青田县生态公益林建设现状与发展对策

张峰玲

青田县林业局，浙江青田323900

生态公益林是以为社会提供生态效益为主要目的，对社会提供生态屏障、维护生物多样性的防护林体系。1997 年青田县开始实施封山育林，并且将其作为发展山区经济，改善生态环境、改善整体投资环境的重要举措。2004 年开始，实行森林生态效益补偿机制，将重点公益林补偿纳入政府公共预算。2021 年省级以上公益林总面积增加到了14.28 万hm2，占全县林地总面积的68.76%，分布在32 个乡镇（街道）、2个林场、322 个村，主要涉及分布在水源保护地的水源涵养林，连片的农田防护林等33hm2以上的阔叶林、混交林，有效保护了重要生态防护区域[1]。

18 年来，青田县积极推进森林管护公益林护林员建设，强力推进护林管护。目前全县落实了护林员管护制度，每个林区都按照属地管理的原则，划定了管护区，聘用了对应的管护人员，一一签订了护林员管护协议，出台了对应的管理办法，通过年度培训、日常网络发送短信的方法，加强了日常护林员、监管员的业务培训，同时考核和绩效相结合，把护林员的管护绩效跟年底绩效相结合，实行制度管理以及严格的考核管理和绩效评价。

1 青田县自然情况概述

青田县地处浙江东南部，为瓯江的中下游县，属浙江省丽水市，东临温州、西接丽水、北临缙云县、南邻瑞安，总面积24.8 万hm2，其中林业用地20.77万hm2，占土地总面积的83.75%，森林覆盖率81.56%，森林蓄积量1076.11 万m3，有“九山半水半分田”之称。青田县区域属于亚热带季风气候，年无霜期256d，年平均温度18.1℃[1]，四季分明，雨量充沛，年平均降水1800mm，丘陵较多，地带性植被的垂直分布较为明显，植被主要为阔叶林，生物多样性丰富，森林植被种类多样，动植物鸟类两栖类丰富度较好。

2 青田县公益林现状

2.1 青田县公益林情况

近年来青田县以建设美丽青田、森林青田为主要突破口，重点防治水土流失，开展水源涵养防护，加快沿海防护林、瓯江绿色长廊、生物防护林带、惠民建设四大生态建设体系[1]，以瓯江两岸为中轴，重点打造景观生态林、涵养林，大力选用乡土树种，如杜英、枫香、木兰等乡土树种开展植树造林。形成了生态良好、质量优秀、单位蓄积量大的阔叶混交林，形成了极为良好的生态公益林。通过18 年来的生态公益林建设，青田县打造了质量高、树种结构合理、森林季相美观、生物多样性丰富、防护效果优良的生态公益林，为青田县的生态建设奠定良好的基础。

青田县公益林面积共有142849.00hm2，具体占比见表2。

表1 青田县公益林按权属分布情况Tab.1 Statistics of distribution of public welfare forest by ownership in Qingtian County单位：hm2

2.2 林分生态区位情况

根据最新区划要求和标准，结合青田县实际，针对生态区位重要性和社会经济发展水平，公益林和商品林之间的不同经营模式，经村、乡镇、林业局三级审核后确定公益林生态区位，全县公益林生态区位有7 类，分别为饮用水源保护地、连片阔叶或针阔混交林、重要水库（滩坑水库）、江河两岸（瓯江）、主要河流源头及两岸（瓯江）、大中型水库湖泊（滩坑水库）、下山移民区。其中饮用水源保护地82881.73hm2，占58.02%；连片阔叶或针阔混交林20924.60hm2，占14.65%；重要水库18824.33hm2，占13.17%；江河两岸17700.73hm2，占12.39%；主要河流源头及两岸1382.93hm2，占0.97%；大中型水库湖泊995.53hm2，占0.70%；下山移民区139.13hm2，占0.10%。公益林生态区位按事权等级统计见表2。

表2 青田县公益林生态区位分布情况Tab.2 Statistics of ecological location distribution ofpublic welfare forest in Qingtian County单位：hm2、%

2.3 林分林种情况

全县公益林按林种分：防护林面积为140056.33hm2，占98.05%；水源涵养林面积为85902.33hm2，占60.14%；水土保持林面积为54154.00hm2，占37.91%；特用林面积为5.60hm2，占0.004%；环境保护林面积为4.93hm2，占0.003%；名胜古迹和革命纪念林面积为0.67hm2，占0.005%；其它面积为2787.07hm2，占1.95%。公益林按林种面积比例统计见表3。

