中小学教师减负的地方行动

张书宁 王换芳

[摘 要]2019年12月，中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，中小学教师减负工作在全国范围内正式开启。通过分析31份省级政府推进教师减负举措的政策文本，发现地方减负政策体现出一定不足，具体表现为政策目标侧重单一领域、政策话语存在模糊表述、政策内容倾向同质化，以及政策布局有待优化等。据此，应当开阔目标视野，减轻多样态教师负担;细化减负话语，厘清权责边界;求索地方表达，因时因势因情制宜;优化政策系统布局，提升政策指导力。重新规划减负路径，以推进各地中小学教师减负政策有效落实。

[关键词]中小学教师;教师负担;教师减负;减负政策;地方政府

[中图分类号]G451.4 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）03-0052-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.009

一、问题提出

近年来，关于中小学教师减负的社会呼声日益高涨，教师减负问题业已引起教育决策者的重视并上升至国家议程高度。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称《意见》），标志着中小学教师减负工作正式开启。在《意见》的指导下，各地相继颁布本地区“减负清单”，截至2021年5月31日，全国31个省级政府“减负清单”全部发布完成。

纵观学界关于中小学教师减负的研究，发现主要聚焦于教师减负的现状调查与国家政策文本的价值探析，缺乏对省级教师减负政策的分析与探究。省级政府是政策决策与实施承上启下的关键环节，其出台的减负政策是对国家政策的文本再生产，也是政策执行的可操作化依据。对现有省级政策文本进行考察，有助于提高地方政府的政策决策力，对国家政策的贯彻落实意义匪浅。有鉴于此，本研究基于31份省级“减负清单”，同时结合各地具体实践成效，把握地方政府减负政策文本的特征与不足，进而省思如何进一步有效推进地方中小学教师减负。

二、研究设计与文本特征

（一）研究思路与样本选择

文本分析法是“对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义”，通常包括3种类型：第一种是通过对文本中关键词进行频数统计的定量分析;第二种是通过对文本的语句进行话语分析的定性分析;第三种是文本定量与定性相结合的混合型分析。本研究通过各地党委、人民政府和教育厅网站，以及新闻媒体平台收集到31个省级地区的中小学教师“减负清单”，采用第三种方法从文本形式与具体内容角度对中小学教师减负政策进行研究。

（二）文本特征

通过对31份省级“减负清单”进行文本分析，可以得到如下文本特征。

一是从颁布时间来看，各地响应时间不一，差异较大。国家层面的减负政策于2019年12月颁布，广西、江西、贵州等5个省份反应较为迅速，2020年上半年即发布了本地区“减负清单”，映射出中小学教师减负问题已得到省级政府高度重视，多地力争尽快将减负落至实处。大部分省份“减负清单”集中于2020年下半年颁布，说明从国家到地方，政策的执行有一个消化、吸收和再造的过程，同时，也有6个省份政策发布相对迟缓，直到2021年上半年才先后发布，截至2021年5月31日，全国31个省级政府“减负清单”全部发布完成。

二是从颁布机构来看，各地统筹机构一致性较高。国家层面的《意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，大多省级政府的“减负清单”由省级党委办公厅和政府办公厅印发，只有辽宁、重庆和四川三地由教育主管部门牵头印发，揭示出省级政府对国家下派工作的承接性，同时也表明教师减负工作具有复杂性与长期性的特点，仅靠某一部门的管辖难以全面掌控，需要省级党委和政府的统一筹措与部署。

三是从文件名称与体例结构来看，各地整体差异不大。就文件名称而言，大部分政府按照《意见》中“列出具体‘减负清单’”的要求，将文件直接命名为“（地区）中小学教师‘减负清单’”，也有北京、青海等少数地区仿照国家《意见》的标题形式进行命名。云南、江苏、广东等地按照“总体要求”“具体策略”“组织保障”这一体例编制文本，但大多数省份的文本仅有“具体策略”部分，对中小学教师减负具体措施进行直接呈现，体现出减负工作的核心要旨。

四是从指导思想来看，各地均强调深入贯彻党和国家的教育发展理念，落实党中央国务院关于中小学教师减负的部署，发挥各级党委和相关部门作用，确保中小学教师潜心教书、静心育人。借助文本挖掘软件ROST CM6对各省“减负清单”政策文本进行词频和社会网络分析（见图1），采用定量和定性相结合的方式挖掘減负政策的核心要旨，得出相同结论。各省政策文本语义网络核心位置的关键词有教师、教育、不得、中小学、部门、党委等，表明省级政府减负政策的指导思想聚焦教师教书育人的主责主业，通过各级党委和相关部门的配合，切实减轻中小学教师负担。

