乡村振兴中基层有为政府与有效市场的衔接机制——基于“情境—策略”的分析框架

朱天义， 黄慧晶

(江西师范大学 政法学院，江西 南昌 330022)

一、问题提出：有为政府一定可以促成有效市场？

由于脱贫攻坚期中东部地区更多地将扶贫资源用于产业发展，而欠发达地区集中于完善基础设施，故乡村振兴战略进入深水区后[1]，有为政府与有效市场的衔接成为欠发达地区促进农产品流通市场体系高效运行的关键。然而，回溯欠发达地区农产品流通市场体系建设过程可以发现，政府培育的农产品流通市场体系普遍且长期存在着差异化结果现象，即部分农产品能够精准对接市场需求，展现出旺盛的生命力，例如山东寿光的“蔬菜生产基地—商超无缝对接模式”[2]，而其他地区农产品则很难进入更大的市场，沦为周边近似产业的原材料供应地或者折戟沉沙[3]，例如成都市城乡市场一体化梗阻问题[4]、民族地区农产品市场“二元性”陷阱[5]等。

为何会出现上述反差？欠发达地区基层政府推进当地农产品流通市场体系建设会受到哪些因素的影响？学者们从多个角度进行了解释：(1)政府支持视角。学者们的研究重心主要聚焦在封闭管控政策对农产品批发价格的影响[6]、政府规制对农户耕地的保护行为[7]、地方政府主导模式与农业增收的关系[8]、数字普惠金融对农村创业活跃度的影响[9]以及政府补贴对涉农企业经营绩效的影响[10]。(2)乡村社会内部条件视角。农产品销售中的“技术”门槛、小农户的小交易量与中间商大收购量的差距以及中间商人为制造的信息不对称等因素都会限制小农户与外来中间商对接[11]。此外，生产者市场信任缺失将导致绿色农产品供给严重不足，而供给缺位将会导致食品供给侧结构性失衡[12]。(3)市场环境视角。产业间劳动力市场分割和城乡间劳动力市场分割都显著地抑制了农产品流通产业增长[13]。此外，学者研究发现电子商务渠道能够显著降低农产品流通成本[14]。(4)政府市场协同配合视角。在产业基础薄弱的深度贫困地区，政府前期积极有为，市场动力后续激活；在有产业基础的轻度贫困地区，市场机制自行“造血”，政府“淡出”作为辅助[15]。

上述研究成果对解释基层政府培育欠发达地区农产品流通市场体系的行动出现差异化结果具有一定的解释力，但也存在局限和不足：第一，“制度—结构”的静态分析无法捕捉政府复杂的行动策略。在相同的宏观制度环境、同样的产业组织形式且具有相似的自然资源禀赋的条件下，政府与其他市场行动者联结的关系模式会存在很大差异，并直接影响到产业发展的效果。因此，“制度—结构”的静态分析不能很好地诠释复杂情境下的政府行动逻辑。第二，忽略了政府行动的社会条件变量。基层政府培育农产品流通市场体系的行动并非完全独立于社会而存在，而是深深嵌入在社会中发挥作用。除了制度等硬条件的约束，基层政府的行动还会受到当地社会软环境的约束和影响。

为了克服已有研究成果存在的局限和不足，更有效地揭示基层政府促进农产品流通市场体系有效运行的内在机理，探明农产品流通市场体系发展差异化结果的生成缘由，笔者构建和运用“情境—策略”这一新的分析框架，并采用多案例协同分析的新方法。

二、“情境—策略”分析框架：有为政府与有效市场衔接的理论基础

政府如何正确处理与市场的关系是影响欠发达地区农产品流通市场体系培育的重要因素。那么，在农产品流通市场体系建设过程中基层政府究竟扮演何种角色？林毅夫认为，改善和优化基础设施、金融、法制等影响交易费用的企业外部环境是企业无法解决的难题，需要政府因势利导发挥积极有为的作用，以提高企业成功的概率。此外，发展中国家可以配置的资源非常有限，也不可能对技术创新和产业升级很好地进行外部性补偿，所以需要政府集中优势资源帮助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级。只有这样才能避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”[16]。

(一)有为政府的内涵及理论分层

与一般市场环境建设相比，在农产品流通市场体系建设中基层政府发挥了什么作用呢？农业产业的特殊性决定了政府产业政策不仅不应当被弱化，反而应当加强。首先，农作物的种植受到文化传统、种植习惯、自然条件、技术条件及信贷、交通等因素影响，很难轻易转产；其次，技术、设备、交通条件及资金是制约当下我国欠发达地区农业产业发展的重要因素，这些固定资产的投资问题仅仅依靠市场资本很难解决，需要政府投资来盘活乡村资本市场；最后，农作物耕作的周期性长，先期投入大，但市场需求瞬息万变，农民很难依据市场需求进行生产并及时调整产业结构。因此，政府在引导农产品流通市场体系建设过程中发挥着不可或缺的作用，并逐渐形成了“有为政府”(Facilitating State)角色。有为政府是指“在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层长期福利水平的政府”[17]。有为政府并不是提倡政府越俎代庖，代替市场行事，而是主张政府要因势利导，即在于提供激励、补偿先行者的外部性以及协调相关企业投资于产业升级所需的软硬基础设施的完善，以帮助企业降低交易费用，使整个国家的潜在比较优势变为真正的比较优势，使该产业成为这个国家的竞争优势[18]。有为政府也指政府需要在不同的经济发展阶段根据不同的经济结构特征，克服对应的市场不完美、弥补各种各样的市场失灵，干预、增进与补充市场[17]。

