基于供需视角的成都市公共租赁住房研究

江俞希

（西南民族大学 公共管理学院，四川 成都 610041）

城市化进程不断加快，人口向城市流入加剧。中低收入城市居民本就处于经济条件的弱势一方，不可避免地需要面对城市高房价、住房资源减少等问题，这些问题将严重影响城市中低收入居民的生活质量。中低收入人群住房问题已经从最初单纯的住房问题衍生转变成为了一个综合就业、城市化建设以及社会公平等一系列社会问题。

公共租赁住房建设以及后续供给的优化完善是我国住房保障体系的工作核心。在继续推进城市化和社会经济发展的今天，公共租赁住房问题理应被足够地关注和完善。从公共租赁住房政策责任主体的角度分析，地方政府的责任要大于中央政府所需承担的责任，对于公共租赁住房的研究应落脚于城市。本文从供需视角对成都市公共租赁住房进行研究，以2014 年至2019年的公共租赁住房供需相关数据实证分析影响成都市公共租赁住房供给需求最主要的因素。

一、成都市供需现状

2013 年至2016 年，成都市公共租赁住房财政拨款支出额从2.69 亿元增加到了6.11 亿元，契合成都市自2013 年起加强公共租赁住房供给的实际情况。自2017 年起投资额产生波动，总体的公共租赁住房财政投资额有所下降。2017 年出现首个负增长，是由于购买的公共租赁住房项目减少所导致的。2018 年起投资额的增加加大了对低保和低收入人群的实物保障。图1 为成都市历年公共租赁住房财政拨款支出情况。总体而言，成都市公共租赁住房投入呈现稳步上升的趋势，平均增长率达到0.26%，说明整体供给稳定。

图1 成都市公共租赁住房财政拨款支出情况

从2006 年成都市公共租赁住房开始建设发展起，截至2021 年成都市共完成公共租赁住房项目235 个。从2008 年起项目完成量开始攀升，直至2010 年以完成36 个项目到达顶峰。2016 年起完成项目的个数较之前大量下滑，2016 年公租房等保障性房用地计划甚至为零。虽然随后也有增加供地的趋势但总体来说增幅较小。从侧面反应了自2015 年发布《成都市公共租赁住房租赁补贴试行办法》后，对于直接提供公共租赁住房实物进行保障的比例有所将降低。

从公共租赁住房套数和面积需求这两方面进行研究能更好地对成都市公共租赁住房需求现状进行判断。通过成都市中等偏下收入群体的户数及户均人口数能计算出成都市公共租赁住房需求套数。城镇人口总数采取收入层次五等分的方式从高到低分为高收入、中偏上收入、中等收入、中偏下收入、低收入5 类人群。公共租赁住房的研究对象为中等以下收入人群（以下简称中低收入人群），假定此类人群在成都市城镇人口总量中占据40%。由于成都户籍的被保障对象补贴面积标准中2 人户45m2而3 人户60m2，将公共租赁住房家庭均面积假定为50m2。

通过公式1 和公式2 对成都市2014 年到2019年公共租赁住房需求套数和面积进行计算，结果见表1。

表1 成都市公共租赁住房需求套数和面积

从表1 可知，由于中低收入家庭选择公共租赁住房的比例变化，直接导致了公共租赁住房的需求套数和需求面积出现波动。总体上成都市公共租赁住房实物需求保持稳定。

成都公共租赁住房保障方式除实物配租以外，还有租金补贴这一方式。从四川省统计局逐年发布的统计年鉴的每一年城镇居民住房情况中可知，城市中低收入人群租赁普通住房市场个人私有房产用于居住的比例较租赁公房的比例更大。这部分进行私房租赁的人群就是公共租赁住房租赁补贴政策保障的主要对象。通过公式3 对成都市2014 年到2019 年公共租赁住房租赁补贴需求总户数进行计算，结果见表2。

表2 成都市公共租赁住房租赁补贴需求总户数

二、评价指标选取

就前人研究情况而言，许多学者对公共租赁住房和保障性住房的供需双侧或单侧进行过研究。除面向全国进行整体研究的以外，还有对具体地域进行研究的。虽然在各个研究中研究区域的社会发展情况和具体影响因素的情况不会完全趋同，但不管是公共租赁住房还是保障性住房都是具有保障性质的一类特殊政策性房产，前人所选取的影响因素能为本文选取公共租赁住房供需影响指标起参考作用。表3 梳理了近年来部分相关研究选取的公共租赁住房与保障性住房供需影响指标。