三、地方政府减负政策的特征与问题

采用文本分析法对中小学教师减负政策进行研究，发现各地的结构与特征均有不同，但在推行减负的总体要求和基本任务上较为一致，与国家《意见》互为补充。由于我国教师减负工作刚刚起步，政策中难免有待进一步商榷与考量的地方，通过明确政策目标、政策话语、政策内容以及政策布局中存在的不足，有利于更好地将理想化的政策转化为可操作的实然路径。

（一）政策目标侧重单一领域

国家《意见》出台的核心目的是进一步营造良好的育人环境和氛围，让教师全身心地投入教书育人工作，为达成这一目的，需将教师所承担的不合理负担系统有序地予以剔除。对各地减负政策关注要素进行量化统计，发现当前减负政策目标侧重单一领域，政策九成以上内容聚焦在与教育教学无关的“面子上”的负担，包括驻村扶贫、上街执勤、社区卫生督导等社会性负担，亦包括“文山会海”、名目繁多的检查评比、交叉重复的报表填写等行政性负担。相反，政策对教育教学内部、深层的负担问题关注相对匮乏。一方面，教师的心理负担缺乏必要回应。当前减负政策更多关注客观负担，对教师的主观感受缺乏关注，但过重的应试压力和社会生活负担确给教师心理造成较大损耗。应试教育背景下，学校硬性分配给每位教师升学指标任务，优质“教育资本”争夺压力由此传递给教师。从社会期待来看，社会大众往往赋予教师崇高与无私奉献的形象，如“蜡烛”“春蚕”等，认为教师理所应当承载培育英才和社会发展的压力，社会对教师的高标准、严要求大大加剧了教师的心理负担;于社会角色而言，手机客户端的普及应用带来工作便利的同时，也延展了教师的工作时间，身处家庭场域的教师常需继续扮演职业角色，社会角色和家庭角色的顺利转换难以实现，教师由此陷入责任与义务的两难境地。另一方面，教师的专业发展负担未受重视。“高素质专业化创新型”是新时代对教师的更高要求，为达成这一目标，需要教师通过专业发展活动，提升其专业能力和综合素质，但“教师培训中重复培训现象普遍”“教研活动流于形式”“大班额教学、兼任多科等科任负担重”“补写备课记录、作业批改记录、教学反思等占用大量时间”等阻碍了教师的专业发展，抑制了教师教学能力与教育质量的提升，并引致消极情绪，这一点在减负政策中却体现寥寥。

由此观之，在将与教育教学无关的内容挡在校门之外的同时，更要关注教育自身的乱作为，如何审时度势，将教师心理负担和专业发展负担纳入教师减负政策目标，拓宽减负领域成为亟待完善的内容。

（二）政策话语存在模糊表述

话语（discourse）不仅指为了达到交际目的所使用的口头或书面语言，还指一种社会实践活动和过程。教师减负话语由社会实践中利益相关主体共同牵制，不同主体立足于自身利益诉求，对“减负”话语进行个性化建构，塑造了“减负”话语的多元样态，话语的多元化使“减负”难免出现表述模糊、责任不清现象。

各地减负政策在一定程度上考虑到政策执行中的多样化特点，赋予地方一定的自主权，但“确需中小学教师参与”“不合理要求”“影响正常教育教学”等话语表述较为模糊，判断标准难以把握，行政部门往往依靠其行政职权和管理地位，将非教育教学工作直接分派给学校，要求学校和教师予以配合。强制摊派的社会责任和行政事务超出了教师可承受的压力范围，使其感到茫然无措，日渐陷入“无限责任”的漩涡无法自拔。模糊性的话语表达，使教师在学校教育中该负哪些责任、不该负哪些责任变得愈加模糊，宗教维稳、精准扶贫、要求学生家长接种疫苗等事项皆由学校和教师负责，既不合法理，亦不合情理。

从具体措施来看，各地减负政策文本中禁令性话语频频出现，如“未经县级以上党委审批，不得开展”“坚决杜绝强制摊派无关事务”等，麦克唐纳尔（McDonnell）和艾莫尔（Elmore）将其称为命令性工具或负向激励性工具，此类话语工具使用过溢，易激化不同主体间的矛盾，进而导致教师责任边界模糊化。