有为政府在农产品流通市场体系建设中究竟发挥什么作用？首先，有为政府为农产品流通市场体系建设中先行先试者提供激励以降低外部性。在流通市场体系容纳能力不断增长的过程中，需要有第一批“敢吃螃蟹”的企业家身先士卒，需要政府积极为这些企业家提供必要的防风险保障和激励措施，鼓励他们大胆试验。其次，需要依靠“有形的手”弥补市场的不足。当经济体的资本禀赋水平低至一定程度时，依靠市场经济体系中的税收和补贴的手段将无法实现政府的战略目标，政府就只能选择对资源配置进行直接干预甚至是剥夺企业自主权的计划经济体制来实现其发展战略[19]。

当然，有为政府不等于政府权力肆意妄为，没有任何边界限制。首先，政府要以增进有效市场为目的。政府的本质是基于信托论的有为政府，而绝非自由放任的最小政府[20]。其次，政府要支持生产性企业家而不是非生产性企业家。在产业发展中，有的企业家促进财富增长，而有的企业家只单纯逐利，阻碍财富和经济增长。前者被称为生产性企业家，后者被称为非生产性企业家。生产性企业家的价值不仅在于创新技术和产品，而且在于技术与产品的传播。有为政府需要搭建各种桥梁与平台促进各种生产性企业家之间的合作[21]，并通过完善健全的基础设施和集体组织等将生产性企业家的企业家精神和潜在的个人创新精神释放出来[22]。

(二)有为政府与有效市场衔接的“情境—策略”分析框架

“有为政府”范式解释了基层政府在农产品流通市场体系建设中的积极作用，但并没有很好地回答：“有为政府”在什么要素情境下能够促成有效市场？这些要素是如何影响政府行为的？为此，本文构建了“情境—策略”分析框架，试图从政府组织系统、政府外部环境两个维度的变量来分析政府行为动因。

“情境—策略”(1)陈国权和陈洁琼提出的“情境—过程”框架将政府行为置于制度情境中加以考察，并将制度情境分为组织内情境与组织外情境。由于本研究增加了政府行为的社会条件变量，故而在承袭上述框架的优势基础上，将社会条件变量纳入组织外情境一端，将政府内部纵向、横向互动纳入组织内情境一端，从而构建起新的“情境—过程”分析框架。参见陈国权，陈洁琼：《名实分离：双重约束下的地方政府行为策略》，《政治学研究》2017年第4期。分析框架的基本构成要素包括：情境、行动者、策略和结果(参见图1)。“情境”分为组织内情境与组织外情境。组织内情境是指政府内部可以选择和管理的组织条件，主要包括基层政府提升政绩的动机、纵向政策的压力与激励、府际竞争的压力和财政能力；组织外情境是指基层政府嵌入其中并受其影响的外部社会条件，主要包括乡村社会的自组织能力和自主经营能力等。“行动者”是指具有理性人特质的基层政府，涵括县级党委、人大、政府、监委、政协、法院、检察院等机关，还涵括乡镇一级政府及相关机构。“策略”是指基层政府致力于培育农业产业所实施的系列性行动。“结果”是指基层政府实施系列性行动所达到的状态。这四个要素之间相互影响、相互作用。其中，在组织内外不同情境的组合状态下，基层政府会灵活采取差异化的行动策略。组织内情境和组织外情境的混合作用，决定着基层政府培育农产品流通市场体系的行动策略。

图1 “情境——策略”分析框架

应当指出，组织内情境要素之间存在一定的张力。首先，自上而下的政策激励、压力与基层政府实际条件和能力之间存在张力。在压力型体制(2)在我国现阶段，压力型体制有试点性压力性体制和普惠性压力型体制两种表现形态。前者指由中央确定的政策试点地区所实行的压力型体制；后者指为解决某一领域普遍存在的问题所实行的压力型体制。参见朱天义，张立荣：《乡村振兴背景下基层政府培育农业产业的组织机制》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第8期。下，从中央到地方的各级政府为了保证本级政府决策目标在基层落地，将任务目标进行量化拆解，并进行相应的考核。为完成各项指标，各级政府把这些任务及指标层层分解，发包给下级政府部门或个体公务员，责令这些主体在限定的时间内完成，并依据任务指标完成情况和进度进行相应的奖励或惩罚。然而，在实际运行过程中，并不意味着自上而下的压力越大政府的行动就越有效。由于地方官员的综合政绩考核制度与不同层级政府机构职能不配套，政府行动中会出现“懒政”现象。其次，为了保证中央及地方政府的产业政策目标得以贯彻落实并取得实效，中央或地方政府在加大纵向政策压力的同时，还会进行政治激励以促进政府横向之间的竞争。但受同级政府间财政能力、自身运营能力等的影响，同级政府之间的政策执行结果也会出现差异。

还应当指出，组织内外情境要素之间也存在一定的张力，需要予以协调。基层政府在协调多种组织内要素张力的过程中会形成一定的初始行动策略。但这并不意味着基层政府在具体政策落地环节会采取统一的策略和方式，相反，基层政府会依据产业项目实施地乡村社会的条件而理性调整既定的策略、方式，以保证用“最少的资源办最大的事和最有用的事”。首先，乡村社会的自组织条件会影响基层政府既定的行动策略、方式和偏好。基层政府执行农业产业政策不可能仅靠政府部门工作人员，还必须依靠乡村组织来承接政府的资源和动员群众参与。拥有丰富自组织资源的乡村相应地更容易受到基层政府的青睐。其次，乡村社会的自主经营能力也会影响基层政府的行动策略。农民群众被组织起来并不意味着就具备产业发展的经营能力。基层政府更倾向于在那些具有较强经营能力优势或者潜在优势的村庄投入资源。

