶颈时，其原有的粗放型经济增长模式难以为继，于是我国经济于2012年之后就开始从高速增长阶段进入到中高速增长的经济发展新常态阶段。在经济发展新常态的背景下，我国先后提出了“一带一路”倡议、供给侧结构性改革和混合所有制改革等一系列新的国家战略以保障经济发展的平稳转型，这些新的国家战略的逐步落实也标志着我国经济进入了创新驱动发展的新模式阶段。

在此背景下，为了进一步深化改革，并在新时代为我国经济发展注入创新驱动活力，自2014年以来，国家对新一轮的国家级新区建设申报进行了快速批复。尤其是2014—2015年，国家级新区进入了批复的密集区，以每年批复5个国家级新区的速度，批复建立了陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区和哈尔滨新区共计10个国家级新区。2016年，则批复成立了长春新区和江西赣江新区。至此共计18个国家级新区得以成立。再后来，到2017年4月1日，河北雄安新区正式成立，这标志着国家级新区布局已经进入到了更高层次、更长远布局的国家级战略高度。这一阶段国家级新区的名称、获批时间、功能定位与发展目标具体如表1所示。

综上，国家级新区的成立与发展，经历了由缓慢试点到快速布局的过程，与我国经济发展的历程一脉相承，最终形成了从南到北、从东到西、从发达省份到欠发达省份的全方位国家级新区布局。

三、国家级新区的市场属性

（一）生产要素在区域间流动的实质

从国家级新区的语义解析来看，国家级新区在空间层面首先应该被理解为新区，那么国家级新区自然也就属于经济区众多类型中的一个具体类别，它也就具有了经济区的功能、运行逻辑和形成机制。而要弄清楚经济区的形成机制，笔者认为，需要弄清楚经济区的发展目标，通过挖掘经济区设置发展目标的原因，就自然能够厘清它形成的原因和逻辑。经济区的发展目标并不难理解，经济区实际上就是通过对辖区内的生产要素结构进行重构，来实现辖区内更高的资源配置效率和技术效率，以此达到提升辖区内经济快速增长的目的[7]。事实上，生产要素在区域间流动最直接的动力就是其自利决策机制。对此，Lindert和 Kindleberger [8]从商品和生产要素在区域间进行自由贸易的角度，通过边际分析方法比较两种生产要素的边际产出与价格比，当生产要素之间的这个比值恰好相等时，例如，当我们考察的对象是劳动力要素和资本要素时，即当劳动力的边际产量/资本的边际产量=劳动力价格/资本价格时，就认为经济区划将区域内的劳动力要素和资本要素配置到了最优的生产要素配置比例。然而，在新古典经济学的分析框架下，生产要素的边际产量满足递减规律，只要当某种生产要素每单位货币量的边际产量低于其他生产要素时，则说明该生产要素在生产系统中出现了拥塞现象，那么它将自发流向其边际产量更高的生产系统，这样生产要素的区域间流动就形成了[9]。

（二）经济区形成机制的市场属性

1. 专业化分工提升生产要素的流动效率

上文阐释了生产要素在区域间流动的实质，即生产要素在不同区域间的边际产量差驱使着它们从低边际产量地区向著高边际产量地区进行流动[10]。然而，实践中，影响和形成生产要素边际产量的因素却有很多，可以简单归结为自然因素和人为因素两个大类。自然因素一般是指某地区的自然资源禀赋，即如果某地区盛产某种生产要素，那么该生产要素在当地相对于其他生产要素就会显得相对过剩，在与其他生产要素进行组合时，就会出现生产要素拥塞现象。人为因素则是指人类的生产活动改变了某一区域内某种生产要素的边际产量，以及相对于其他生产要素的边际技术替代率，从而形成了该生产要素的边际产量差。随着人类经济活动精细化程度的不断提升，运输能力的不断增强，区域间生产要素边际产量差受当地自然资源禀赋影响的程度正在逐渐降低，生产要素的边际产量差在实践中主要由人们的专业化分工水平和经济区划活动来决定。人类经济活动从专业化分工到经济区划的演化路径恰好就是经济区的形成路径。对于专业化分工所带来的好处，人们更为直观的印象就是，专业化分工对提高单个工人的生产技巧，减少从一种生产操作转向另一种生产操作过程中所花费的时间和精力，以及有助于机器发明等方面都具有明显优势[11]。而事实上人类的劳动分工行为应该从分工和专业化两个维度去考量，劳动分工对经济增长的贡献主要体现在两个方面：一方面，劳动者对工作内容的分工可以通过相对比较优势来实现更高的分工经济效用，即劳动者在既不使用更先进的工具，也不提升自身生产效率的情况下，仅仅通过改变各自的工作内容来实现总产量的提高[12];另一方面，分工会使得劳动者更加专注于某项工作内容（即专业化生产）的投入，从而使他们在所专注的工作内容上实现熟能生巧的自身生产效率的提升，以达到提升分工经济系统总产能的目的[13]。劳动力要素只是生产要素中的一种，最终有效的经济产出则一定是劳动力要素和其他生产要素组合的结果。既然劳动分工能够通过相对比较优势和专业化内生增长来提升经济系统自身的产出能力，那么其他生产要素自然也会通过自利决策机制选择产出能力更强的组合方式参与经济活动，劳动分工就成为了生产要素在区域间有序流动的人为因素。