（三）政策内容倾向同质化

国家减负政策是国家对减负工作的方向性把握，具有普适性与指导性，省级政府要准确传达与贯彻国家政策精神，在总体要求、目标任务等方面与国家意志保持一致，维护党的权威与集中统一领导。但国家政策的普适性也代表着对具体细节的关注度不足，省级政府要在国家政策精神的统一指导下统筹规划，探索富有地方特色的可操作性细则。在国家减负政策中，14项减负任务中有9项将“各级党委和政府”作为直接责任单位，多项任务明确要求“各级党委和政府对具体事务进行完善与细化”。诸如改进考核方式方法方面，要求“各级党委和政府及有关部门完善考核评价体系，体现差别化原则”，但有58.1%的省级政府仅是对该项举措进行重复，体现出自上而下的效仿，并未进一步细化完善考核评价体系。

进一步按词汇相似性聚类分析，得到政策文本在内容上的相关性。如表1所示，31个地方与国家政策文本的Pearson相关系数总体在0.702～0.905之间，表明各地减负政策内容与国家减负政策相关度较高，各地政策普遍采用上行下效的政策对齐方式，对国家减负政策进行照搬式复述或重组性复述，以规避政策风险。如：某省“减负清单”共13条，是在国家14条减负措施基础上删去1条形成的;某省“减负清单”在对国家减负措施拆分基础上增至15条，合理范围内的因地制宜未得到必要的回应。

同样地，地方政府也会采取“相互对标”的方式，以减少地方政策推进中“不作为” “乱作为”的政策风险。诸如在报表填写方面，国家给予地方“按需统筹”的自由裁量权，但多地文本中将此项规定“相互对标”为“精简填报内容和次数，不得要求重复填报或多头报送”，仅贯彻中央文件中“精简报表填写工作”的政策精神，未完全按照本地实际诉求，具化为可操作的地方行动指南。与上级政策的对齐和同级政策的对标使不同地区政策渐趋同质化，一定程度上制约了政策执行成效、压抑了地方政策活力。因此，地方政府推進教师减负政策时，要在对国家政策充分学习和领会的基础上，聚焦地方性特征，积极寻求合理范围内的地方表达。

（四）政策布局有待优化

科学合理的政策系统布局，能够有效提升政策的指导力与执行力，避免产生不必要的“溢出效应”和“不虞效应”。在国家政策的宏观引领下，省级政府结合当地战略需求统筹推进减负政策，但政策的纵向衔接与横向配合仍有待优化与完善。

纵向来看，减负政策的前后衔接有待完善。在政策关注主题方面，教师减负是基于“让教师全身心投入教书育人工作”核心要义的全新设计，应从构建完整的新时代教师队伍的高度去理解本项政策，但遗憾的是目前多数省级政策文本仅关注教师减负本身，很少有将教师减负与新时代教师队伍建设、教育现代化实现等紧密衔接与结合的。在政策关注主体方面，教师减负应与学生减负、考试减负等相互衔接，特别是在“双减”背景下，需要重点统筹处理教师减负与学生减负的关系，因为二者是相伴而生的，如果将学生减负落实到位，教师负担则不减自轻，反之亦然。但纵观各地教师减负政策文本，绝大多数省份仅将政策目标群体界定为中小学教师，很少提及学生或其他目标主体。

横向观之，减负政策的配套跟进有待提升。教师减负是一项历史问题，从上世纪50年代中小学教师通过报章媒体表达减轻工作负担诉求至今，横亘半个多世纪，国家层面终于在2019年12月正式出台第一部教师减负专项政策。结合政策环境来看，目前教师减负政策仍处于初始阶段，积极防范与督导评估等环节没有得到应有重视。据统计，仅有48.4%的省份配套制定了加强督导、加强引导等保障措施，更多的是出台“应急”调控工作方案，“运动式减负”现象比较突出。从长远来看，要及时补齐配套制度，在强化监督问责、加大宣传力度等方面向纵深发展，优化减负政策系统布局，明确教师减负实施方向，推动教师减负走深走实。

四、完善地方政府减负政策的路径

为有效化解减负政策中存在的不足，各地政府应从政策目标、政策话语、政策内容和政策布局方面出发，重新规划减负路径，全方位推进教师减负政策的筹措与落实。

（一）开阔目标视野，减轻多样态教师负担

教师减负政策既要立足于当前实际问题，也要放眼于未来长远发展，要破除偏重非教育教学负担单一领域的目标视野，以全局化、系统化的战略思维引领减负工作。以教书育人本职任务为逻辑起点，对教师工作量进行合理核定，为缓解教师心理压力和专业发展负担预留时间和空间，为减除教师多样态负担提供理论依据。