此外，在不同类型的组织内情境与组织外情境的共同作用下，基层政府的行动逻辑也会表现出一定的差异(如图2)：在压力型体制所塑造的组织内情境的作用下，基层政府在推进农产品流通市场体系建设中往往会基于产业发展地的组织外情境形成积极的有为政府与消极的有为政府(3)当乡村社会农民自主经营能力、自组织能力等组织外情境要素较为优越时，基层政府会积极动员农村经济合作社、农业企业及农户参与农产品市场流通体系建设，辅助多元产业经营主体获取市场讯息、改善产品形象和拓展市场流通渠道，本研究将这种类型的基层政府称之为“积极的有为政府”。当乡村社会农民自主经营能力、自组织能力等组织外情境要素较为薄弱时，基层政府则会由协调者和辅助者变为农产品市场流通体系建设的主导者和经营者，本研究将这种类型的基层政府称为“消极的有为政府”。两种角色。两种角色取向的农产品流通市场体系建设的运行逻辑存在较大的差异。(1)积极的有为政府强调在压力型体制的作用下，基层政府以有效提升辖区农业的市场适应能力为出发点，以提升农产品的市场竞争力为最终目的。在建设方式上，基层政府并非流通市场体系建设的唯一主体，恰恰相反，为了能够更好地获取市场讯息，更好地助推本地农产品真正参与市场竞争。在建设主体层面，与消极的有为政府的市场流通体系建设路径有很大的差异，这种流通市场体系建设强调在政府协调下的多元主体协同参与的运行模式，政府只是协调者和宏观调控者。(2)消极的有为政府强调在压力型体制的作用下，基层政府出于完成任务指标的需要，以自上而下的任务考核指标作为推进农产品流通市场体系建设的出发点。在建设方式层面，基层政府优先选择对标自上而下的任务指标来加强农产品流通市场体系建设。在建设初衷和目标层面，基层政府推进农产品流通市场体系建设的重点在于完成绩效考核指标和完成上级指派的任务。在建设主体层面，消极的有为政府强调基层政府发挥主导者角色，市场主体只是政府行动的配合者和协助者。

图2 “有为政府”行动逻辑矩阵

(三)多案例协同分析新方法的操作化

为了给欠发达地区基层政府农产品流通市场体系建设行动逻辑的研究提供有效支撑，笔者尝试运用多案例协同分析方法。在操作层面，该方法的案例选择和实施要求有四：第一，本研究选择自然环境禀赋相似的地域作为案例选择的范围，以避免不同自然环境条件对产业发展造成的影响；第二，本研究只选择政府、企业和社会多元主体共同参与的农业产业项目作为案例，单纯市场化或者政府营造的产业项目不在本研究考虑范围之内；第三，重点考察精准扶贫政策实施以来农业产业的培育情形；第四，访谈对象为直接参与了产业培育的政府相关部门的工作人员、部分龙头企业负责人。

本文选择的四个案例县具有鲜明的典型性：案例A：L县政府培育的苹果产业经历过“三起三落”，并在2011年后逐渐发展成熟；案例B：X县香菇产业在2015年前后发生较大转折，在县政府的扶持下产业转型较快；案例C：S县曾一直是国家级贫困县，香菇产业的发展一直延续传统的种植方式，效益很差，甚至一度沦为周边香菇市场的原材料产地，但在2017年被确定为国家金融扶贫试验区后发展迅猛；案例D：J县借助2008年后国家“东蚕西移”的战略机遇重启蚕桑产业，在脱贫攻坚中迅速推进了农产品流通市场体系建设。这四个案例县在培育农业产业上既有失败的教训，又有成功的经验，对四个案例前后转折进行比较分析，透析产业转型的理论逻辑，有助于更全面地探明基层政府的行动逻辑。围绕上述四个案例县所进行的调研情况见表1。

表1 围绕四个案例县进行的调研情况

三、积极的有为政府：试点性压力型体制情境下基层政府的行动逻辑

(一)基层政府培育农产品流通市场体系建设的初始行动策略

1.市场营销流通体系建设中的政府角色

在试点性压力型体制所引导的组织内情境下，欠发达地区基层政府在农产品流通市场体系建设中扮演积极的有为政府角色，自上而下的政策压力和财政激励为基层政府部门参与农业营销流通体系建设提供了充足动力。L县自20世纪八九十年代兴起种植苹果的热潮。虽然实行了家庭联产承包责任制，但无论是集体经营还是承包给个体私营，都没有摆脱计划经济时期的经营思路模式和管理习惯的束缚。虽然县乡政府都给予一定程度重视，但由于历史负担太重，苹果市场并没有因此形成。2001年L县被农业部和省政府确定为苹果生产的重点区域，在试点性压力型体制的推动下，L县政府开始新一轮的苹果产业尝试。为了弥补苹果产业发展中营销体系和流通体系建设的短板，L县政府决意主动出击，在强调标准化生产的同时加快营销流通体系改造。在苹果生产环节，L县采用苹果万亩重点生产乡镇、千亩村、果园标准化管理乡镇相结合的模式，对辖区内所有苹果生产进行统一规范，对老旧苹果树进行采挖，代之以市场上最新的苹果树种苗。此外，县政府还着力提升该县苹果产业冷藏、运输、深加工以及果品分级等水平。