表3 公共租赁住房供需研究前人选取的指标

当前，公共租赁住房建设的资金绝大部分仍来源于政府的财政收入，而经济发展的程度将直接影响政府的财政收入，恩格尔系数的大小能在一定程度上表示地区经济的富裕程度。地区的生产总值能整体体现地区宏观经济发展的情况，地区财政收入与政府在公共租赁住房的投入中呈正相关。故在供给侧这一一级指标下，选取经济发展情况和资金投入情况作为主要的研究点，选择成都市城镇居民恩格尔系数、城镇化率、住宅占社会固定投资情况、人均生产总值和人均财政收入作为公共租赁影响供给的备选变量。

居民经济情况和住房情况等指标能较好地表示公共租赁住房需求。城乡居民储蓄存款余额能一定程度上体现城市居民的经济情况。城市居民可支配收入是指扣减掉必要花费外，城市居民能自行支配而不影响其生活的资金。城市居民可支配收入的多少将直接影响居民的消费水平，能直接地体现消费者的购买力。人均住房面积能一定程度地影响公共租赁住房单套供给面积，能一定程度上体现当年本地区的需求。故在需求侧把研究切入点定为人口规模、住房需求情况和居民购买力情况三点，选择城市居民总人口、城乡居民储蓄存款余额、人均住房面积、人均可支配收入作为公共租赁影响需求的备选变量。

居民的住房来源有商品房市场和政策性的保障性住房，故而住房市场的情况能在一定程度上影响保障性住房的供给。普通住房市场扰动这一一级指标下，分为房地产业发展情况、普通住房市场投入情况以及普通住房市场销售情况三个方面，选取房地产业生产总值、住宅投资额、住宅商品房平均销售价格、住宅施工面积、住宅实际销售面积作为住房市场的影响备选变量。

综上，根据对公共租赁住房供需双侧以及市场情况扰动的因素分析，整理出如下指标变量体系（见表4）。

表4 公共租赁住房供需影响指标定义及量化

三、公共租赁住房供需整体灰色关联度分析

（一）数据整理

由于2020 年的成都市统计年鉴还未公布，故数据截止于2019 年。2013 年以前成都市财政局公布的财政支出中住房保障支出分为保障性安居工程支出、住房改革支出、城乡社区住宅三项，并未将公共租赁住房支出单列出来，数据口径不一致，故而从2014 年的数据开始研究。数据选取成都市2014-2019 年共6 年的上述14 个备选指标的历史数据。上述数据来自于国家统计局重点城市年度数据和成都市统计局发布的统计年鉴及成都市财政局公布的市本级公共财政支出明细(见表5)。

表5 公共租赁住房备选影响因素初始数据

（二）灰色关联度计算---邓氏关联度

1.确定数据分析序列

首先将公共租赁住房支出值设定参考序列X0，不同年份的数据表示为X0=(X01,X02,...,X0n),n=1,2,3,...,5；将14 个备选变量值设置为比较序列Xi=(Xi1,Xi2...,Xin)，i=1,2,3,...,14。