2.专业化分工到分工网络的演进过程

不同的经济体为了实现经济增长而相互分工合作，从而形成了各种类型的分工网络。现实中，人们的专业化水平决定了社会分工水平，也就形成了分工网络的规模边界[14]，而经济体相互合作带来的好处（即分工所形成的正网络效应）与分工所引发的交易成本构成了这一过程的关键因素，容易理解分工的正网络效应与交易成本之间存在着两难冲突，在信息充分或完全的条件下，只要当分工引起的正网络效应大于分工引起的交易成本效应时，人们就会选择合作分工直到正网络效应等于交易成本效应为止。换言之，如果分工的正网络效应不断提高或者交易成本效应不断降低，那么分工水平就会不断提升，分工网络的规模就会不断被扩大，这一过程实际上是人们在市场中通过自利决策机制内生地选择其专业化水平和模式的过程[15]。这是古典经济学的核心思想，早在斯密之前的文献中很多学者已经认识到分工对提高单个工人的技巧从而提高工作效率十分重要[16]，斯密之后的經济学家沿着这一路径进行了更为深入的研究。Ricardo [17]首先引入了“相对比较优势”概念对斯密的绝对优势理论进行进一步完善，李嘉图模型详尽地阐述了一个经济体虽然在所有方面都不具有绝对优势，但只要在某一领域具有相对比较优势，它就能与其他经济体完成分工合作，实现经济增长，因而生产要素具有相对比较优势是实现专业化分工经济的基础。Houthakker[18]则用图形证明，斯密“内生绝对优势”的概念可能更具有一般性，其所证明的模型阐述了事先完全一样的人，由于选择了不同的专业化模式必然会产生生产率的差别，这就形成了内生比较优势，也可以实现经济增长。正如Smith[19]所指出的，那些看起来像是事前不同的专家之间的差别，实际上也是由于他们选择不同职业而产生的后天差别，因而专业化是分工网络形成的基础。

3.分工网络在空间上的有机组合演进成经济区的雏形

分工网络结合所在区域的地理空间环境，在进行经济分工与环境配对的过程中，完成了人类劳动的地域分工，这时劳动分工的最小单元不再是劳动者个人，而是分工网络，即多个劳动者从事相同工作的集群（部门），也可以近似地理解为产业。经过四十余年的改革开放，中国经济得到了快速发展，形成了各种类型的经济区，这些经济区主要分为地域经济区、开发开放试验区和功能经济区等，还有许多其他提法，这里无法进行穷尽。这些经济区实际上是由不同的分工网络按照不同的逻辑进行有机组合的结果。例如，地域经济区就是以自然资源等生产要素为核心的多个分工网络围绕着降低自然资源配置成本而形成的经济区[20];开发开放试验区则是以吸引外部生产要素为核心的多个分工网络围绕着降低税收以及制度障碍成本而形成的经济区[21];功能经济区则是以组建某种专业要素综合体为核心的多个分工网络围绕着如何最大化程度发挥这种专业要素综合体的特殊功能而形成的经济区[22]。由此可见，分工网络有机组合形成经济区实际上有两条逻辑：一是以不同的核心进行演进以极大地降低经济运行的交易成本。二是围绕某一核心资源极大地提升该资源的分工效率或组合效率。