L县还通过政策优惠、补贴等形式鼓励乡村经济能人和引进农业企业对外扩大本地苹果产业的影响力。2007年在县供销、工商局部门的大力支持下，该县首家农村苹果专业生产合作社成立。合作社的成立为周边急于销售苹果的农户带来了新的希望，农户们纷纷加入合作社，合作社社员很快遍布到58个村。2015年合作社的3000亩果园通过国家有机认证，亩净增纯收入1800元，带动周边群众应用新型技术种植苹果达到5万亩，创收5000万元。果农不需要挨个载着苹果去市场销售，而是由合作社统一收购后再往市场外销。青梅果业有限公司正是在县政府的积极支持下成长起来的本土苹果销售企业。2017年该公司借着国家“一带一路”的优惠政策将18吨苹果成功打入尼泊尔市场。公司先后6次组织180吨苹果远销尼泊尔国际市场，实现出口创汇156万元。2018年后，在青梅果业有限公司的带动下，全县12家农业龙头企业先后办理了外贸登记手续，并成功引进一家外资企业进驻L县专门从事苹果及苹果深加工产品外贸业务。

与L县苹果产业发展模式不同，S县虽然种植香菇历史比较悠久，但在2017年前该县香菇产业一直处于分散经营状态。县政府在产业发展中一直扮演着消极的有为政府角色，采取的是稳定优先的行动策略，甚至该县的香菇产业在历年政府工作报告中也鲜有提及。直到2017年S县被省政府确定为金融扶贫试验区后，几乎是在一夜之间该县政府立马由稳定取向转变成了有为政府。被确定为试点县后，S县政府在产业发展初期就大力引进农业龙头企业，一改往日消极的态度。2017年以来，S县引进崇信集团在该县11个乡镇发展袋料香菇种植，投资3亿多元建设了建筑面积10万平方米和3万平方米菌棒生产企业各一个，投资3.8亿元建设食用菌工业园和食用菌研发中心，年产菌棒3000万棒。2019年全县农业龙头企业迅速达到52家，合作社1569家，家庭农场13家；建成培训就业基地44个、产业基地375个、增收大棚3290个，带动农户3.2万户。全县食用菌出口企业甚至达到7家，总量突破1.8亿棒，产值26亿元。

2.农产品品牌形象建设中的政府角色

农产品品牌形象的塑造离不开基层政府的推动。第一，L县每年都会组织赛园、赛果、赛技术的苹果竞赛。大赛中会对竞选优胜的市级标准化示范园、优质果品、优秀技术人员以及果品销售企业进行奖励。第二，为提升L县苹果的品牌影响力和知名度，做强做大苹果文化，县政府每年都会组织以苹果为主题的绿色生态观光体验游，将苹果产业与生态旅游产业结合起来，县财政先后出资建成4个集观光、采摘、生态、休闲为一体的旅游专业村，为宣传当地苹果创造了一个很好的平台。八卦营子村是扁渡口镇生产牛心杏和柿子树的主要种植地。作为牛心杏原产地，全村11个社，社社都有杏树，加起来有3万多棵。该地牛心杏状若牛心、酸甜适口、汁多味浓，但是很难保存，刚从树上摘下的杏到第二天就发软。该村地理位置偏僻，即使每年鲜果飘香也很难卖到好价钱。村两委想尽办法从外地找收购商贩运，找寻企业开发保鲜冷链系统，但是由于项目成本要200—300多万，前来的水果收购商往往望而却步。镇政府在深入调研的基础上，采取“镇政府+村集体+果农入股”的融资方式，对该村的村容村貌进行了改造，并确定依托采摘活动发展乡村旅游业。依照以往的销售路子，果农将果子送到市区去卖，不仅要雇人采摘，每公斤大概要花3—5元的工钱，一天下来就是一百多元的支出。但是发展旅游采摘项目，农户不仅能节省工钱，而且还有一定的收入。绝大多数游客在采摘后，还会购买一些新鲜的果子回城给自己的亲朋好友，这样也就将该地的牛心杏“带进了城”。

农产品品牌形象的建设离不开县乡政府对乡村治理精英的引导和扶持。王伟是土生土长的L县人，农村生活的情结使他对农民生活的不易有着更为深刻的理解和体会。2005年回乡后，王伟发现家乡苹果虽然口感很好，但由于在市场上知名度低，导致前来收购苹果的商贩寥寥无几，很多农户的苹果只能堆砌在自家院子或者墙角旮旯里。2007年，正好赶上L县苹果产业大转型和县政府大力扶持农业企业，王伟抓住契机，率先在老家县城创办了“L县苹果网”，收集和公布当地涉果企业的供货信息和外地商贩、超市的需求信息，在供销之间搭建沟通桥梁。经过一段时间的推介和引流，网站的每日访问量达到5000多次，当年就促成了本地企业与外地200多家客商的合作。2011年随着网站运营步入正轨，L县苹果也逐渐形成了小的名气，在县政府优惠贷款政策的扶持下，王伟成立了红六福果业有限公司，并适时扩建县苹果生产基地，走标准化和规模化发展的路子。2014年红六福果业有限公司在余湾乡的万亩有机苹果生产基地正式建成，其中包含3000亩富硒有机苹果。随着L县红六福苹果的知名度日渐上升，市场上冒充L县苹果的商家也越来越多。为了能够更好地维护L县苹果的口碑，在县果业局和工商部门的帮助下，公司为每一箱苹果都设置了产地证明、数码防伪、质量追溯体系，顾客只需要用手机微信扫码就可以辨别苹果的生产地、品种等信息，甚至可以通过公司官网进行验证。