表3 青田县公益林林种分布情况Tab.3 Statistics of forest species distribution of public welfare forest in Qingtian County

2.4 林分地类情况

全县公益林面积142849.0hm2，根据地类划分，乔木林地面积为128390.9hm2，占公益林面积的89.88%；竹林地面积为5328.4hm2，占3.73%；疏林地面积为367.5hm2，占0.26%；灌木林地面积为5975.1hm2，占4.18%，其中特殊灌木林地4754.7hm2、一般灌木林地1220.3hm；未成林造林地面积为195.6hm2，占0.14%；迹地面积为417.7hm2，占0.29%，其中采伐迹地3.9hm2，火烧迹地413.7hm2；宜林地面积为2173.8hm2，占1.52%，其中造林失败地17.9hm2、规划造林地1859.9hm2、其它宜林地296.1hm2。

2.5 林分起源情况

全县公益林林木资源面积142849.0hm2。天然林资源面积为125115.13hm2，占公益林林木资源面积的89.20%。其中：国家级33249.67hm2，占天然林面积的26.58%；省级91865.47hm2，占73.42%。人工林资源面积为15142.40hm2，占公益林林木资源面积的10.80%。其中国家级3275.40hm2，占人工林面积的21.63%；省级11867.00hm2，占78.37%。

2.6 分权属情况

（1）按林地所有权分。全县公益林林地所有权以集体为主，集体面积134939.53hm2，占公益林总面积的94.46%；国有面积7909.47hm2，占公益林总面积5.54%。

（2）按林木使用权分。全县公益林林木使用权以集体为主，集体面积82849.07hm2，占公益林总面积的58.00%；个人面积51916.67hm2，占36.34%；国有7908.60hm2，占5.54%；其它174.67hm2，占0.12%。

3 青田县公益林存在问题

3.1 部分林分结构不合理，防护功能有待提高

在全县公益林防护效果良好、林分质量优秀的同时，林业部门注意到有部分林分遭到了病虫害袭击后，演替成为单一群落，部分林相冬季效果较差，而且呈现出分布不均、效果不强的现状。同时，该部分的森林群落结构层次较为简单，总体生态防护效果较差，和青田县当前的生态景观、生态功能、生态防护效果没有形成配套。

3.2 社会重视不足，管理有待加强

通过18 年的建设，青田县的生态公益林建设取得了较好的效果，但生态公益林社会重视还不够，由于缺乏宣传等诸多因素的影响，个别村干部认识不到位，对于生态公益林建设只停留在林业部门的建设表面，有些部门即使有护林员，但经营管理困难，工作难以落实，护林工作有点没有面的现象依然突出，部分偏远乡镇根据自身情况，将部分林分并入了重点生态公益林管护范围，但由于公益林管护属性的特性，达不到当前经济、社会的主流认同，只能较多地在林业部门的体系内开展生态公益林的管理工作。同时，由于生态公益林上需要开展年度抚育更新，林分监测等建设工作开展是到位了，后续的监测管护工作还需要进一步努力。

3.3 公益林补偿制度尚需改善

全县大部分森林被区划为生态功能后，经营活动受到限制，除森林内必要的抚育管理措施外，主要森林的采伐被停止。原有的利用采伐获得收入的集体和个人，收入也受到了影响。虽然从2004 年起按照生态效益补偿标准开展补偿，而且补偿标准逐次提高，每年都有财政的大量资金投入效益补偿，资金已达到600 元/hm2。由于补偿资金较少，除管护人员工资和对应的森林资源管护、林分监测、防治防护等几项费用之外，村级集体得到的补偿资金较为有限，导致村民对于重点生态公益林管护不重视。尤其是经济条件较弱的村镇，对于生态公益林的管护更是流于表面，很难有充足的资金开展公益林的管护、病虫害、防火更新等。生态公益林的补偿制度还有待进一步的改善。

3.4 护林员总体队伍水平不高

由于重点生态的自身属性问题，我们主要采取护林员固定管护片区制度，2004 年开始，全省协同开展了公益林专职制度。但是由于资金的影响，护林员的报酬普遍不高，难以支付较高的护林员工资，保障护林行动。当前大多数护林员年纪平均年龄在60岁左右，文化程度难以适应新的形势需要，然而在基层，文化水平高、体力好的不愿意从事相关的护林员工作，但在日常的生态公益林维护中需要大量精力投入公益林的管护防火工作，尤其是生态公益林保护工作需要开展日常巡护、保障森林火灾打小打了。青田县目前的森林护林员队伍难以适应规模庞大的生态公益林管护需求。