（三）国家级新区履行功能定位的市场基础

国家级新区是经济区的一种具体形式，它的演进历程也是遵循“专业化分工—分工网络—分工网络在空间上的有机组合”的路径来实现的，只是在进行分工网络的有机组合时，其目标是实现国家特定的国家级战略，即国家级新区的功能定位不仅包括了地方政府的经济目标，更是包括了国家战略层面的经济目标。

1.更高的资源配置效率为国家级新区带来更大的经济外生增长动能

相对比较优势可以让参与分工协作的经济主体在不使用更先进的生产工具和不进行培训等方式来提升自身工作效率的情况下，仅仅通过改变经济主体的工作内容，就能实现整个生产系统产能的提升。对于该生产系统而言，技术进步就是外生给定的生产条件，这也是经济学上对外生经济增长理论的基本描述，相对比较优势所引发的经济增长结果就完全符合外生经济增长理论所描述的基本特征，即相对比较优势是外生经济增长的底层逻辑基础。

国家级新区是行政配置与市场配置相结合、宏观配置与微观配置相呼应的资源配置模式，相对于市场化资源配置模式而言，在一定程度上，国家级新区的经济区划可以整合的资源规模更大、速度更快、效率更高。这是因为市场化资源配置存在着难以避免的市场试错成本以及资源跨区域流动过程中的行政阻力成本等，而国家级新区拥有最高级别的先行先试权，可以极大地降低资源配置过程中的各种柔性成本。不仅如此，国家级新区是国家战略服务的政策导向，还给予了资源配置过程中各种行政优惠的助推力，使得国家级新区的经济区划可以整合的资源规模变得更大。经济资源在较低的配置成本和各种行政优惠助推力的共同作用下，向着预期资源网络位置流动的速度会更快，因而政府的经济区划行为自然就奠定了更高资源配置效率的基础。更高资源配置效率不仅意味着更大规模、更快速的资源配置活动，同时也意味着不同经济资源之间的组合方式势必会朝着资源间相对比较优势差更大的方向进行发展，进而为国家级新区带来更为显著的外生经济增长动能。

2.更大规模的资源集聚和更高水平的专业化成为国家级新区培育经济内生增长动能的基础

生产要素的流动也是遵循自利决策机制的，随着生产要素的边际产出能力递减，生产要素势必会寻求流向更高边际产出的区域，这也就是当前我国竞争性经济区划的实质[23]。而经济区如何才能在竞争中获取并保持对生产要素的吸引力是近年来从事区域经济相关主题研究的学者们所重点关注的问题之一，对此学术界得出了相对一致的研究结论，即科技进步能力才是经济区得以不断扩张或保持规模效率运行的核心因素[24]。因此，对于国家级新区而言，凭借新区的自然资源优势和当地的营商环境，再结合国家总体战略规划来申报国家级新区的过程，实质上就是努力获取更多经济外生增长条件的过程，而所争取来的外生经济增长条件的优势也会随着生产要素的边际产出能力递减而减弱，只有在国家级新区所争取来的外生经济增长条件优势还未完全消失之前，新区政府凭借其外生经济增长所形成的财力支持、政策优惠和科学管理，在辖区内逐步培育形成国家级新区自身的内生经济增长优势，才能长期保持国家级新区在地区经济发展中的竞争优势。

在一个经济辖区内的经济发展过程中，经济的内生增长程度主要取决于经济发展过程中的科技进步程度，而在国家级新区的发展过程中，经济主体的科技创新活动又主要取决于其科技创新意愿和科技创新能力。国家级新区辖区内经济主体的科技创新意愿又主要取决于：一是科技创新活动能够带给经济主体的收益激励，在这一方面，企业将国家级新区作为自己进行科技创新活动的首选地是毋庸置疑的，虽然生产要素会在行政和市场的共同作用下向国家级新区进行集聚，但国家级新区除了积极吸引外来生产要素之外，还担负着优先服务于国家战略需要的使命，所以国家级新区对拟流入的生产要素是有所筛选和引导的，其结果是国家级新区成为高新生产要素的集聚地，并在规划中构建起了完整且科学的产业链和产业结构，这将能够极大地降低科技创新成果在企业间互动应用的交易成本，同时国家级新区享有最高级别的先行先试权以及更大规模的财政和金融等方面的优惠政策，这些优惠政策变相地提升了经济主体进行科技创新活动的收益。二是经济主体选择留在国家级新区内进行科技创新活动和他们将生产要素迁移到其他区域获得更高边际产出两者之间的成本对比。在这一方面，经济主体选择国家级新区是毋庸置疑的，因为我国的市场化改革不仅成功而且充分，国家级新区是级别最高的新区，无论是在高新生产要素集聚方面，还是在科学合理的产业结构以及优惠政策方面，国家级新区可以算是最优选择，所以高新生产要素是很难寻找到比国家级新区边际产出能力更强的区域了。