(二)基层政府调整农产品流通市场体系的培育策略

在政策执行过程中，各个基层政府并非遵循固定而同一的行为模式，而是会依据辖区内各产业项目实施地的农户自主经营能力和自组织能力等不同的组织外情境采取不同的应对市场的策略。欠发达地区农产品流通市场体系建设中，受到基础设施条件落后、市场和农户经营能力、农村组织化条件等因素的影响，需要基层政府发挥“有为政府”的功能，促进流通市场体系的萌芽与升级转型。

当产业实施地乡村自组织能力和自主经营能力等组织外情境较薄弱时，基层政府采取行政任务导向的行动策略，依靠行政权力推进农产品流通市场体系建设。然而，当产业实施地乡村自组织能力和自主经营能力等组织外情境较为优越时，基层政府则会弱化行政任务导向的行动方式，积极动员农村经济合作社、农业企业及农户参与农产品品牌形象建设，辅助多元产业经营主体获取市场讯息、改善产品形象和拓展市场流通渠道。基层政府政策实施的结果与政策目标之间的一致性比较高，呈现名实相符现象。L县政府在苹果产业营销流通体系建设中的角色转变就体现了在试点性压力型体制下基层政府的行动逻辑。

L县政府在苹果产业营销流通体系建设中呈现从管理型角色到追随型角色再到引领型角色的转变。计划经济时期，L县主要依靠生产队开始培育集体苹果园。每个公社林场培育百亩以上基地，每个大队、生产队林场建立30—50亩苹果园。1977年全县果园面积最高达到8615亩。但此时的市场体系依然坚持以计划经济为主，市场调节为辅的方针，对重要农副产品依然实行统购派购政策。国家虽然提倡扩大吸收生产队和农民入股，改革农村供销合作社的管理体制，赋予供销合作社更多的组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，但是农村多种经营刚有初步发展就出现了流通不畅，买难卖难等问题，造成生产性浪费。这一时期L县政府部门充当了管理者的角色。

2007年，农业部将该县划入全国最适合苹果种植区域，该县也顺理成章引起省政府的注意，并获得省级苹果重点生产县的试点。在自上而下政策激励机制的作用下，L县政府开始新一轮的苹果产业尝试，基层政府的角色也由原来的管理角色逐渐向追随市场角色转变，逐渐探索结合市场的需求进行生产。由于对市场需求把握不足以及对苹果行业生产标准的忽视，L县苹果产业很快遇到苹果滞销的困境。如甘坡乡马沟村原是L县苹果生产的重点村庄，家家户户都种植了苹果，原本想借着国家政策发家致富的果农，在收获的季节却发现自家院里苹果堆积如山却鲜有商贩问津。由于当地贮藏设施落后再加之交通不便，苹果销售之路受阻，农户的苹果只能烂在其后院的犄角旮旯。

为了弥补苹果产业发展中营销体系和流通体系建设的短板，L县政府决意主动出击，在强调标准化生产的同时加快营销流通体系营造，而不是静静等待市场的裁判。在苹果生产环节，L县对辖区内所有苹果生产进行统一规范，对老旧苹果树进行采挖，代之以市场上最新的苹果树种苗。此外，全县建成了贮藏量500吨以上的气调库、冷藏库50多孔，年果品贮藏能力达46万吨。建成果品分级、清洗生产线6条，年处理商品果25万吨。建成果汁、果酒、果醋、果仁等加工企业8家，年加工果品30多万吨。建办果袋、纸箱、发泡网等关联企业20多家，创建国家级龙头企业1个，省级龙头企业12个；全市从事果品营销的各类企业达200多家，有11家企业拥有果品自营出口权，组建果农协会及经合组织195个，成立了果树专家组和市级果品质量监测中心。

由于乡村自组织能力和自主经营能力等组织外因素的影响，基层有为政府在试点性压力型体制下形成了两种变体：在乡村自组织能力和自主经营能力较强的村庄发展农业产业，政府只需要加强产业基础设施建设，协助本村农业合作社、村集体或者农业企业流转土地和动员群众参与产业发展，协调多种经营主体之间的利益关系，保障交易规则有序运行。例如，L县财政投资建立气调库、冷藏库，成立果树专家组和市级果品质量监测中心协助经营主体提升果品质量。又如，S县政府协助崇信集团和金海生物贷款兴建食用菌工业园和食用菌研发中心。在乡村自组织能力和自主经营能力较弱的村庄发展农业产业市场营销流通体系，要在市场竞争中获得可持续的发展能力就需要首先由政府以“兜底”方式整合乡村社会的各种要素，靠政府财政托底增加这些产业项目实施地的要素禀赋比较优势，以此为在这些村庄尝试发展产业的企业化解风险，降低产业发展的成本。例如，为了在S县贫困村庄发展香菇产业，H省政府设立的风险补偿金与银行、省农信担保、省担保集团，分别按照20%、10%、50%、20%，以及20%、20%、40%、20%的比例设立风险担保机制化解企业发展风险。

四、消极的有为政府：普惠性压力型体制情境下基层政府的行动逻辑

由于欠发达地区经济发展缓慢，基层政府的财政能力非常有限，很大一部分财政开支需要转移支付来填补。加之，普惠性产业政策自上而下转移的专项资金有限，欠发达地区基层政府在大多数情况下会采取追求稳定的行动策略，只需要完成普惠性产业政策的基本任务指标即可。下文将重点阐述并回答：在农产品流通市场体系建设的各个环节，基层政府如何应对组织内的考核任务，采取何种方式、遵循何种行动逻辑推进政策目标的实现？