一方面，加强教师心理辅导和援助。通过心理健康教育、心理咨询、心理疏导等方式，密切关注教师情感变化和心理负担，及时舒减教师由心理和情感波动所引致的不良情绪，增强其心理耐受力，以达到减压、减负的效果。除此之外，还应改进教师评价体系，合理引导社会对教师的期待，“唯考试是从、以分数论英雄”有失评价的客观公正，应扭转单一量化指标评价教师，合理控制班级名次、升学率等在教师业绩考评中的比重，增添教师师德师风、关怀学生等柔性评价指标，充分发挥评价体系的正向引导和激励作用。转变家长教育质量观和成长成才观，选择“适合的教育”，引导个性发展，减少向学生、教师施压，避免高期待、严要求加剧教师的“重负感”。加强家校沟通，消解双方的不信任感，如上海、浙江等地建立线上家长发展学校，合理借助信息化手段，给予教师生存状态的关注与尊重。

另一方面，精简教师专业发展活动。加强对形式化、与教育教学无关培训的减除与整治，精简培训项目和次数，增强培训内容的针对性，注重满足不同发展水平的教师诉求，分层培训。具体实施方案为：对骨干教师进行反思性培训，通过分享师带徒经验和个人特色教育理论，促进其反思与再发展;对一般教师进行教学实践能力的培训，研討如何将教育理论转化为教育实践，推进教师“站好讲台”;对新手教师进行基础理论和适应性教学的培训，对非师范毕业的教师增加教育学基础性培训，助力新手教师“站稳讲台”。

（二）细化减负话语，厘清权责边界

具体的操作性指示越多，政策就越容易执行，若政策表述模糊不清，会使减负行动的方向越来越模糊，政策的执行者也会采取各种各样的“变通”方式，使得政策本身失去意义。有鉴于此，应加快减负政策话语的合理细化，改变以国家干部的管理制度对教师职业进行支配，克服教师责任行政化倾向，理顺不同主体权责边界，推进政策话语尽快落地。

一方面，出台权责清单划定不同主体的责任范围，规范相关部门管理权限。权责清单中需划定各部门、各主体必须承担哪些责任、必须做哪些工作，避免减负工作的遗漏或交叉重复。即：厘清由教师教书育人本职自然延展的职责，如师资匮乏带来的教师“包班”教学与管理职责;明确多重主管部门摊派任务的职责，如不同部门同月不同时间不定期检查验收同一任务内容。对于“减负清单”中“确需参与”“不合理要求”等规定，需要规范程序进行评估，不能由行政部门拍脑袋直接发文给学校，强制教师不折不扣执行。对于是否“影响教育教学”也应尊重学校、教师等多方意见，如多方认为任务已影响到教育教学，就应予以拒绝，进而形成行政部门、街道社区、学校、教师等主体间相互影响、相互制约的良性关系。对于“减负清单”中的权责划定，应为每一条规定确立责任主体，使得有据可依、有责可追，河北、海南两省“减负清单”中责任主体的划定可为此提供一定参照。

另一方面，下发正面清单，对减负工作做正向引导。各地减负政策中命令性或负向激励性禁令话语居多，虽对“不应该做什么”做出明确限定，但过多反向话语使减负政策碎片化、教师职责扩大化，亟需优化政策工具组合，利用正向激励工具、劝告工具、能力建设工具等明确多主体权责范畴，出台系统规范的正面清单，正向影响不同主体的价值与行动倾向。江苏省对教师减负正面清单已有初步探索，对于可以进入校园的督查、检查、评比、考核等划定范围，共有12个项目，并根据实际情况定期更新、动态调整、总量不增，值得借鉴与学习。

（三）求索地方表达，因时因势因情制宜

省级政府在国家政策落实中发挥着“上传下达”的关键作用，在被赋予一定自由裁量权的同时，不能将政策落实简单理解为上级政策的“照搬照抄”以及同级政策间的“相互对标”，而是在理解国家顶层设计的基础上，结合地方教师负担现状和省情、舆情，变粗放式的管理模板为精细化的管理方式，聚焦真实弊病和问题症结，提炼出解决教师重负感的地方专业话语，为解决地方性难题提供范例。