国家级新区中经济主体是否具有科技创新能力主要取决于其自身的经济实力和国家级新区政府的支持意愿，而这两个方面实际上都不会受到质疑。一是国家级新区对入驻的企业都有严格的筛选，无论是企业所属的行业、产业链的网络位置等方面，还是企业本身的盈利能力和经济基础，甚至是企业未来的发展方向和战略规划等方面，国家级新区政府都进行过严格的筛选，所以辖区内的经济主体天然就具备了进行科技创新活动所需的经济实力和意识格局。二是国家级新区政府由于有服务国家战略的重要使命，对于辖区内企业进行科技创新的支持意愿也是毋庸置疑的，另外全国最优质的生产要素都集聚在国家级新区，生产要素集聚后带给国家级新区的外生经济增长一般也会明显高于其他区域，这就为国家级新区政府支持辖区内企业进行科技创新活动提供了充足的财力支持，所以国家级新区政府对辖区内企业的创新活动不仅具有支持意愿，而且还具有支持能力。三是众多的高新企业和行业龙头在国家级新区内集聚，他们各自的科技创新活动也容易在辖区内形成协同效应。综上所述，国家级新区不仅是先进生产力的代表，更是科技创新活动的主战场，由此，高水平的科技创新和技术进步就为国家级新区提供了实现高质量内生经济增长的必备条件。

四、国家级新区的行政属性

（一）经济区划的行政参与对自然资源禀赋优势的固化强化了经济外生比较优势的稳定性

具有“市场机制是资源最具效率配置方式”惯性思维的人们可能会认为，市场机制的资源配置效率天然地就优于政府的行政配置方式。而事实却往往与之相反，即便抛开市场有可能出现市场失灵的情况，从纯理论的角度来讲，最具效率的资源配置方式是完全垄断而非完全竞争市场，因为完全垄断的卖家可以将商品通过价格歧视的方式卖给所有具有不同支付能力的买家，在这种方式下，尽管卖家将买家的消费者剩余压榨至零，但从买家和卖家所构成的整个经济系统来考察，却没有出现任何的效率损失。而市场机制的分析模型却抽离了时间变量和市场试错成本，即按照市场机制的逻辑，商品以市场竞价的方式最终一定会落到出价最高的买家手中，但这个过程可能是一次交易就能完成，也可能会经过很多次交易才能完成，所以市场的试错成本在一定程度上引发了资源配置效率的损失。基于这一论断，只要是在政府的行政配置能力范畴内，且资源配置不犯方向性错误，那么国家级新区对资源行政配置方式的配置速度和配置质量都将会高于完全竞争市场的配置方式。实践中，国家级新区的申报与批复是具有严格流程和论证过程的，所以不会出现资源配置的方向性错误，这就使得国家级新区在资源配置的宏观层面选择行政配置方式具有了理论依据。再加上它是最高级别的城市新区，需要整合全国资源为既定的国家重大发展和改革开放战略任务服务，这就意味着资源在配置过程中，如果出现市场机制配置和服务于国家重点战略的行政配置相冲突时，市场机制将会让位于政府行政配置，这就使得国家级新区在特定的资源配置问题上，采用行政配置方式具有合理性。

然而，国家级新区的申报与批复虽然是以国家战略为导向，但却地方政府的自然资源禀赋为基础，也就是说，国家级新区最终能否被成功批复，地方政府自然资源禀赋始终会起着至关重要的作用。实践中，国家级新区政府资源的行政配置实际上在其被批复之前就已经开始了，即为了能够被成功批复，当地政府就会按照国家级新区被批复的各项条件或指标进行准备，其中当地的地理位置、自然资源禀赋条件与国家战略相匹配是最重要的条件，为此地方政府往往会通过行政手段去强化当地自然资源禀赋条件的优势，使当地自然资源禀赋能够与其他生产要素之间的组合在生产系统中保持一个较高的相对比较优势，以给使得该地区如果被批复成为国家级新区之后，可以获得一个极高的经济增长预期，从而来增强被成功批复的概率。而当该城市在被成功批复内国家级新区之后，新区政府不仅可以利用行政配置方式对辖区内的资源进行科学管理，来继续强化当地自然资源禀赋的优势，而且还可以通过申请更多的政策优惠去吸引能够与当地固有经济资源形成更强相对比较优势的资源入驻新区，来实现更高的外生经济增长目标。