(一)基层政府培育农产品流通市场体系建设的初始行动策略

1.市场营销流通体系建设中的政府角色

在普惠性压力型体制所塑造的组织内情境下，压力性政策对基层政府的考核任务在政策设定之初就已经确定，只是随着政策执行的过程做出一定的调适即可。在这种组织内情境作用下，基层政府的行动明显带有行政任务导向的偏好。基层政府除了依托驻村工作队等任务型组织来完成任务指标，也可以动员包括企业家、经济合作社等组织来助其完成任务。在这种情况下，基层政府的行动通常会带有行政任务导向的特征。

为了吸引更多的菇商进入当地发展产业，1993年X县政府投资3亿元建设双湾香菇市场。第二年，镇政府与企业、村集体、个体户共同融资2000万元平整土地并新建6条街道。2000年，镇政府投资1500万元建立起山珍城，并在周围投资400万元新建森林公园和客商娱乐服务中心。此外，县政府还协调公安、工商和金融等相关部门，抽调骨干力量组建市场管理服务中心和购销商会，为客商进驻提供一站式服务。

在这种发展主义的行动策略下，基层政府不仅在引进客商方面下功夫，而且在香菇成品销售方面也发挥引领性作用。为了刺激和扩大香菇流通，县政府出台相关政策规定，外地进入市场的香菇一律免征一切税费，香菇的种植户只需要缴纳少量的特产税，不再负担其他任务费用。仅在5年时间内，双湾香菇市场周围就形成了10个香菇种植的重点村。1998年全国食用菌专业会议在X县召开，为当地向外传播香菇品牌提供了一个绝佳的机会。截至当年年底，200多家海内外香菇收购公司进驻香菇市场，当年香菇交易额达到4.5亿元，为香菇市场对外出口创造便利条件。2006年X县政府与中国食品土畜进出口商会联合成立香菇标准化出口基地“联合体”，实现香菇产销一体化。2016年双湾香菇市场投资600万元扩建了以鲜菇为主的丁河香菇市场。在县政府工商等相关部门的协助下，X县多家食品深加工企业将产品打进了北京、上海等特大型城市的超市。目前，该县多个农产品深加工企业的香菇酱、香菇脆、猕猴桃汁等产品入驻北京物美、永辉、易初莲花等300多家卖场、超市，并进入京东POP店、惠民网、酒仙网等15家电商自营系统，年销售额突破5亿元。

2.农产品品牌形象建设中的政府角色

在“有限的资源办大事”的行动思维的指引下，欠发达地区基层政府会将原本有限的资源集中于某些村庄，从而塑造出政绩典型。如J县的蚕桑产业，该县历来有养蚕的传统，但是受制于多种因素影响，蚕桑产业发展一直比较滞后。2007年随着国家“东蚕西移”战略的实施，J县委领导班子抓住契机，出于提升政绩的需求，该县很快与这股产业转移的势头对接上了。首先，该县政府积极争取国家品牌和国家标准认证。蚕桑产业是J县最主要的特色产业，2008年，经过专家组认真考核和甄别，该县蚕桑产业达到了《国家农业标准化示范区考核细则》的所有要求。在获得国家认证通过后，J县的蚕桑产业在随后的3年里取得了巨大发展，每亩桑树产叶量由原来的1500公斤提高到2500公斤，产茧由30公斤提高到40公斤，蚕茧上车率由70%提高到85%，每亩增收150元。其次，该县政府制定品牌创建奖补政策。2018年J县相关奖补制度规定，获得中国驰名商标、江西省著名商标(江西名牌产品)的农业经营主体，可以一次性从县财政分别获得20万元、3万元的奖励；获得无公害农产品奖、绿色食品奖、有机食品奖补和地理标志奖的经营主体可以一次性分别获得0.3万元、1万元、2万元和50万元的奖励。对在当地工商部门登记注册并取得营业执照且具有独立法人资格的电商企业，开展农村邮件、包裹等物流输送，促进当地农产品对外销售，县财政给予3—5万元支持。此外，县政府对达到一定生产规模的经营主体也进行奖补。在农业基础设施建设方面，相关奖补制度规定，农业经营主体新发展蚕桑集中连片面积200亩以上，企业或者合作社组织管理体系健全，对农业新科学技术的吸收能力较强，配备了基本的农业生产设备，并且获得企业同行和社会各界认同的可以从县财政申请基础设施建设奖补。

要破解农业产业品牌创建的难题，更重要的是解决产业发展的资金不足等问题。实行“营改增”后，基层政府财政拮据问题不仅没有解决，反而因为政府系统将财政收入上收，进一步加剧了财政收入的困境。即使国家通过普惠性压力型体制实现了一定程度的资金下沉，但也只够勉强维持特定政策目标的实现，对于当地产业发展的助益并不是很大，因此就需要政府协同企业和其他社会力量等共同为产业发展出力。2016年在县财政局、蚕桑局和扶贫办的牵头下，J县采取“财政补贴+企业”和“合作社出资+蚕农自筹+信贷扶持”的融资模式，全力推进全县蚕桑产业品牌建设。2016年全县共整合财政资金12项，共2740余万元，引导社会投入4285余万元，蚕桑产业总投入达7025万。2018年县农业开发、扶贫、财政等部门牵头共整合资金514万元扶持全县新扩低改桑园3000亩。

(二)基层政府调整农产品流通市场体系建设的培育策略

如上文所述，受财政能力等因素的限制，欠发达地区基层政府在推进农产品流通市场体系建设的过程中往往采取稳定优先的行动策略，只需要完成普惠性政策的基本指标即可。然而，欠发达地区基层政府的行动策略在面对不同的组织外情境要素时也会因应做出适度调整。当面对的组织外情境较弱时，基层政府会采取行政任务导向的行动策略，采取临时性补贴、政企合作的方式来完成考核指标，但对农产品流通市场体系建设影响微乎其微，与普惠性产业政策的目标相去甚远，从而形成名实分离现象。当面对的组织外情境较强时，欠发达地区基层政府会采取市场需求导向的行动策略，积极吸纳多元产业主体共同参与农产品流通市场体系建设，甚至有时会为组织外情境较强的产业政策实施地兜底。这些实施地的农产品流通市场体系建设的结果与政策目标趋近，形成名实相符现象。