2.无量纲化原始数据

由于剩下14 个备选变量数据的量纲存在差异，为增加可比性运用公式4 对原始数据进行初值化处理（表6）。

表6 公共租赁住房无纲化处理数据

3.计算绝对差值

运用公式3 计算参考序列和比较序列的绝对差值(表7）

从表7 中可知，极差最大值为1.6960；极差最小值为0.0000。

4.计算关联系数

将分辨系数δ 设定为0.5，通过公式6 求出各备选指标与成都市公共租赁住房支出值的灰关联系数（表8）。

表8 公共租赁住房关联系数表

5.计算邓氏关联度

以表7 所得数据用公式7 计算其余备选因素序列与成都市公共租赁住房支出值的邓氏关联度绘制关联度排名表（表9）。

表7 公共租赁住房差序列

表9 公共租赁住房邓氏关联度情况表

四、灰色关联度结果解释

储蓄年末余额的邓氏灰色关联度为0.675，在整个关联度排名中排第一。紧接着是人均GDP和人均可支配收入，以邓氏灰色关联度0.6683、0.6521 分别排名前三。从我们预设的供需双侧和住房市场扰动三方面的影响来看，供给侧代表经济发展的人均GDP 对公共租赁住房有较大的影响，说明地区的经济发展情况直接影响了成都市公共租赁住房的供给；需求侧代表居民购买力的影响因素影响巨大，储蓄年末余额和人均可支配收入这两项指标在2014 年到2019 年的关联系数波动变化趋同，如图2。这两个指标的情况说明城市居民的购买力能直接对公共租赁住房需求产生影响。而代表住房市场扰动的几个影响因子则关联度跌出了前三。

图2 储蓄年末余额和人均可支配收入关联系数图

开发住宅投资额的邓氏灰色关联度为0.6508，在整个关联度排名中排第四。紧接着排名5、6 的商品住房销售面积和商品住房平均销售价格，也同属于住房市场扰动这一方面的影响因素。由此说明除供需双侧对公共租赁住房整体有较大影响外，住房市场的投入情况和销售情况也会导致一定的影响。绘制这三个影响因素的关联系数图如图3。从图3 中可以看出，房地产业开发住宅的投资额和商品住房销售面积对公共租赁住房的关联系数波动变化情况基本一致。从2017 年起，房地产业开发住宅投资额的灰色关联系数呈上升的趋势，说明此时成都的公共租赁住房已经开始走商品房配建的路子。商品房平均销售价格在2018 年、2019 年与另外两项的关联系数趋势发生了反方向变化。从这里的反向变化可得，当住房投资额增加时总体供给增加，能在一定程度上消减商品住房平均销售价格对公共租赁住房的总体影响。

图3 住房市场投入和销售情况的关联系数图

总人口的邓氏灰色关联度为0.6402，在整个关联度排名中排第7。按统计学五分法来算，总人口数量越高则公共租赁住房保障的中低收入人群的数量就越高，所以人口的变化对公共租赁住房总体有一定影响。住宅与社会固定投资情况、人均住房面积、人均财政收入、住宅施工面积、城镇化率和恩格尔系数的邓氏灰色关联度占据了整个关联度排名的后半段。以上指标的邓氏灰色关联度都大于0.6，也能对公共租赁住房整体产生影响。人均财政收入的邓氏灰色关联度为0.6282，小于关联度为0.6683 的人均GDP，表示人均财政收入的显著性较低。成都市公共租赁住房的开发建设并不完全依赖于政府财政收入。房地产生产总值的邓氏灰色关联度为0.5719，低于0.6 是整个排名中的最后一名，说明从灰色关联分析的结果来看房地产业生产总值对公共租赁住房的影响较弱，从而不能对公共租赁住房产生很大的影响。

综上所述，从灰色关联度分析来看，所选的备选变量对公共租赁住房供需整体都有一定的影响。城市居民的居民购买力、经济发展和房地产业发展情况能直接对公共租赁住房整体发展产生影响，其中需求侧居民购买力下属的两个变量对成都市公共租赁住房整体的影响最大。这代表成都市在执行公共租赁住房保障政策时十分重视实际的需求情况，会为之进行实时调整，这对社会发展十分有利。

五、成都市公共租赁住房供需优化建议

（一）公共租赁住房供给侧优化建议

1.多元化供给主体和融资渠道

成都市公共租赁住房建设实际中，早期供给的房屋绝大部分是由政府自建、政府购买组成的，后期学习外省经验增加了少量的商品房配建。但从总体数量上看，仍不能完全满足需求，存在实物供给不足的情况。

根据上文公租房租金补贴的需求呈上升趋势可知，未来公共租赁住房财政资金投入也很可能存在缺口。政府的财政投入到住房保障方面的能力毕竟有限，在强调公平的前提下也应该注意到市场效率可以带来的正面影响。政府出力的同时应引导和鼓励市场力量和社会资本参与到公共租赁住房保障中来。政府的财政资金投入更多地放在租金补贴上，在实物供给上积极探索多元化供给主体的筹集建设方式，深化市场和社会参与。除现有的资金来源方式外，拓展和发展多元化的融资渠道。广开“财路”为公共租赁住房保障储备更丰富的资金，更好地解决中低收入人群的住房困难。