（二）经济区劃的行政参与增强了资源集聚的规模和速度，加速提升了辖区内的专业化水平

经济增长模式主要被划分为外生经济增长和内生经济增长两种，外生经济增长的核心在于生产要素之间的相对比较优势程度，实质上是通过组装式的资源配置方式将相对比较优势最大的生产要素进行组合就能形成最高的外生经济增长。而对于内生经济增长能力的形成，既需要更长时期，又需要更多的额外投入。尽管内生经济增长能力的培育如此不轻松，地方政府却又不得不着手进行该项工作，因为依据边际产量递减规律，生产要素之间相对比较优势的差距也会随之缩小，那么由相对比较优势所引发的外生经济增长也将出现边际递减现象，最终完成经济增长的使命还得由内生经济增长来担当，这也正好是我国经济由高速发展向高质量发展转变的真实写照。由此，不难提炼出如下结论：即由经济区划对生产要素按照相对比较优势最大化的方式进行组合来实现外生经济增长。外生经济增长服从边际产量递减规律，并在逐渐递减的过程中，依靠外生经济增长所积累的收益进行科技进步能力的培育，再由科技进步能力所形成的内生经济增长来置换掉不断衰减的外生经济增长。当内生经济增长处于更高技术平台的瓶颈期时，再次进行经济区划，在更高的技术平台上再次进行以相对比较优势最大化为原则的生产要素重构，形成更高技术平台上的外生经济增长。由此，外生经济增长和内生经济增长就这样周而复始地不断切换和循环。

外生经济增长与内生经济增长之间的切换也并不是一帆风顺的，而且失败的案例也层出不穷，主要表现为很多高新区最终变成了“鬼城”。而导致外生经济增长和内生经济增长切换失败的主要原因集中在：其一，辖区内引发外生经济增长的资源间相对比较优势差过快衰退，没能坚持到其内生经济增长动能的完全形成。其二，科技创新活动意识不强、投入不够或没有财力支撑，又或者缺乏科技创新活动的产业结构条件，以及专业化规模达不到内生经济增长的条件等。国家级新区的运行特点在一定程度上正好能够解决上述外生经济增长到内生经济增长过渡过程中的难点，主要体现在：国家级新区从申报开始，政府行政配置方式就对与当地自然资源禀赋能够形成较大相对比较优势的生产要素进行最大程度的行政政策引导，使得相应生产要素在短期内快速向新区辖区内集聚。生产要素的这种大规模快速集聚必定会带来三个直接结果：其一，这种与当地核心资源具有较大相对比较优势的生产要素快速集聚，势必会引发外生经济增长的集中爆发，从各大国家级新区被批复后的前几个年度的GDP数据就能得出这样的结论。这将会对全国范围内的其他生产要素流向该国家级新区起到重要的示范效应，对国家级新区能够实现更高的外生经济增长打下基础。其二，高速的经济增长将会为国家级新区政府提供坚实的财政收入支撑，新区政府将会利用这些宽裕的财政收入为辖区内的企业提供更多、更好的配套设施建设，以及提供更大程度的科技创新支撑和各种优惠政策。其三，众多的生产要素快速集聚迫使國家级新区政府和辖区内企业不得不采取更高水平的专业化分工，以避免短期内大规模生产要素集聚所造成的要素拥塞，这对于习惯于资源行政配置的新区政府来说，将会是他们最为重视的问题，因为政府如果不通过行政干预的方式来提升辖区内的专业化水平，那么政府就将会面临生产要素再次流出经济辖区的风险。因此，对于形成经济内生增长的政府财力支撑和专业化水平这两个最重要条件来说，国家级新区自身运行的特点都能够天然地为其提供。