基层政府要提升农产品流通市场体系的运行能力，首先需要帮助强化产业实施地的要素禀赋结构，但财政能力却限制了欠发达地区基层政府的行动能力。分税制改革虽然重新确立了中央与地方之间财政收支的比例，但是也导致中央将税收收入上收而将责任推给下方的局面。分税制改革也间接导致省市级政府将基层政府的财政收入统一收回。基层政府出现财权与责任不对等的现状。虽然在加快推进脱贫攻坚的普惠性压力型体制下，政府系统自上而下下拨了一定量的资金，基层政府的财政能力也出现从未有过的局面，但是这对于广大的农村地区产业发展来说无疑是杯水车薪。在资源有限的条件下，基层政府只能选择将资源集中于一点来继续扩大已具备产业发展潜力的村庄的比较优势，以此加快这些地区产业的转型升级，而对不具备潜力优势的村庄产业，基层政府则倾向于追求稳定，以消极的有为政府的姿态出现居多。因此，在普惠性压力型体制作用下，欠发达地区很多基层政府建设农产品流通市场体系，只能选择个别重点村开展，但这恰恰与普惠性政策的目标相冲突，形成名实分离现象。

例如，上个世纪80年代起，X县就开始发展香菇产业，相继建起了双湾镇香菇市场、山珍城及森林公园和客商娱乐服务中心。1999年，试点的几个乡镇出现香菇市场恐慌，县政府集中财政资金在双湾、西关等乡镇收购香菇以稳定这几个乡镇的香菇市场价格。2001年，菇农乱砍滥伐以及中央政府南水北调工程、水源地生态保护的严令，菌材购销成为遏制产业继续发展的关键环节。X县政府遂组织相关部门工作人员去外省购入菌材，再销售给香菇生产重镇的菇农。双湾镇和西关镇是最早尝试香菇种植的，也是最早实现“南菇北移”的香菇产地。这两个镇在要素禀赋结构方面与其他乡镇相比具有比较优势，所以自然成为X县基层政府重点扶持对象。随着双湾等少数几个镇产业崛起之后，香菇产业才逐渐扩散到其他乡镇。

五、基层政府培育农产品流通市场体系的结果及风险

组织内情境传导的压力和政治激励形塑了基层政府开展农产品流通市场体系建设的行动策略，但基层政府也会结合乡村社会自组织能力、自主经营能力等组织外情境要素调整以后的行动策略。无论是在试点性压力型体制还是在普惠性压力型体制所引导的组织内情境的作用下，组织外情境较强的村庄往往赢得基层政府的青睐，获取政府的大力支持，从而使得行动结果与政策目标之间保持较高的一致性。与此相反，在组织外情境较为薄弱的村庄，基层政府强化稳定优先的权力运行逻辑，从而在具体开展农产品流通市场体系建设中采取行政任务导向的行动策略。正因如此，政府政策执行的结果与政策目标之间存在较大的差距，从而形成上文所述的名实分离现象。但是，基层政府培育农产品流通市场体系的行动依然存在一定的风险。

(一)市场低效化风险

有效市场与有为政府的协调合作是促进经济可持续发展的关键，即要促进市场主导与政府因势利导的良性结合[23]。无论是积极的有为政府还是消极的有为政府都需要以有效市场为根基。在压力型体制的促动下，基层政府产业培育行动极易越过“有为政府”的边界，造成政府对市场过多的干预，影响市场有效运行。在普惠性压力型体制的作用下，基层政府要在自主经营能力和自组织能力较差的村庄促进农业产业升级，提升市场流通体系的水平，就需要政府加强干预，扩大这些村庄已有的比较优势，但这也容易导致政府滋生退出市场的惰性。在欠发达地区，受制于蚕桑养殖技术水平较低且农业产业技术人才匮乏、对蚕桑及丝绸工艺技术人员极不重视、蚕种养殖的脆弱性等因素，单纯依靠分散的农户去发展蚕桑产业既无法克服蚕种养殖中的技术风险，也无法克服市场波动的风险，需要政府与各种经营主体共同面对市场。J县政府在蚕桑产业发展中一直处于主导地位，并带有局部垄断特点。县政府专门成立了蚕桑局，由蚕桑局统一指挥蚕桑生产、管理和购销环节。蚕桑局下设蚕桑技术推广中心，负责蚕桑技术推广、生产管理培训等。县政府在各蚕桑重点乡镇设立蚕桑工作站，各蚕桑重点村的蚕种只能由这些工作站提供。在蚕茧的回收环节，虽然实行按品质议价，但是禁止私人或企业收购蚕茧，只能由合作社协助蚕桑工作站收购。从上述情形可以看出，从种植到收购都是由政府相关机构来完成的。丝绸工厂及蚕茧公司逐步转化为民营企业，出现丝绸工厂只求质量而政府部门追求生产规模和数量的现象。更关键的是，政府掌握着蚕茧生产的所有环节但不直接面对丝绸市场，企业面对市场但对蚕茧生产没太大话语权。长此以往，可能会使得蚕茧质量下降，而丝绸企业也无心发展生产。