4 公益林建设对策

4.1 建立健全管理制度

制度是一切管理的基础，如何在生态公益林建设的制度上加以创新是摆在当前青田县生态公益林建设的主要难题，借助林长制的需求，开展日常的维护巡逻督察、年度考核以及奖金激励等，都需要形成切实可行、行之有效、上下一心的基础制度。借助生态公益林资金保障制度重点解决补偿资金不足的问题，利用财政转移支付渠道保障每年不断提高的补偿资金[2-5]，通过开展宣传，提高群众的护林主动性，保障生态公益林的监管和维护。利用多层次多角度的全媒体宣传，广泛宣传生态公益林的重要性。利用好各种的载体，如生态文化基地、生态康养基地，发展生态文化，充分发挥好利用好生态公益林的生态示范效果[5-7]。

4.2 完善和健全生态公益林补偿制度

生态公益林补偿制度作为青田县生态公益林管理中极为重要的一部分，如何让其发挥好核心作用，发挥好主体作用，是摆在我们当前的重要课题，部署好、发挥好生态公益林的补偿机制，是重中之重，保障群众在对生态效果的认同上、认可上，有了全局性的认识。才能够彻底改变生态森林、生态效果被无偿使用，森林经营者、维护者只有投入无回报的尴尬境地。同时在审计上计算生态公益补偿的同时，适当地开展市县级公益林的划定、给予适当补充，对于生态公益林占比大的经济条件薄弱村，进行县级财政的相对补充，同时开展生态公益林在相关村镇的进一步整合，并开展政策性补偿和定向范围的劳务补偿政策，形成多重经济补偿，将生态效益进一步转化成经济效益，进一步落实到村民本身、落实到生态公益林建设的实处[8-9]。

4.3 加强护林员队伍建设

护林员在生态公益林维护中发挥着极为重要的核心作用。护林员自身的素质直接关系到生态公益林队伍的战斗力，如何建设一支强有力的护林员队伍，一直是青田县生态公益林建设的重要难题。整合现有资源不断开展护林员的培训，同时提高护林员的准入门槛，在现有护林员队伍的基础上，将护林员平均年龄控制在60 周岁以下。对于身体素质，更要开展从严从紧的年度体检工作，保障相关护林员工作的顺利进行。借助当前的护林员专用手机传递巡护信息，及时建立起森林资源的日常维护监管数据库体系，同时通过APP 掌握护林员的出勤情况，加强护林员日常的巡护监管。开展系统培训，不断提高整体队伍水平，建立起适合青田本地的护林员综合考核制度。做到月度考核和年度考核相结合，年度生态效益跟年度质量体系相结合，真正建立起一支能够切实维护生态公益林管护效果，提高生态公益林管护效益的管护队伍，同时也要不断争取提高护林员的总体工资水平，保障工作积极性[10]。

4.4 建立起适合本地的生态公益林管理模式

采用森林资源“一张图”管理生态公益林开始成为公益林建设的重要保障，但是现有的模式落地到现场，仍然显得传统、滞后。在重要的生态公益林建设中，往往采用自主管护为主，专业管护为辅。建立适合青田生态公益林的管理模式，就需要针对当前的问题，针对现有不足开展在林长制框架下的一系列生态公益林管理模式创新，对于青田县的生态公益林制度进行进一步的优化，同时参照附近县区的优秀经验，对本县的生态公益林建设制度建设开展进一步的提升。

4.5 优化生态公益林资金渠道

当前，青田县四大领域重点工作项目资金缺口较大，生态公益林管护难度也随之加大。生态公益林建设的同时也要逐步开放利用生态公益林开展森林生态旅游，发展当地生态优势，吸引工商资本投入，大力发展森林旅游项目。使得周围群众享受到生态公益林建设的优势，对维护生态公益林、建设生态公益林更有动力。

4.6 加强监督保障资金发放

青田县林业部门要根据相关规定，逐步完善生态公益林的管护制度，落实好资金保障制度，在日常和年度开展不定时督查，维护好林农权益，坚持公平、公正、公开，建立专款专用、定期督查方式，建立起村定清册，乡镇（街道）、林业局双重审核，县财政局共同监管，第三方不定期开展绩效评价综合管理资金模式，并采用大数据开展双随机抽查，确保资金发放到位。