2.统筹规划和项目科学布局

现今，成都市公共租赁住房交付投用的住房产品位置多地处成都市三环外远离中心的边缘地块，不能充分满足广大中低收入群体的公共租赁住房需求。边缘地块的地理位置已存在劣势的同时，此类公共租赁住房还有交通不够便捷及学校、医院、超市等基础设施配套不齐的问题。这类已供给的公共租赁住房项目会导致被保障群体职住分离，从而迫使部分被保障目标群体放弃申请公共租赁住房。

为减少上述问题可能导致的需求减少、不能完成保障，可以采取全市公共租赁住房“一盘棋”。全市统筹充分调研需求，按调研结果统一规划、科学选址，尽可能降低选址偏远地块的新建项目。已建成交付的边缘地块项目可通过补建、加建基础设施，多开、优化公交线路等方式减少这类公共租赁住房不方便的情况，优化已有供给。对于地价较高且稀缺的中心地块，虽然难以建设批量化的公共租赁住房，但可以通过盘活存量房，通过政府购买的方式收拢一批个人权属的住房及公寓、公司或集体所有的闲置办公楼等，以零星住房供给的方式增加中心区域的公共租赁住房供给。

3.建立聚焦被保对象的准入机制

对本论文研究的中低收入公共租赁住房来说，中偏下收入人群和低收入人群实际的住房需求都有所不同。对于不同的被保对象就要更清晰更精细地了解他们差异化的住房需求，进而建立聚焦被保对象的准入机制，尽可能解决中低收入人群的住房困难。

目前，成都市中低收入公共租赁住房供给更偏向于户籍在蓉人群，并且需要出具较为繁杂的申请证明。以来蓉务工人员（非成都市户籍）进行申请公租房实物为例，需要递交成都市社会保险证明、居住证、劳动合同、收入证明、无工商证明、无车证明等相关材料，由所在社区或街道办事处进行初审，通过后，到成都市房管局确认并领取资格认定单。完成上述步骤后再等待统一网上选房。走完上述流程至少得去4 个地点：工商局、车管所、社区/街道办、房管局。在工作日开证明跑手续，会一定程度上降低申请意愿。但是上述证明材料也是必不可少的审核过程，建议增加政府各部门公共信息平台互联互通建设，统一电子化数据调取，简化填报流程、提升申请效率。结合大数据聚焦被保对象的实际情况对不同的人群建立精细化的准入机制。

（二）公共租赁住房需求侧管理建议

1.积极表达住房诉求

要求政府全权且保证高满意度地解决中低收入群体住房问题难度巨大，除了政府方面的努力外还需要提升和依靠被保障对象本身的意识和主动性。这类群体的发声能力和意识较弱，对政府公共租赁住房的关注度也不够高，应该鼓励被保障对象积极向政府有关部门表达自己对公共租赁住房的各项诉求，如住房面积、套内户型、装修情况、是否带家具等。成都市住房与城乡建设局可以广开言路，多渠道、多方式地收集被保对象的合理公共租赁住房诉求，着重提高被保障对象的参与意识并开拓意见收集渠道，以期提供与需求匹配度、群众满意度更高的公共租赁住房，切实解决中低收入人群住房老大难问题。

2.自觉遵守保障合约

公共租赁住房作为准公共产品，它的整体运营需要参与者以公共精神去维系，自觉遵守保障合约。申请到住房后若发生无理由弃租现象，会影响公共租赁住房供给效率，降低主管部门供给积极性。居住过程中对住房不爱惜，合约到期后将增加运营管理单位整理、翻新成本。上述情况都会增加公共租赁住房这一保障性事业的运营成本，降低保障效率，这些情况是需要着力改善或避免的。提交申请且最后选房成功后，作为申请者需按约行事，不得随意放弃公共租赁住房，在居住期间也应爱惜住房不得肆意破坏。成都市房管部门也需要加大宣传力度，引导被保障者建立正确的住房观并且诚信申请。