(二)龙头企业差异化的带农效果

基于不同农业支柱产业的属性差异，农业龙头企业在带领农户发展产业的过程中会形成工厂化和半工厂化的产业发展模式。例如，S县和X县香菇产业的发展都采用工厂化的生产模式。从菌材发酵装袋、菌种培育、菌棚管理、出菌直到深加工工厂化生产技术都已成熟，而且企业实行工厂化生产比分散经营更容易降低成本。与之相反，L县苹果产业和J县蚕桑产业在发展的时候需要占用大量的固定资产投资，与其工厂化生产倒不如企业与农户合作，在企业的技术指导下，鼓励农户生产，并由企业完成供销。农业支柱产业不同的发展模式也直接影响企业带农效果。

在工厂化的生产模式中，产供销都在企业的直接控制之下，减少了协调各种事务和关系的成本，提高了企业的运行效率。例如，J县崇信集团在县政府贴息贷款的扶持下建立了食用菌研发技术中心，避免了企业与外地食用菌种企业之间的协调问题。菌材由企业从俄罗斯、陕西省等购进，在企业建立的产业基地发酵、灭菌、装袋以及培菌，然后再由菇农领回培育好的菌袋，种植在其所承包公司的香菇大棚。公司为每个大棚配备1名技术员，负责指导菇农开展实务操作，待香菇采摘后再由公司统一销售。严密的流程设计和工厂化流水线操作降低了产业发展的不确定性，降低了公司的运营成本。然而，问题的症结也在于此，工厂化的生产作业无疑增加了企业的封闭性。产业发展不过是现代工业化生产模式从城市向乡村的蔓延，与企业驻地乡村发展没有产生太大联系，对当地农业产业整体实力的提升也很有限。崇信集团在全县11个乡镇发展袋料香菇种植，按照1个村5座香菇大棚算，每户菇农承包1座大棚，该村庄也仅能带动5户发展现代农业，而封闭性的企业外围依然延续传统的经营方式和营销体系。政府扶持这类企业发展农业产业，于基层经济整体有益，而于驻地村庄益处并不大。当然，这并不是要求基层政府停止培育这些产业，而是建议政府在大力扶持龙头企业的同时，采取政企合作的模式逐步培育驻地外围产业的要素禀赋比较优势，实现企业经营的产业与驻地产业之间的融合。

在半工厂化的生产模式中，为了降低固定资产投资带来的巨大成本，企业选择与农户合作发展生产。例如，J县在发展蚕桑产业的过程中，县财政支持成立的小蚕工厂培育蚕种，等到适龄蚕后再交给农户养殖。桑农在其承包地种桑苗，在县农技工作人员的指导下开展养殖，等到蚕茧收获的季节由乡镇蚕桑工作站和合作社负责蚕茧的收购工作。从上述流程来看，产供销一体都由政府部门负责，农户无须为销售发愁犯难。然而，问题就恰恰隐藏在看似正常的现象背后，即蚕桑产业的发展需要协调各方关系，这无疑增加了产业发展的交易成本。在桑苗种植环节，桑农在自己承包地种植桑苗，县乡政府很难进行干预，只是提供指导和服务。在桑苗采购、种植、管理过程中政府部门要动员群众，需要消耗很多成本。在蚕茧收购过程中，很多桑农不满政府的收购价格，于是便出现了私下交易的问题，直接影响到了蚕桑交易的市场秩序。

六、小结

纵向的政策压力与政治激励、横向的府际竞争压力等组织内情境是促使欠发达地区基层政府采取产业发展行动和推进农产品流通市场体系建设的重要动力源。在组织内外情境的作用下，欠发达地区基层政府在推进农产品流通市场体系建设的行动中普遍且长期存在着行动策略差异化的现象。

(1)在试点性压力型体制所引导的组织内情境的作用下，自上而下的政策压力和横向府际竞争压力形塑了基层政府的行动策略。然而，当产业实施地乡村自组织能力和自主经营能力等组织外情境较强时，基层政府会采取市场需求导向的行动策略，为农产品的形象塑造和市场流通渠道拓展提供辅助。基层政府政策实施的结果与政策目标之间的一致性比较高，呈现名实相符现象。但是当产业实施地乡村自组织能力和自主经营能力等组织外情境较薄弱时，基层政府则会采取行政任务导向的行动策略，对标上级政府的任务指标采取行动。

(2)在普惠性压力型体制所引导的组织内情境的作用下，欠发达地区基层政府在推进农产品市场流通体系建设的过程中往往采取稳定的行动策略，只需完成普惠性政策的基本指标即可。然而，在面对不同的组织外情境要素时，欠发达地区基层政府的行动策略也会相应做出适度调整：当面对的组织外情境较弱时，基层政府会采取行政任务导向的行动策略，采取临时性补贴、政企合作的方式来完成考核指标，但对农产品市场流通体系建设的影响微乎其微，与普惠性产业政策的目标相去甚远，从而形成名实分离现象；当面对的组织外情境较强时，欠发达地区基层政府会采取市场需求导向的行动策略，积极吸纳多元产业主体共同参与农产品流通市场体系建设，甚至有时会为组织外情境较强的产业政策实施地兜底。这些实施地的农产品流通市场体系建设的结果与政策目标趋近，形成名实相符现象。

(3)欠发达地区基层政府建设农产品流通市场体系行动策略包含两个潜在的风险：第一，一旦自上而下的压力和政策激励被消解，基层政府的注意力就有可能发生转移，直接影响到农产品流通市场体系建设相关政策的连贯性；第二，行政任务导向的策略行动出发点在于对标考核指标完成任务，从而导致市场有效性与行政任务取向之间的冲突。上述两种风险都有可能使得流通市场体系建设的最终结果与政策目标之间相去甚远。