求索教师减负地方表达时需要具体考虑以下几个方面。一是起点多元。由于我国疆域辽阔，不同地方的政策制定起点各不相同，需要充分考虑城乡、区域等不同特点，避免减负政策“一刀切”。针对乡村教师课时量过多的负担，应改革当前师资配置标准，允许乡村教师配置在“生师比”和“班师比”相结合的基础上引入“科师比”，缓解乡村多学科师资短缺的问题，以减轻教师课时量超标的工作负担。经济技术较发达的地区可以借助自身资源优势，利用大数据平台多维度观测教师工作量，建立和完善教师超工作量的激励机制，并将教师工作量指标纳入评价考核体系，使教师“劳”有所得。二是模式多元。各地依据自身特点选择不同的减负推进模式，在教育质量相对均衡、教师减负相对可控的地区采取常态化模式，强调国家政策的地方解释。在教学质量参差不齐、教师减负治理难度较大的地区采取专项行动模式，短时高效地开展大规模、集中式的教师减负整治行动，优化教师工作环境。三是中国特色。贴近国情明确地方政策的中国特色，保证各地教师减负政策的指导思想、目标任务与国家一脉相承。首先，要加强比较研究，拓宽国际视野，无论是域外的“工作量挑战”“减负”项目，还是为“减负”提供智慧支持的开放性“循证”成果案例库，都可以为地方减负政策体系提供借鉴。其次，要回归我们的文化传统，各地应充分汲取历史文化中的积极经验，不能通过盲目删除古诗词教学以减轻教学负担。再次，要关注自身教育实践，扎根乡土大地，不断探寻教师减负的地方表达。

（四）优化政策系统布局，提升政策指导力

系统思考是美国学者圣吉（P.Senge）提出的五项修炼的核心和归宿，系统思考要求用系统的观点看待组织的发展。从网络型嵌入到结构型嵌入，行动者总是处于特定的制度结构之中，孤立地进行单项教育革新通常会出现“社会化不足”的问题，因此，教师减负布局应从碎片化转向系统性，统筹协调各种政策措施，并根据需要从纵向衔接与横向配合上进行结构重建。

纵向方面，做好减负政策的前后衔接，即新颁布政策与既有政策之间的衔接，这种衔接有助于避免政策出现孤立性，避免产生过度盲目的路径依赖，引导地方政府厘清思路，提高政策的执行力。总体而言，教师减负政策与新时代教师队伍建设、基层减负同步推进，需要明确与《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》等重要政策的内在关联，以及教师减负政策与学生减负、考试减负等密切联系;需要协调《深化新时代教育评价改革总体方案》、“双减”等政策;还需要充分考虑区域、城乡等不同特点，与东北振兴、西部开发、中部崛起区域战略以及乡村振兴战略互为补充，弥补教师减负政策衔接的缺失与不足。

横向方面，强化配套政策的保障落实。配套政策的及时出台，有助于明确政策重点与发展方向，进而推进政策顺利执行。一方面，确立追踪检测和监督问责机制。我国目前还没有开展教师工作负担的专项监测工作，缺少一手数据，因此，我们要加快开展教师工作负担监测研究，建立教师负担动态追踪机制，利用大数据手段驱动教师减负的落实。可借鉴上海、浙江等地学生减负的有益经验，編制“教师负担指数”，并将其作为教育质量监测核心指标。与此同时，建立各级教师减负监督问责机制，以《教育督导问责办法》实施为契机，明确教师减负高压线，对减负政策落实存在偏误、敷衍塞责的，要依法问责相关负责人，维护教师合法权益。另一方面，扩大政策宣传，强化积极舆论引导。地方政府要规范新闻媒体宣传工作，相关部门要加强对新闻媒体的管理力度，积极引导正向舆论，对负面新闻力争还原真相，切忌扭曲事实，以树立教师专业权威;准确解读与宣传教师减负政策，以榜样示范、事迹报道等形式强化教师正面形象，引导公众尊重、理解教师工作，共同营造良好的教育教学环境。

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（责任编辑：刘丽）

Local Action for Primary and Secondary School Teachers to Reduce Their Burdens ——Text Analysis Based on 31 Provincial “Load Reduction Lists”

ZHANG Shuning ，WANG Huanfang

（Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004， China）

Abstract： In December 2019， the General Office of the CPC Central Committee and The General Office of the State Council jointly issued several Opinions on Reducing the Burden of Primary and Secondary School Teachers and Further creating a Good Environment for Education and Teaching， which officially started the work of reducing the burden of primary and secondary school teachers across the country. Through the analysis of 31 policy texts of provincial governments promoting teachers' burden reduction measures， it is found that the local burden reduction policies have some shortcomings， which are as follows： the policy objectives focus on a single field， the policy discourse has vague expression， the policy content tends to be homogenous and the policy layout needs to be optimized. Therefore， we should broaden the target vision and reduce the burden of diverse teachers. Refine the discourse of reducing burden， clarify the boundary of power and responsibility; Seek local expression， due to the beginning and the situation; Optimize the policy system layout， enhance the policy guidance， in order to promote the effective implementation of the policy of reducing the burden of primary and secondary school teachers.

Key words：  primary and secondary school teachers; teacher burden; teachers reduce the burden; burden reduction policy; local government