五、结论与启示

（一）结论

首先，国家级新区政府充分尊重市场规律，通过不断强化辖区内自然资源禀赋优势来申报国家级新区，与国家战略目标相契合，争取更多先行先试权和相关政策优惠，以达到降低该辖区内经济产出的各种成本的目标，在全国范围内吸引更多与辖区内自然资源禀赋形成较大相对比较优势的生产要素流入，以实现该国家级新区的外生经济增长。高速的外生经济增长将会为国家级新区政府和辖区内的企业带来强有力的财力支撑，刺激辖区内的企业不断进行科技创新活动，从而最终形成国家级新区的内生经济增长能力。

其次，在国家级新区的区划活动中，政府在正确决策的前提下将会极大地加快经济区划活动的进程，相对于市场化资源配置而言，国家级新区对资源的行政配置能够有效规避市场机制达到最优配置状态过程中的试错成本，以及可以降低在国家经济导向和国家战略目标向市场传递发展信号的过程中可能出现滞后性所形成的机会成本等，由此政府对资源的行政配置便可以使生产要素在最短时期内完成大规模集聚的目标。而生产要素在短时期内的大规模集聚又恰好是市场机制下国家级新区实现外生经济增长和培育出内生经济增长动能的必备条件。因此，国家级新区形成的行政属性实际上是为其市场属性能够充分发挥作用而提供的必要准备和基本保障。

（二）启示

首先，在国家级新区的申报与批复阶段，准确识别的自然资源禀赋与国家战略指向的契合关系，是该地区是否应该被申报或批复成为国家级新区的前提条件。为了实现国家既定战略目标，该地区的自然资源禀赋与辖区外需要整合的其他资源之间的相对比较优势差的大小，应该是该地区在与其他地区之间相互竞争时，是否应该被批复的重要决策依据。因此，在为实现某个既定国家战略而准备设立国家级新区时，应该由中央政府的智囊机构对具备相关自然资源禀赋条件的城市进行邀约竞标，然后各地方政府再在认真解读国家战略意图的基础上，整合自身的各种资源并制定相关发展规划，供中央政府的智囊机构参谋评审后进行竞争性批复，杜绝地方政府以获取政治利益最大化，凭借例如“跑部钱进”等政治手段干预国家级新区申报和评审的科学决策。

其次，在国家级新区的运行阶段，应坚持国家级新区的行政属性是为其市场属性得以充分发挥作用而提供必要准备和基本保障的原则，积极优化辖区内的营商环境，加大各项配套实施的供给，加强企业科技创新的各项优惠政策的支持力度，建立“产学研用”的科技创新联动机制，做好科技创新的信息平台建设和相关服务工作。在国家级新区运行的微观层面，要积极发挥市场机制的作用，坚决退出所有经济主体从事经济活动的决策领域，政府只应在宏观层面通过财政税收、金融、环保管制等宏观调控手段对企业的经营决策进行政策激励和引导，但在具体的激励策略选择上，政府应该多选择减税等少索取的政策，并尽量减少直接财政补贴等多给予的政策。

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（责任编辑：孙 艳）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.07.003

[引用格式]邓晰隆，郝晓薇.国家级新区的形成与发展逻辑探究——基于其市场属性和行政属性的分析[J].财经问题研究，2022（07）：28-37.

Research on the Formation and Development Logic of National New Areas

——Discrimination based on its attributes of "market" and "administration"

DENG Xi-long1，HAO Xiao-wei2

（1.School of Economic & Management， Lanzhou University of Technology， Lanzhou， 730050

2.School of Public Finance and Taxation， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu，611130）

Abstract：From the current operation status of 19 national new areas， the development gap between different national new areas is huge， and the development effect of some national new areas is seriously lower than expected. In order to clarify the reasons and underlying logic of the differences in the development effects of different national new areas， after combing the two semantic dimensions of "New Area" and "national level"， this paper finds that the national new area is first "New Area"， and its formation logic naturally has the market attribute of the formation logic of ordinary economic zones; The semantic analysis of "national level" shows that in the process of obeying the national strategic arrangement， the national new area must also have the administrative attribute of ordinary Economic Zoning activities. Through the analysis of the market and administrative attribute of the national new area， this paper puts forward relevant suggestions for the governance strategy of the national New Area in the "Declaration" and "operation" stages， so as to provide reference for the government's administrative decision-making.

Key words：National New Area; Forming logic; Market attributes; Administrative attribute